Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2014 r., II GSK 1400/13

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2014 r., II GSK 1400/13

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędzia NSA Janusz Zajda sędzia del. WSA Mirosław Trzecki (spr.) Protokolant Milena Budna po rozpoznaniu w dniu 30 października 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z dnia 26 kwietnia 2013 r.; sygn. akt III SA/Wr 75/13 w sprawie ze skargi E. M. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2013 r.; nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. wyrokiem z dnia 26 kwietnia

3 2013r. (sygn. akt III SA/Wr 75/13) oddalił skargę E. M. na decyzję Zakładu

4 Ubezpieczeń Społecznej nr [...] z dnia [...] stycznia 2013r. w przedmiocie odmowy

5 umorzenia należności z tytułu składek.

6 Stan sprawy przyjęty przez Sąd I instancji przedstawiał się następująco:

7 Dyrektor Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział we W. przywołaną na

8 wstępie decyzją utrzymał w mocy decyzję nr [...] z dnia [...] października 2012r.

9 odmawiającą E. M. umorzenia zaległych należności z tytułu:

10 1. składek w części finansowanej przez płatnika:

11 a) na jego własne ubezpieczenia, w tym na ubezpieczenie społeczne za okres od

12 grudnia 2002r. do sierpnia 2003r. w kwocie 4.057,68 zł, na ubezpieczenie

13 zdrowotne za okres od grudnia 2002r. do sierpnia 2003r. w kwocie 1.095,69 zł,

14 Fundusz Pracy i FGŚP za okres od grudnia 2002 roku do sierpnia 2003r. w kwocie

15 288,84 zł,

16 b) na ubezpieczenia ubezpieczonych niebędących płatnikami składek, w tym na

17 ubezpieczenia społeczne za okres od grudnia 2002r. do sierpnia 2003r. w kwocie

18 3.178,54 zł, na Fundusz Pracy i FGŚP za okres od grudnia 2002r. do sierpnia

19 2003r. w kwocie 428,86 zł,

20 2. odsetek od składek na własne ubezpieczenia płatnika składek oraz na ubezpieczenia

21 ubezpieczonych niebędących płatnikami składek w części finansowanej przez płatnika

22 i przez ubezpieczonych naliczonych na dzień 21.08,2012r. w łącznej kwocie 15.998,00

23 zł,

24 3. kosztów upomnienia w kwocie 140,80 zł,

25 4. opłaty dodatkowej w kwocie 1.762,00 zł

26 oraz

27 1. składek w części finansowanej przez płatnika na jego własne ubezpieczenia, w tym z

28 tytułu składek na ubezpieczenia społeczne za okres od grudnia 2002r. do sierpnia

29 2003r. w kwocie 4.057,68 zł, na ubezpieczenie zdrowotne za okres od grudnia 2002r.

30 do sierpnia 2003r. w kwocie 1.095,69 zł, na Fundusz Pracy i FGŚP za okres od

31 grudnia 2002r. do sierpnia 2003r. w kwocie 288,84 zł,

32 2. odsetek od ww. składek naliczonych na dzień 21.08.2012r. w kwocie 6.402,00 zł.

33 Ogółem stanowiło to kwotę 26.950,41 zł. Organ powołał się na dyspozycję art. 28

34 ust. 1-2 i ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, według którego

35 należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez ZUS tylko w

36 przypadku ich całkowitej nieściągalności, z tym, że należności z tytułu składek na

37 ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na

38 te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich

39 całkowitej nieściągalności. Zgodnie z art. 28 ust. 3 ww. ustawy całkowita nieściągalność

40 zachodzi, gdy:

41 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości

42 niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił

43 przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza

44 kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest

45 następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na

46 osoby trzecie;

47 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie

48 upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia

49 28 lutego 2003 roku - Prawo upadłościowe i naprawcze;

50 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z

51 którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości

52 przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z

53 dnia 29 sierpnia 1997 roku - Ordynacja podatkowa;

54 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym;

55 4a)wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w

56 postępowaniu egzekucyjnym;

57 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego

58 można prowadzić egzekucję;

59 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot

60 przekraczających wydatki egzekucyjne.

