Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2014 r., II GSK 1401/13

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2014 r., II GSK 1401/13

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędzia NSA Janusz Zajda sędzia del. WSA Mirosław Trzecki (spr.) Protokolant Milena Budna po rozpoznaniu w dniu 30 października 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Spółki z o.o. z siedzibą w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 5 marca 2013 r.; sygn. akt I SA/Gd 1374/12 w sprawie ze skargi A. Spółki z o.o. z siedzibą w G. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w G. z dnia [...] października 2012 r.; nr [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. Spółki z o.o. z siedzibą w G. na rzecz Dyrektora Izby Skarbowej w G. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. wyrokiem z dnia 5 marca 2013r.

3 sygn. akt I SA/Gd 1374/12 oddalił skargę A. sp. z o.o. w G. (dalej: Spółka) na

4 postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w G. z dnia [...] października 2012r.

5 nr [...] w sprawie zarzutów dotyczących postępowania egzekucyjnego.

6 Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych

7 sprawy:

8 Organ egzekucyjny - Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w

9 G. prowadził postępowanie egzekucyjne do majątku zobowiązanej Spółki na

10 podstawie wystawionych przez wierzyciela - Zakład Ubezpieczeń Społecznych

11 Oddział w G. Inspektorat w G. tytułów wykonawczych o numerach: od

12 [...] do [...] z dnia [...] czerwca 2012r., obejmujących

13 zaległe składki na Narodowy Fundusz Zdrowia, Fundusz Ubezpieczenia Społecznego

14 oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za luty

15 2012 r. Jako podstawę prawną wystawienia tytułów wykonawczych wierzyciel wskazał

16 deklaracje.

17 Na podstawie tych tytułów wykonawczych Dyrektor Oddziału Zakładu

18 Ubezpieczeń Społecznych w G. zawiadomieniami z dnia 22 czerwca 2012 r.,

19 działając na podstawie art. 80 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu

20 egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2012, poz. 1015 ze zm., dalej: u.p.e.a.),

21 dokonał zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego w [...]

22 Odpis zawiadomień o zajęciu z dnia 22 czerwca 2012 r. doręczony został

23 zobowiązanej Spółce w dniu 28 czerwca 2012 r. wraz z odpisami przedmiotowych

24 tytułów wykonawczych. Natomiast dłużnik zajętej wierzytelności odbiór zawiadomień

25 o zajęciu potwierdził w dniu 4 lipca 2012 r.

26 W dniu 5 lipca 2012 r. Spółka wniosła zarzuty w sprawie prowadzenia

27 egzekucji administracyjnej na podstawie tytułów wykonawczych z dnia 20 czerwca

28 2012 r. w oparciu o art. 33 pkt 7 u.p.e.a. (brak uprzedniego doręczenia

29 zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1 tejże ustawy) i art. 33 pkt 9

30 u.p.e.a. (prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny).

31 W uzasadnieniu zgłoszonych zarzutów podważono sposób ustalenia

32 właściwości organu administracji na podstawie niepublikowanych przepisów prawa

33 wewnętrznego, regulujących działanie poszczególnych jednostek terenowych w

34 oparciu o niepublikowane zarządzenie Prezesa ZUS nr 10 z dnia 8 marca 2008 r.,

35 zmienione zarządzeniem nr 37 z dnia 24 czerwca 2011 r., co uniemożliwia ich

36 weryfikację, narażając jednocześnie zobowiązanego na obciążenie podwójnym

37 uregulowaniem należności.

38 Postanowieniem z dnia [...] lipca 2012r. Dyrektor Oddziału Zakładu

39 Ubezpieczeń Społecznych w G. uznał zarzuty za nieuzasadnione.

40 W uzasadnieniu postanowienia organ egzekucyjny wyjaśnił, że zarzut braku

41 uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia jest nieuzasadniony, albowiem

42 w dniu 18 kwietnia 2012 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych wystawił upomnienia

43 dotyczące nieopłaconych należności za luty 2012 r., które zostały doręczone Spółce

44 w dniu 23 kwietnia 2012 r. Następnie zauważono, że zgodnie z art. 19 § 4 u.p.e.a.,

45 Dyrektor Oddziału ZUS jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania

46 egzekucji z wynagrodzenia za pracę, ze świadczeń z ubezpieczenia społecznego, z

