Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2012 r., II GSK 1398/11

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2012 r., II GSK 1398/11

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska (spr.) Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Maria Jagielska Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 11 października 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. P. i H. R. S. w K. Spółki z o.o. z siedzibą w D. (obecnie w likwidacji) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 marca 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 1343/10 w sprawie ze skargi P. P. i H. R. S. Spółki z o.o. w K. z siedzibą w D. na informację Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków z budżetu Unii Europejskiej oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie

2 Zaskarżonym wyrokiem z dnia 3 marca 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 1343/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. P. i H. R. S. w K. Spółki z o.o. z siedzibą w miejscowości D. na rozstrzygnięcie zawarte w piśmie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej zwanej również "ARiMR") z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...], w przedmiocie pomocy finansowej ze środków z budżetu Unii Europejskiej.

3 Sąd pierwszej instancji wskazał w swoim rozstrzygnięciu ustalenia faktyczne i stanowisko organu administracji, który stwierdził, że w dniu [...] listopada 2009 r. do [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wpłynął wniosek skarżącej spółki o dofinansowanie w ramach Środka 2.2 "Działania wodno-środowiskowe" objętego Programem Operacyjnym "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007-2013", osi priorytetowej 2 "Akwakultura, rybołówstwo śródlądowe, przetwórstwo i obrót produktami rybołówstwa i akwakultury". Pismem z dnia [...] grudnia 2009 r. spółka została wezwana do usunięcia 8 rodzajów braków formalnych wniosku (m.in. przedłożenia decyzji-pozwoleń wodnoprawnych ze stwierdzeniem ich prawomocności). W dniu 29 grudnia 2009 r. wnioskodawca zwrócił się z prośbą o przedłużenie terminu do uzupełnienia wniosku. W związku z tym ARiMR pismem z dnia [...] stycznia 2010 r. ponownie wezwał spółkę do uzupełnienia braków formalnych wskazanych w poprzednim piśmie. Ponowne wezwanie zostało spółce doręczone w dniu 11 stycznia 2010 r., a zatem termin do uzupełnienia braków wniosku upływał 25 stycznia 2010 r. Skarżąca uzupełniła wszystkie braki formalne w dniu 27 stycznia 2010 r., to jest w dacie nadania w placówce pocztowej przesyłki zawierającej dokumenty potwierdzające prawomocność pozwoleń wodnoprawnych. Z uwagi na nieuzupełnienie wniosku w terminie ARiMR w piśmie z dnia [...] lutego 2010 r. odmówiła przyznania wnioskodawcy dofinansowania. Jako podstawę swojego rozstrzygnięcia organ administracji wskazał art. 14 ust. 4 ustawy z dnia 3 kwietnia 2009 r. o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Rybackiego (Dz. U. Nr 72, poz. 619, ze zm.; dalej powoływana jako "ustawa o wspieraniu rozwoju sektora rybackiego") oraz § 43 ust. 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 września 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty i zwracania pomocy finansowej na realizację środków objętych osią priorytetową 2 – Akwakultura, rybołówstwo śródlądowe, przetwórstwo i obrót produktami rybołówstwa i akwakultury, zawartą w programie operacyjnym "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007-2013 (Dz. U. Nr 147, poz. 1193, ze zm.; dalej powoływane jako "rozporządzenie MRiRW z dnia 7 września 2009 r."). Skarżąca spółka wezwała organ administracji do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego wspomnianym rozstrzygnięciem, jednakże pismem z dnia [...] kwietnia 2010 r. ARiMR poinformowała stronę o nieuwzględnieniu tegoż wezwania.

4 Sąd pierwszej instancji uznał, że ARiMR przeprowadziła postępowanie w sposób zgodny z przepisami prawa regulującymi zasady przyznawania pomocy finansowej w ramach środka "Działania wodno-środowiskowe". Organ w zgodzie z zasadą praworządności podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy, w sposób prawidłowy zebrał materiał dowodowy, należycie go ocenił, a wydane rozstrzygnięcie odpowiada prawu.

5 Zdaniem Sądu pierwszej instancji, skoro złożony przez skarżącą spółkę wniosek o dofinansowanie zawierał braki, to organ administracji zgodnie z prawem (§ 43 ust. 2 i 3 rozporządzenia MRiRW z dnia 7 września 2009 r.) dwukrotnie wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia tychże braków – w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania. Sąd nie stwierdził, aby wezwania do uzupełnienia braków były nieuzasadnione w którymkolwiek z punktów określających rodzaj braków. W szczególności za niezasadny uznał Sąd pierwszej instancji zarzut kwestionujący obowiązek przedłożenia decyzji - pozwoleń wodnoprawnych ze stwierdzeniem, że są one ostateczne. Żądanie takie było uzasadnione, bowiem strona winna wykazać, że decyzje, na które się powołuje nie zostały zmienione w wyniku wniesienia odwołania, czyli w normalnym toku instancji.