61 Organ zapewnił, że w prowadzonym postępowaniu rozważył wszechstronnie

62 przesłanki całkowitej nieściągalności określone w ustawie o systemie ubezpieczeń

63 społecznych. W sprawie rozważeniu podlegały przesłanki z art. 28 ust. 3 pkt 3, pkt 4a,

64 pkt 5-6 ustawy. Odnośnie przesłanki z art. 28 ust. 3 pkt 4a organ wskazał, że zaległe

65 składki znacznie przekraczają wartość kosztów upomnienia, co sprawia, że przesłanka ta

66 nie została spełniona. Rozpatrując przesłanki z art. 28 ust. 3 pkt 5 i 6 ustawy organ

67 wskazał, że wobec zaległości skarżącej na wnioski jej wierzycieli prowadzono

68 postępowania egzekucyjne, które zostały zakończone przez Komornika Sądowego przy

69 Sądzie Rejonowym dla W. Ś. postanowieniami o umorzeniu

70 postępowania egzekucyjnego z powodu bezskuteczności. Z kolei w sprawie zaległości

71 zaewidencjonowanych na koncie rozliczeniowym ZUS było prowadzone postępowanie

72 egzekucyjne przez Naczelnika Urzędu Skarbowego, który zwrócił tytuły wykonawcze z

73 informacją, że skarżąca nie mieszka w Polsce pod wskazanym adresem, od 3 lat pracuje

74 za granicą. Uwzględniając to organ rentowy uznał omawiane przesłanki z art. 28 ust. 3

75 pkt 5 i 6 ustawy za spełnione.

76 Organ wskazał dalej, że przed wydaniem zaskarżonej decyzji wszechstronnie

77 rozważył przesłanki umorzenia zaległych należności na podstawie rozporządzenia

78 Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie

79 szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie

80 społeczne (Dz.U. Nr 141, poz. 1365). Co do przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 1 tego

81 rozporządzenia organ wskazał, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego

82 wynika, że skarżąca nie prowadzi obecnie działalności gospodarczej, nie jest nigdzie

83 zatrudniona, zaś ze składanych oświadczeń wynika, że zamieszkuje u rodziców i

84 wymaga stałej opieki w związku z chorobą. Skarżąca prowadzi gospodarstwo domowe

85 wspólnie z matką oraz siostrą. Matka skarżącej ma dochód w kwocie 1.800 zł

86 miesięcznie, a siostra nie osiąga dochodów. Ojciec skarżącej współuczestniczy w

87 kosztach utrzymania, ale nie prowadzi wspólnego gospodarstwa domowego ze skarżącą.

88 Wydatki związane z utrzymaniem wynoszą 1980,00 zł (miesięczne opłaty, koszty

89 związane z leczeniem, inne wydatki). Skarżąca posiada inne zobowiązania związane z

90 prowadzoną wcześniej działalnością gospodarczą (działalność gospodarcza prowadzona

91 przez skarżącą została wykreślona z ewidencji z dniem 10 września 2003r.) w wysokości

92 61.278,13 zł (bez doliczonych odsetek). Skarżąca nie ma możliwości jednorazowej spłaty

93 zadłużenia, stąd przesłankę z § 3 ust. 1 pkt 1 organ uznał za spełnioną.

94 Organ stwierdził dalej, że w rozpatrywanej sprawie nie ma zastosowania

95 przesłanka z § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia. Nie wykazano bowiem strat materialnych

96 poniesionych w wyniku zdarzeń nadzwyczajnych lub klęsk żywiołowych. Nie można też

97 mówić o zagrożeniu dla dalszego prowadzenia działalności gospodarczej, gdyż obecnie

98 skarżąca nie prowadzi działalności gospodarczej.

99 Organ ustalił, iż w sprawie nie spełniono również przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 3

100 rozporządzenia. Skarżąca powołała się wprawdzie na ciężką sytuację zdrowotną i

101 przedłożyła do sprawy dokumentację medyczną oraz oświadczenie rodziców, że

102 wymaga stałej opieki oraz pomocy osób trzecich, jednakże nie przedłożyła

103 zaświadczenia lekarskiego potwierdzającego, że choroba uniemożliwia jej osiąganie

104 dochodów pozwalających na spłatę zadłużenia.