47 renty socjalnej, z wierzytelności pieniężnych oraz z rachunków bankowych w

48 egzekucji administracyjnej należności pieniężnych z tytułu składek na ubezpieczenia

49 społeczne i należności pochodnych od składek oraz nienależnie pobranych

50 świadczeń z ubezpieczenia społecznego lub innych świadczeń wypłacanych przez

51 ten oddział, które nie mogą być potrącane z bieżących świadczeń. Skoro skarżona

52 czynność egzekucyjna dotyczyła zajęcia rachunku bankowego zobowiązanego, to

53 dokonanie tej czynności leżało w kompetencji Dyrektora Oddziału ZUS,

54 Postanowienie Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w

55 G. zostało zaskarżone przez Spółkę zażaleniem, w którym powtórzono

56 argumentację zawartą w zarzutach.

57 Postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. Dyrektor Izby Skarbowej w

58 G. utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy, podtrzymując w całości

59 stanowisko zawarte w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] lipca 2012r. W konkluzji

60 podkreślono, że zawsze jedynym organem właściwym do wszczęcia i prowadzenia

61 postępowania egzekucyjnego, w ramach którego odbywa się egzekucja należności

62 wymienionych w art. 19 § 4 u.p.e.a., jest Dyrektor Oddziału ZUS i dopóki nie dokona

63 czynności poprzedzających wszczęcie postępowania egzekucyjnego, nie przystąpi z

64 urzędu do egzekucji w ramach której stwierdzi jej częściową, bądź całkowitą

65 bezskuteczność, brak jest podstaw do kierowania tytułu wykonawczego do

66 właściwego miejscowo naczelnika urzędu skarbowego. Jednocześnie zauważono, że

67 przepis art. 19 § 4 u.p.e.a. wyznacza również właściwość miejscową organu skoro do

68 egzekucji należności pieniężnych uprawniony jest dyrektor tego oddziału ZUS, jako

69 jednostki organizacyjnej zakładu, który dokonuje wypłat danych świadczeń, a więc i

70 poboru składek.

71 W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. na opisane

72 postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w G., Spółka zarzuciła organowi

73 naruszenie:

74 • konstytucyjnej zasady praworządności (art. 7 konstytucji RP) poprzez przyjęcie

75 właściwości organu administracji do wszczęcia egzekucji w oparciu o

76 nieobowiązujące przepisy prawa;

77 • przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności wynikających z art. 6

78 i art. 11 k.p.a. zasad, poprzez brak działania na podstawie powszechnie

79 obowiązujących przepisów prawa;

80 • przepisów postępowania egzekucyjnego, tj. art. 19 i następnych u.p.e.a., poprzez

81 prowadzenie czynności egzekucyjnych przez niewłaściwy organ nie mający

82 umocowania do działania w niniejszym postępowaniu.

83 W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że przepis art. 19 § 4 u.p.e.a.,

84 przewiduje - jako wyspecjalizowany organ egzekucyjny, powołany do dochodzenia

85 ściśle określonych należności - dyrektora oddziału Zakładu Ubezpieczeń

86 Społecznych. Przepis ten nie precyzuje zakresu terytorialnego działania dyrektora

87 oddziału, wskazując jego właściwość jedynie ogólnie. Sąd zwrócił przy tym uwagę,

88 że na podstawie art. 22 § 2 u.p.e.a., właściwość miejscową organu egzekucyjnego w

89 egzekucji należności pieniężnych z praw majątkowych lub ruchomości ustala się

90 według miejsca zamieszkania lub siedziby zobowiązanego, z kilkoma wyjątkami, które

91 jednak w sprawie nie mają zastosowania. Skoro dochodzona należność ma charakter

92 pieniężny, a jej egzekucja jest prowadzona z rachunku bankowego stwierdzić należy,

93 że organem egzekucyjnym miejscowo właściwym ze względu na siedzibę

94 zobowiązanej w G. jest Dyrektor Oddziału ZUS w G.

95 Sąd I instancji uznał za nieuzasadniony zarzut skargi niewłaściwego określenia

96 właściwości rzeczowej i terytorialnej organu egzekucyjnego oraz naruszenie zasady

97 praworządności. Sąd wyjaśnił, że zgodnie z art. 67 ust. 2 ustawy z dnia 13

98 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jednolity Dz. U. z

99 2009 r., Nr 205, poz. 1585) w skład zakładu ubezpieczeń społecznych wchodzą m.in.