105 Organ podkreślił w dalszej kolejności, że nawet w przypadku wystąpienia

106 przesłanki umorzenia należności, tj. przesłanki całkowitej nieściągalności określonej w

107 art. 28 ust. 2 i ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, a także ważnego

108 interesu osoby zobowiązanej, określonej w art. 28 ust. 3a ustawy o systemie

109 ubezpieczeń społecznych, organ nie ma obowiązku udzielenia ulgi. Ustawowym

110 obowiązkiem ZUS jest bowiem wykorzystanie wszelkich dostępnych środków

111 przymusowego dochodzenia należności. Biorąc pod uwagę publicznoprawny charakter

112 należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz uwzględniając cele, na

113 które są one przeznaczane, organy odpowiedzialne za ich pobór zobligowane są do

114 szczególnej staranności i ostrożności w dysponowaniu nimi. Dotyczy to również

115 podejmowanych w warunkach uznania administracyjnego decyzji w przedmiocie

116 umorzenia tych należności. Podejmując rozstrzygnięcie w tym zakresie organ jest

117 zobowiązany do konfrontowania interesu dłużnika z interesem ogólnospołecznym, a

118 interes publiczny musi być szczególnie mocno akcentowany. Akceptowanie stanu, w

119 którym dopuszcza się niewywiązywanie się z obowiązku opłacania składek godzi w

120 prawa innych opłacających składki osób i narusza zasadę równego traktowania

121 ubezpieczonych. Umorzenie należności jest zatem instytucją nadzwyczajną.

122 Z uwagi na to organ stwierdził, że aktualna sytuacja finansowa skarżącej nie jest

123 wystarczającym argumentem do wydania pozytywnej decyzji w zakresie umorzenia

124 składek, które z uwagi na publicznoprawny charakter, jest rozwiązaniem o charakterze

125 wyjątkowym, uzasadnionym szczególnymi okolicznościami

126 E. M. zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu

127 Administracyjnego we W. podnosząc, że narusza ona art. 28 ust. 3a ustawy o

128 systemie ubezpieczeń społecznych oraz art. 7 i art. 77 k.p.a.

129 Skarżąca powołując się na art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń

130 społecznych, przewidujący możliwość umorzenia należności z tytułu składek w

131 uzasadnionych przypadkach z uwagi na ważny interes osoby zobowiązanej, zwróciła

132 uwagę, że określenie "może" nie stanowi jednak o dowolności rozstrzygania przez organ

133 w tej kwestii, zaś w zaskarżonej decyzji organ przekroczył prawnie wyznaczone granice

134 uznania administracyjnego, naruszając powyższy przepis.

135 E. M. podniosła, że znajduje się w sytuacji finansowej i życiowej,

136 głównie zdrowotnej, uzasadniającej umorzenie zobowiązań, co wykazane zostało w

137 skierowanych do organu pismach. Aktualnie nie posiada środków finansowych

138 pozwalających na zapłatę zobowiązania, a bardzo zły stan jej zdrowia uniemożliwia

139 jakąkolwiek pracę, co potwierdza przedstawiona w trakcie postępowania dokumentacja

140 lekarska. W konsekwencji nawet brak formalnego zaświadczenia o niezdolności do pracy

141 ma znaczenie drugorzędne. Skarżąca cierpi bowiem na schorzenie uniemożliwiające

142 zatrudnienie, co zmusza ją m.in. do rezygnacji z pracy poza granicami kraju. Skarżąca

143 podniosła również, że kilkakrotnie rejestrowała się w urzędzie pracy, a obecny brak

144 rejestracji wynika z braku możliwości przedstawienia w PUP zaświadczenia o okresie

145 składkowym, którego strona nie mogła otrzymać z ZUS, a także z tego, że z uwagi na

146 stan zdrowia wszystkie czynności urzędowe wiążą się dla niej z nadmiernym wysiłkiem.

147 Ponadto E. M. podkreśliła, że sytuacja zadłużenia wobec ZUS jest

148 przez nią niezawiniona. Doszło do niej na skutek utraty przez skarżącą płynności

149 finansowej i bankructwa działalności gospodarczej z powodu długotrwałego remontu

150 węzła komunikacyjnego w pobliżu prowadzonego przez stronę sklepu. Kwestia ta została

151 w postępowaniu ominięta w sposób nieuprawniony i bezzasadny. Organ natomiast w

152 sposób arbitralny i niejasny orzekł, że powołane we wniosku okoliczności są istotne, ale

153 nie aż tak bardzo, jak trzeba. Stanowisko to zdaniem skarżącej jest błędne, bowiem

154 możność umorzenia zobowiązania winna podlegać obiektywnej ocenie okoliczności

155 przywołanych przez stronę. Tymczasem organ zaniechał jednoznacznego ustalenia, czy

156 sytuacja finansowa skarżącej pozwala na spłatę zaległości wobec ZUS, czy też nie.

157 Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. oddalając skargę E.

158 M. za zasadne uznał przyjęcie przez organ, że w sprawie nie została spełniona

159 przesłanka z art. 28 ust. 3 pkt 3 ustawy, gdyż choć skarżąca zaprzestała prowadzenia

160 działalności gospodarczej, to po jej stronie są następcy prawni. Skarżąca nie spełniła

161 także przesłanki z art. 28 ust. 3 pkt 4a, gdyż zaległe składki znacznie przekraczają

162 wartość kosztów upomnienia. Biorąc pod uwagę przesłanki z art. 28 ust. 3 pkt 5 i 6

163 ustawy, Sąd za zgodne z ustalonym stanem faktycznym uznał stanowisko Zakładu

164 Ubezpieczeń Społecznych, że zaległości skarżącej z tytułu składek były przedmiotem

165 bezskutecznego postępowania egzekucyjnego. Naczelnik Urzędu Skarbowego zwrócił

166 bowiem tytuły wykonawcze z informacją, że skarżąca nie mieszka w Polsce pod

167 wskazanym adresem, od 3 lat pracuje za granicą. Egzekucję na wniosek wierzycieli

168 skarżącej komornik sądowy zakończył natomiast postanowieniami umarzającymi te

169 postępowania z powodu bezskuteczności. Uwzględniając to organ uznał więc za

170 spełnione przesłanki z art. 28 ust. 3 pkt 5 i 6 u.s.u.s.

171 W ocenie Sądu I instancji organ prawidłowo - rozważając przesłanki umorzenia

172 zaległych należności według rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki

173 Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. - poczynił ustalenia dotyczące sposobu

174 gospodarowania skarżącej, a także posiadanych przez stronę innych zobowiązaniach i

175 na tej podstawie uznał za spełnioną przesłankę z § 3 ust. 1 pkt 1. Organ stwierdził także

176 prawidłowo, że w rozpatrywanej sprawie nie ma zastosowania przesłanka z § 3 ust. 1 pkt

177 2 rozporządzenia, bowiem nie zostały wykazane straty materialne poniesione w wyniku

178 zdarzeń nadzwyczajnych lub klęsk żywiołowych. Brak jest też zagrożenia dla dalszego

179 prowadzenia działalności gospodarczej, gdyż skarżąca jej nie prowadzi.

180 Sąd stwierdził w dalszej kolejności, że tak jak to ustalił organ, w sprawie nie

181 zachodzą przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia. Skarżąca wprawdzie powołała się

182 na ciężką sytuację zdrowotną, przedkładając dokumentację medyczną oraz

183 oświadczenie rodziców, że aktualnie wymaga stałej opieki oraz pomocy osób trzecich,

184 jednak nie przedłożyła zaświadczenia lekarskiego potwierdzającego, że choroba

185 uniemożliwia jej osiąganie dochodów na spłatę zadłużenia poprzez podjęcie w

186 przyszłości zatrudnienia. Istnieje więc szansa na uzyskanie przez skarżącą stałych

187 dochodów. Sąd podkreślił, że z ustalonego w sprawie stanu faktycznego wynika, że

188 wobec skarżącej nie orzeczono trwałej niezdolności do pracy. Skarżąca jako osoba

189 młoda, zaledwie 34 letnia, urodzona po dniu 30 września 1973r., zgodnie z art. 24 ust. 1a

190 pkt 85 ustawy z dnia 17 grudnia 1998r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń

191 Społecznych (Dz.U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227, ze zm.), według stanu prawnego

192 obowiązującego od 1 stycznia 2013r., osiągnie wiek emerytalny po ukończeniu co

193 najmniej 67 lat, czyli za około 33 lata.

194 Stwierdzenie, że w sprawie zachodzi aktualnie całkowita nieściągalność

195 należności, określona w art. 28 ust. 3 pkt 5 i 6 u.s.u.s. oraz przesłanka z § 3 ust. 1 pkt 1

196 rozporządzenia, pozwalało organowi na rozważenie kwestii umorzenia zaległych składek

197 skarżącej. Zaistnienie tych przesłanek stwarza bowiem możliwość umorzenia należności,

198 lecz nie nakłada na organ prawnego obowiązku ich umorzenia . Sąd podkreślił, że to z

199 woli ustawodawcy organy orzekające ZUS mają kompetencję do działania w trybie

200 uznania administracyjnego. W takiej sytuacji sądowa kontrola decyzji obejmuje wyłącznie

201 zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym

202 postępowaniem. Kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania

203 administracyjnego jest ograniczona w tym znaczeniu, że Sąd nie może nakazać

204 organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia, nie ocenia także celowości wydanej

205 decyzji, zasad słuszności, czy sprawiedliwości społecznej. Rozstrzygnięcie w sprawie

206 umorzenia zaległości na rzecz ZUS należy bowiem do kompetencji jego organów. Sąd

207 nie ma uprawnień do merytorycznego załatwienia sprawy administracyjnej, czyli do

208 umorzenia należności zgodnie z żądaniem skargi.