100 terenowe jednostki organizacyjne, którymi są oddziały i podlegające im inspektoraty i

101 biura terenowe (§ 8 ust. 1 statutu zakładu ubezpieczeń społecznych stanowiącego

102 załącznik do rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 13 stycznia

103 2011 r. w sprawie nadania statutu zakładowi ubezpieczeń społecznych - Dz.U. Nr 18,

104 poz. 93). Przepis § 8 ust. 2 ww. statutu przewiduje, że oddziałem zakładu kieruje

105 dyrektor, a inspektoratem i biurem terenowym - kierownik, odpowiednio inspektoratu

106 albo biura terenowego. Terenowe jednostki organizacyjne zakładu realizują zadania

107 należące do zakresu ich działania zgodnie z właściwością rzeczową i terytorialną

108 określoną przez Prezesa Zakładu, co uregulowane zostało w zarządzeniu nr 10

109 Prezesa ZUS z dnia 8 marca 2008r., zmienionym następnie zarządzeniem nr 37 z

110 dnia 24 czerwca 2011 r.

111 Zdaniem Sądu pierwszej instancji, przepis art. 19 § 4 u.p.e.a. wyznacza nie

112 tylko właściwość rzeczową organu egzekucyjnego, ale także jego właściwość

113 miejscową skoro do egzekucji należności pieniężnych uprawniony jest dyrektor tego

114 oddziału ZUS - jako jednostki organizacyjnej zakładu, który dokonuje wypłat danych

115 świadczeń, a więc i poboru składek. Wierzycielem należności wymienionych w art. 19

116 § 4 u.p.e.a. jest ZUS, a organem egzekucyjnym dyrektor oddziału ZUS, którego

117 kompetencje, zakres i sposób działania określają przepisy u.p.e.a. Dyrektor oddziału

118 ZUS działa jak organ egzekucyjny z mocy prawa, czyli art. 19 § 4 u.p.e.a. Jego

119 usytuowanie w strukturach organizacyjnych Zakładu w powiązaniu z wypełnieniem

120 obowiązków organu egzekucyjnego powoduje, że jest on podmiotem

121 personifikującym ZUS.

122 Od powyższego wyroku skargę kasacyjną w imieniu Spółki złożył radca prawny

123 M. R., zarzucając Sądowi:

124 1. naruszenie przepisów prawa materialnego:

125 a) konstytucyjnej zasady praworządności (art. 7 Konstytucji) poprzez przyjęcie

126 właściwości organu administracji do wszczęcia egzekucji w oparciu o

127 nieobowiązujące przepisy prawne,

128 b) art. 73 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń

129 społecznych poprzez uznanie, iż organ działał zgodnie z prawem i swoją

130 właściwością.

131 2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

132 a) zasad k.p.a. wynikających z art. 6 k.p.a., poprzez brak działania organu na

133 podstawie powszechnie obowiązujących przepisów prawa i nieuwzględnienie

134 zarzutów skarżącego,

135 b) b) naruszenie przepisów postępowania egzekucyjnego, art. 19 § 4, art. 22 § 2 i nast.

136 u.p.e.a. poprzez prowadzenie czynności egzekucyjnych przez niewłaściwy organ nie

137 mający umocowania do działania w niniejszym postępowaniu.

138 Autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości

139 i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w G. do

140 ponownego rozpoznania.

141 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

142 Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

143 Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na

144 następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną

145 wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania,

146 jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd

147 Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do

148 treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze

149 pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w

150 przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują

151 jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby

152 nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji.

153 Istota zarzutów wywiedzionych z obu podstaw wskazanych w art. 174 pkt 1 i 2

154 p.p.s.a., które podlegają łącznemu rozpoznaniu, sprowadza się do prowadzenia

155 postępowania egzekucyjnego przez organ, którego właściwość została ustalona w

156 oparciu o nieopublikowany przepis prawa wewnętrznego tj. zarządzenie nr 10

157 Prezesa ZUS z dnia 8 marca 2008 r., zmienione zarządzeniem nr 37 tego organu z

158 dnia 24 czerwca 2011 r.