209 Uwzględniając dokonane ustalenia Sąd stwierdził, że organ przy wydaniu

210 zaskarżonej decyzji dokonał rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy.

211 Bezzasadne i nieudokumentowane są zatem zarzuty strony skarżącej, że organ naruszył

212 w postępowaniu art. 77 § 1 k.p.a. Sąd podkreśla, że organy orzekające nie były

213 obowiązane do badania przyczyn powstania zadłużenia. Przy badaniu przesłanek z art.

214 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 ww. rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003r. istotna jest

215 ocena aktualnej sytuacji majątkowej i rodzinnej osoby zobowiązanej, a nie przyczyny

216 powstania zaległości, zawinione czy subiektywnie niezawinione, które nie zostały

217 przewidziane jako samodzielna przesłanka umorzenia należności (wyrok NSA z dnia 15

218 listopada 2011 r., sygn. akt II GSK 832/10).

219 Zdaniem Sądu, w toku postępowania administracyjnego, organy obu instancji

220 prawidłowo zgromadziły i poddały wszechstronnej ocenie materiał dowodowy sprawy.

221 Zaskarżona decyzja zawiera uzasadnienie faktyczne oraz powołuje się na prawidłową

222 podstawę prawną ze wskazaniem, jakimi przesłankami kierował się Prezes ZUS

223 utrzymując w mocy decyzję odmawiającą skarżącej umorzenia należności z tytułu

224 składek. Wydanie decyzji poprzedzone było postępowaniem zmierzającym do ustalenia

225 aktualnej sytuacji życiowej i materialnej skarżącej. Znalazło to oparcie w materiale

226 dowodowym sprawy i w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organy wskazały, że zebrany

227 materiał dowodowy nie przemawia za umorzeniem należności. Organy wzięły pod uwagę

228 wszystkie podnoszone przez skarżącą okoliczności i zgromadzone w toku postępowania

229 dowody. Biorąc pod uwagę podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia sformułowano

230 wnioski mieszczące się w granicach swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.).

231 Podnosząc, że sytuacja skarżącej została zbadana, a organ uwzględnił wszystkie

232 istotne okoliczności faktyczne sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny we W.

233 uznał, że brak jest podstaw do przypisania znamion dowolności dokonanej w sprawie

234 ocenie. Uwzględniając wyjątkowy charakter instytucji umorzenia zadłużenia z tytułu

235 składek organ władny był dać pierwszeństwo interesowi społecznemu, kierując się

236 szczególnym, publicznoprawnym charakterem tych należności oraz celami, na które są

237 przeznaczone. Podjęta decyzja mieściła się w zakresie wyznaczonym przepisami

238 powszechnie obowiązującego prawa. Zachowała też proporcje pomiędzy interesem

239 społecznym, a ważnym interesem strony, które w niniejszej sprawie nie zostały przez

240 organ naruszone.

241 W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego E.

242 M. zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości, zarzucając mu na podstawie art.

243 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami

244 administracyjnymi naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy,

245 a mianowicie :

246 1) art. 134 § 1 p.p.s.a. - poprzez niewłaściwą ocenę stanu faktycznego sprawy,

247 niewzięcie pod uwagę wszystkich okoliczności sprawy wynikających z całości

248 zebranego materiału dowodowego, brak wnikliwego i pełnego rozpoznania

249 wszystkich zarzutów skargi wskazujących na brak wnikliwego i wszechstronnego

250 wyjaśnienia sprawy przez organy obu instancji,

251 2) art. 141 § 4 p.p.s.a. - poprzez odniesienie się w uzasadnieniu wyroku do

252 podniesionych przez stronę zarzutów sposób lakoniczny, ogólnikowy, podczas gdy

253 uzasadnienie odnosić się powinno konkretnie do okoliczności sprawy i podniesionych

254 zarzutów, a nadto w sposób pełny i wszechstronny zarzuty te rozważać,

255 3) art. 145 § 1 lit. a i c p.p.s.a. - przez nieuwzględnienie skargi pomimo naruszenia

256 przez organy przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy.

257 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

258 Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

259 Z treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu

260 przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) - dalej p.p.s.a. wynika,

261 że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej,

262 biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w

263 przypadkach ziszczenia się co najmniej jednej z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2

264 p.p.s.a. Wobec takiej regulacji nie może budzić wątpliwości, że wywołane skargą

265 kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na

266 ponownym rozpatrzeniu sprawy w jej całokształcie i że uzasadnione jest odnoszenie się

267 do poszczególnych zarzutów składających się na podstawy kasacyjne i wyznaczających

268 zakres badania sprawy przez sąd drugiej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny poza

269 wypadkami nieważności postępowania, która w tej sprawie nie występuje, nie może

270 zatem z urzędu kontrolować orzeczenia w celu ustalenia innych - poza przedstawionymi

271 w skardze - wad orzeczenia sądu I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny będąc

272 związany granicami skargi kasacyjnej nie jest uprawniony do powtórnego badania

273 zgodności z prawem zaskarżonego do sądu administracyjnego aktu administracyjnego w

274 jego całokształcie, skoro w myśl art. 173 § 1 p.p.s.a. skarga kasacyjna przysługuje od

275 orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego.

276 Ponieważ składające się na podstawy kasacyjne zarzuty wyznaczają granice

277 badania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny istotne znaczenie ma należyte ich

278 sformułowanie. Oznacza to, że granice kontroli kasacyjnej wyznacza strona

279 postępowania kasacyjnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego

280 podkreśla się, że związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza, że Sąd może poruszać

281 się tylko w ramach przytoczonych zarzutów, wyjaśnionych w uzasadnieniu, gdyż ten

282 element skargi należy traktować jako całość (por. wyrok NSA z dnia 23 marca 2007 r.,

283 sygn. akt I OSK 1058/06, publ. zbiór Lex nr 323453).

284 W niniejszej sprawie przedstawienie powyższych uwag dotyczących podstaw

285 kasacyjnych i granic ponownego rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd

286 Administracyjny jest konieczne, jeśli zważyć konstrukcję skargi kasacyjnej.

287 Rozpoznawana skarga kasacyjna zawiera wyłącznie zarzuty dotyczące

288 naruszenia przepisów postępowania. Zgodnie z treścią art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skargę

289 kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli

290 uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konstrukcja przytoczonej

291 normy prawnej wskazuje zatem jednoznacznie na to, że decydując się na posłużenie się

292 podstawą kasacyjną nie wystarczy jedynie wskazać na przepisy postępowania, które w

293 ocenie strony skarżącej zostały naruszone przez Sąd I instancji, ale należy także

294 uprawdopodobnić istnienie potencjalnego związku przyczynowego między uchybieniem

295 proceduralnym, a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego.

296 W ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżąca w

297 punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej wskazała na uchybienie art. 134 § 1 p.p.s.a.,

298 polegające na niewłaściwej ocenie stanu faktycznego sprawy, niewzięcie pod uwagę

299 wszystkich okoliczności sprawy wynikających z całości zebranego materiału

300 dowodowego, brak wnikliwego i pełnego rozpoznania wszystkich zarzutów skargi.

301 Wbrew stanowisku skarżącej nie można zarzucić Wojewódzkiemu Sądowi

302 Administracyjnemu we W. naruszenia wyżej wskazanego przepisu, gdyż Sąd ten

303 wziął pod rozwagę cały materiał dowodowy, w tym również dowody przedłożone przez

304 skarżącą. Nie została zatem naruszona zasada z omawianego przepisu - orzekania

305 przez sąd w granicach sprawy administracyjnej, gdyż żadna z przesłanek możliwości

306 umorzenia należności z tytułu składek, przewidziana w art. 28 u.s.u.s., nie została w

307 zaskarżonym wyroku pominięta. W tej mierze stwierdzić należy, że zarzut naruszenia art.

308 134 § 1 p.p.s.a., mógłby być uznany za uzasadniony w sytuacji wykazania przez autora

309 skargi kasacyjnej, że rozpoznając skargę sąd administracyjny dokonał oceny pod

310 względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i

311 podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy, albo w sytuacji wykazania -

312 co nie wynika jednak ze skargi kasacyjnej - że w kontrolowanym postępowaniu

313 popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż sąd administracyjny

314 powinien był je dostrzec i uwzględnić, bez względu na treść zarzutów skargi.