159 W kontrolowanej przez Sąd I instancji sprawie, z powodu nieuregulowania

160 przez skarżącą Spółkę należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne,

161 ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń

162 Pracowniczych za luty 2012 r. występujący jako wierzyciel Zakład Ubezpieczeń

163 Społecznych Oddział w G. wystawił do każdej z wymagalnych należności tytuł

164 wykonawczy, kierując tytuły, po uprzednim upomnieniu do Dyrektora Oddziału ZUS w

165 G. Skarżąca zgłosiła zarzuty, kwestionując sposób ustalenia właściwości

166 miejscowej organu egzekucyjnego. Nieuwzględnienie zarzutów na drodze

167 postępowania egzekucyjnego w administracji, skutkowało skargą do sądu

168 administracyjnego, który nie dopatrzył się w zaskarżonym postanowieniu naruszenia

169 prawa.

170 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd I instancji nie naruszył

171 żadnego z przepisów wymienionych w skardze kasacyjnej i precyzyjnie wyłożył

172 powody, dla których właściwość organu, który wszczął i prowadził przeciwko

173 skarżącej Spółce postępowanie egzekucyjne nie ulega wątpliwości.

174 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, w

175 całości podziela argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniach wyroków

176 Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 17 marca 2010r. (sygn. akt II GSK

177 485/09) i z dnia 3 lipca 2014r. (sygn. akt II GSK 855/13, dostępne w internetowej

178 bazie orzeczeń http://orzeczenia.nsa.gov.pl), w których rozstrzygnięto analogiczne

179 zagadnienie, jak w niniejszej sprawie.

180 W rozpoznawanej sprawie zasadnicze znaczenie ma art. 19 § 4 u.p.e.a., który

181 wprost wskazuje na dyrektora oddziału ZUS jako na organ egzekucyjny uprawniony

182 do stosowania egzekucji z wynagrodzenia za pracę, ze świadczeń z ubezpieczenia

183 społecznego, z renty socjalnej, z wierzytelności pieniężnych oraz z rachunków

184 bankowych w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych m.in. z tytułu składek

185 na ubezpieczenie społeczne i należności pochodnych od składek. Z kolei jak stanowi

186 art. 22 § 2 u.p.e.a. właściwość miejscową organu egzekucyjnego w egzekucji

187 należności pieniężnych z praw majątkowych lub ruchomości ustala się według

188 miejsca zamieszkania lub siedziby zobowiązanego z zastrzeżeniem § 3 (ten ostatni

189 przepis nie ma w sprawie znaczenia). Całkowicie trafna jest ocena Sądu, iż

190 właściwość rzeczowa i terytorialna w prowadzeniu przeciwko skarżącej egzekucji

191 znajdowała oparcie w obowiązujących przepisach. Zgodnie z art. 73 ust. 3 pkt 3

192 u.s.u.s. do zakresu działania Prezesa ZUS należy m.in. tworzenie, przekształcanie i

193 znoszenie terenowych jednostek organizacyjnych oraz określenie ich siedziby,

194 właściwości terytorialnej i rzeczowej. Wykonanie powyższego upoważnienia przez

195 Prezesa ZUS w drodze aktu wewnętrznego, jakim jest zarządzenie tego organu, jak

196 słusznie zauważył WSA, nie ma żadnego znaczenia w sprawie ze względu na treść

197 wyżej przywołanych przepisów u.p.e.a. W ich świetle egzekucja należności

198 pieniężnych wobec skarżącej Spółki mającej siedzibę w G. prowadzona była bez

199 wątpienia przez właściwy miejscowo i rzeczowo organ, tj. przez Dyrektora Oddziału

200 ZUS w G. Szczegółowe, w istocie wewnątrzorganizacyjne, zakreślenie

201 właściwości terytorialnej i rzeczowej dla poszczególnych oddziałów ZUS nie

202 wprowadza nic nowego w ukształtowaną przepisem art. 22 § 2 u.p.e.a. zasadę

203 określenia właściwości dyrektora określonego oddziału ZUS, bowiem tę identyfikuje

204 się poprzez miejsce zamieszkania lub siedziby zobowiązanego, która to zasada w

205 rozpoznawanej sprawie nie została naruszona.

206 Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w

207 sentencji.

208 Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego uzasadnia art. 204 pkt

209 1 p.p.s.a.

210 -----------------------

211 4

212 7

213 5