315 Zauważyć należy, że zarzuty skargi E. M. wobec decyzji Zakładu

316 Ubezpieczeń Społecznych nr [...] z dnia [...] stycznia 2013r. koncentrowały się na

317 dwóch okolicznościach, tj. na ciężkiej sytuacji zdrowotnej uniemożliwiającej jej podjęcie

318 zatrudnienia oraz na przyczynie powstania zaległości w opłacaniu składek, które - w

319 ocenie skarżącej - przemawiać miały za zastosowaniem w sprawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s.

320 i umorzeniem należności z uwagi na ważny interes zobowiązanej. Sąd I instancji

321 prawidłowo wskazał, że brak jest orzeczenia, z których wynikałaby niezdolność E.

322 M. do pracy, a tym samym brak perspektyw na uzyskanie przez stronę

323 samodzielności finansowej. Stanowisko to stanowi potwierdzenie słuszności stanowiska

324 organu zaprezentowanego w zaskarżonej decyzji. Z kolei dopiero na etapie

325 postępowania sądowoadministracyjnego E. M. powołała się na

326 niezawionone przez nią okoliczności powstania zaległości. Podkreślić należy, iż

327 rozpoznające wniosek o umorzenie należności z tytułu składek organy nie były

328 zobowiązane do czynienia ustaleń w tym zakresie, bowiem przyczyny nieuiszczenia

329 należnych składek nie stanowią przesłanki umożliwiającej umorzenie należności z tego

330 tytułu, o których stanowi ustawodawca w przepisie art. 28 u.s.u.s., jak i w § 3

331 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r.

332 W konsekwencji powyższych rozważań stwierdzić nadto należy, że Sąd pierwszej

333 instancji prawidłowo ocenił przeprowadzone w sprawie z wniosku E. M.

334 postępowanie administracyjne pod kątem nakładającego obowiązek wyczerpującego

335 zebrania oraz rozpatrzenia całego materiału dowodowego przepisu art. 77 k.p.a.

336 Okoliczność, że strona nie godzi się z wnioskami wyciągniętymi z oceny dowodów

337 zebranych w sprawie nie znaczy, iż dowody te nie zostały wyczerpująco rozpatrzone.

338 Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia przepisu art. 145 § 1

339 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Zauważyć należy, że kasator nie wskazał w sposób jednoznaczny

340 przepisów prawa procesowego, których naruszenia dopuścił się organ, a których Sąd I

341 instancji nie dostrzegł, a powinien. Niepełne wskazanie podstawy kasacyjnej nie

342 dyskwalifikuje jednak skargi kasacyjnej, a Naczelny Sąd Administracyjny ma obowiązek

343 odniesienia się do zawartych w niej zarzutów naruszenia przepisów k.p.a. mimo braku

344 skutecznego ich powiązania z przepisami p.p.s.a. (por. uchwała Naczelnego Sądu

345 Administracyjnego w pełnym składzie z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS

346 10/09, opubl. ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1). Naczelny Sąd Administracyjny po

347 przeanalizowaniu uzasadnienia skargi kasacyjnej, samodzielnie zidentyfikował zarzut

348 naruszenia prawa przez WSA i uznał, zawarty w niej zarzut w istocie dotyczy naruszenia

349 art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. Kasator stwierdził w

350 uzasadnieniu, że naruszenie wskazanych przepisów prawa procesowego nastąpiło przez

351 oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem

352 podstawowej zasady postępowania określonej w art. 77 k.p.a.

353 Postawienie Sądowi I instancji zarzutu naruszenia wyżej wymienionego przepisu

354 byłoby zasadne, gdyby Sąd ten stwierdził naruszenie przez organ przepisów k.p.a., które

355 mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to nie zastosował się do dyspozycji

356 normy. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji nie stwierdził naruszenia przez organ

357 przepisów k.p.a., sam zaś przy rozpoznawaniu sprawy nie stosował ustawy - Kodeks

358 postępowania administracyjnego. Przepis art. 77 § 1 k.p.a. odnosi się do obowiązku

359 organu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, który w

360 niniejszej sprawie został prawidłowo zrealizowany, gdyż materiał dowodowy

361 zgromadzono w sposób wystarczający do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia.

362 Kasator poza polemiką z ww. ustaleniami nie wskazał, co zostało pominięte w

363 ustaleniach faktycznych lub czego zabrakło do uznania, iż możliwe jest wydanie

364 końcowego rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie Zakład Ubezpieczeń Społecznych

365 w uzasadnieniu kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji ustosunkował się do

366 wszystkich okoliczności faktycznych i dowodów podnoszonych przez stronę w trakcie

367 postępowania. Organ przeanalizował dokładnie sytuację finansową skarżącej i odniósł ją

368 do przepisów art. 28 ust. 1, ust. 3 i ust. 3a u.s.u.s. Ustaleniami objęto wszystkie

369 przychody i wydatki gospodarstwa domowego skarżącej podane w złożonych przez nią

370 oświadczeniach.

371 Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. stwierdzić

372 należy, że w skardze kasacyjnej, ani też w jej uzasadnieniu nie wymieniono przepisu

373 prawa materialnego, którego naruszenia miał dopuścić się Sąd pierwszej instancji.

374 Kasator naruszenia przywołanych przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. upatruje

375 jedynie - podobnie jak w zarzucie naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. - w

376 nieuwzględnieniu przez Sąd I instancji skargi pomimo naruszenia przez organy

377 przepisów postępowania. Skoro przywołane wyżej przepisy mają charakter blankietowy,

378 wymagający każdorazowego wskazania jakie przepisy prawa zostały naruszone, a czego

379 nie dostrzegł Sąd I instancji, a skarga kasacyjna w ogóle ich nie wskazuje, to Naczelny

380 Sąd Administracyjny z uwagi na nieprecyzyjność zarzutów - uniemożliwiającą

381 merytoryczne się do nich odniesienie - uznał je za nieuzasadnione.

382 W punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej skarżący zarzucił naruszenie art. 141 § 4

383 p.p.s.a. poprzez odniesienie się w uzasadnieniu wyroku do podniesionych przez stronę

384 zarzutów w sposób lakoniczny, ogólnikowy, podczas gdy uzasadnienie odnosić się

385 powinno konkretnie do okoliczności sprawy i podniesionych zarzutów, a nadto w sposób

386 pełny i wszechstronny zarzuty te rozważać,

387 Art. 141 § 4 p.p.s.a. zawiera regulację, w ramach której ustawodawca określa

388 jakie elementy ma zawierać uzasadnienie wyroku, stwierdzając, że powinno ono

389 zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze,

390 stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

391 Wobec tego wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego

392 zarzutu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. tylko wtedy, gdy uzasadnienie jest sporządzone w taki

393 sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Tylko w takim

394 przypadku wadliwość uzasadnienia wyroku może być uznana za naruszenie przepisów

395 postępowania mające wpływ na wynik sprawy. Wynika z tego również i taki wniosek, że

396 zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może sprowadzać się do polemiki z

397 przedstawionym w uzasadnieniu stanowiskiem Sądu I instancji w zakresie wykładni i

398 stosowania przepisów prawa, które to stanowisko podlega kontroli Naczelnego Sądu

399 Administracyjnego skutkiem zarzutów naruszenia przepisów wykładanych lub

400 stosowanych przez Sąd I instancji. Poza tym zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., jako

401 dotyczący braku lub niedostatecznego rozwinięcia prawem przewidzianych składników

402 uzasadnienia wyroku, nie jest skutecznym narzędziem podważania zaakceptowanych

403 przez Sąd I instancji ustaleń faktycznych dokonywanych przez organy administracji

404 publicznej.

405 Skarżąca w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. podnosi, że Sąd I

406 instancji nie rozważył w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w sposób kompleksowy

407 wszystkich okoliczności dotyczących jej sytuacji materialnej, zdrowotnej i rodzinnej w

408 kontekście spełnienia przesłanek dotyczących umorzenia należności. Z uzasadnienia

409 tego zarzutu wynika, że skarżąca kwestionuje stanowisko Sądu I instancji akceptujące

410 ocenę ustaleń faktycznych dokonanych przez ZUS dotyczących jego sytuacji. Skarżąca

411 przedstawia własną ocenę okoliczności faktycznych.

412 Wbrew stanowisku wyrażonemu w skardze kasacyjnej, Sąd I instancji w

413 uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawił dokonaną przez ZUS ocenę ustaleń

414 faktycznych i zgromadzonego materiału dowodowego, a także ocenę prawną co do

415 przyjętego przez organ rozstrzygnięcia. Treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku w

416 żadnym jego zakresie nie uniemożliwiła skarżącej sformułowania w sposób prawidłowy

417 zarzutów co do przyjętej przez Sąd oceny ustaleń faktycznych, jak i oceny prawnej, a

418 także nie uniemożliwiła kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku.

419 Mając na uwadze powyższe okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny, na

420 odstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.

421 -----------------------

422 10

423 13

424 11