6 Skoro dokumenty potwierdzające prawomocność pozwoleń wodnoprawnych zostały złożone w dniu 27 stycznia 2010 r., czyli po terminie, to Agencja zgodnie z § 43 rozporządzenia MRiRW z dnia 7 września 2009 r. nie przyznała wnioskodawcy pomocy. Sąd stwierdził ponadto, że z akt postępowania administracyjnego wynika, iż wnioskodawca nie dostarczył w terminie również poprawnie wypełnionych stron wniosku oraz w ogóle nie dostarczył przedłużenia umowy dzierżawy na okres realizacji operacji.

7 Ze wskazanych powodów Sąd pierwszej instancji uznał, że skarga spółki nie zasługiwała na uwzględnienie i wobec tego podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; dalej zwanej "p.p.s.a.").

8 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło P. P. i H. R. S. w K. Spółka z o.o., zaskarżając to orzeczenie w całości. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przepisanych.

9 Strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi:

10 I. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:

11 - art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.; dalej zwana "p.u.s.a.") oraz art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez zaniechanie niezbędnych działań koniecznych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy powstałego w związku z nowelizacją rozporządzenia MRiRW z dnia 7 września 2009 r. podjętą w dniu 24 maja 2010 r. (Dz. U. z 2010 r. Nr 89, poz. 584) w celu przesunięcia środków finansowych pomiędzy środkami w ramach osi priorytetowej 2 PO Ryby 2007-2013, jak też zmian polegających na przesunięciu środków finansowych z innych osi priorytetowych w celu pokrycia potrzeb finansowych wnioskodawców, którzy zgłosili wnioski w ramach osi priorytetowej 2 z zakresu środka 2.2 - działanie wodno-środowiskowe dokonaną zgodnie z art. 16 i 49 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1198/2006 z dnia 27 lipca 2006 r. w sprawie Europejskiego Funduszu Rybackiego (Dz. Urz. UE L 223 z dnia 15 sierpnia 2006 r., s. 1; dalej zwane "rozporządzeniem nr 1198/2006") w sytuacji, gdy przyjęte przez Sąd ustalenia w zakresie kompletności wniosku w dniu 25 stycznia 2010 r. tj. przed datą nowelizacji rozporządzenia (zaś termin 28 grudnia 2009 r. o dostępności środków nie był z góry terminem określonym) okazały się niekompletne, bowiem pomijały okoliczność istotną w sprawie, to jest niepełne wykorzystanie limitu środków, a nowelizację rozporządzenia podjęto w celu zagwarantowania środków finansowych dla wniosków zakwalifikowanych przez ARiMR; temu celowi służy także uchwała Komitetu Monitorującego Program Operacyjny "Zrównoważony Rozwój Sektora Rybołówstwa i Nadbrzeżnych Obszarów Rybackich 2007-2013 nr 1/2013" z dnia 28 marca 2011 r. o przesunięciu środków finansowych w kwocie 85 mln zł, ze środków 1.3 Inwestycje na statkach rybackich i selektywność objętego osią priorytetową i środki na rzecz dostosowania flory rybackiej na rzecz środków 2.2 w tym 79 mln zł na środek 2.2 w zakresie wsparcia wykorzystania tradycyjnych lub przyjaznych środowisku praktyk i technik w chowie i hodowli ryb oraz 6 mln zł na środek 2.2 w zakresie ochrony zasobów genetycznych ryb, co spowodowało bezzasadne oddalenie skargi,

12 - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie lakonicznego uzasadnienia, niezawierającego ustosunkowania się do wszystkich faktów i dowodów w sprawie, z treści którego nie wynika w sposób jasny dlaczego Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko ARiMR, co w konsekwencji skutkowało oddaleniem skargi, a także poprzez nieustosunkowanie się przez Sąd pierwszej instancji do podstawowego zarzutu skargi.

13 II. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności art. 14 ust. 2 i 4 w związku z art. 8 ust. 2 i art. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju sektora rybackiego w związku z § 51 i § 51a rozporządzenia MRiRW z dnia 7 września 2009 r. (Dz. U. Nr 147, poz. 1193, ze zm. Z dnia 24 maja 2010 r. – Dz. U. z 2010 r. Nr 89, poz. 584)

14 W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej stwierdził w szczególności, że Sądowi nie były znane ustalenia poczynione w dniu 7 kwietnia 2010 r. w Ministerstwie Rolnictwa i Rozwoju Wsi na wniosek Zarządu Związku Producentów Ryb. Z ustaleń tych – poczynionych z udziałem Sekretarza Stanu K. P. – wynika jednoznacznie, że brak środków finansowych w obszarze osi II – 2.2 "Działania wodno-środowiskowe" powstał w wyniku błędów i uchybień przy wdrażaniu Programu Unijnego na lata 2007-2013 i dwuletniego opóźnienia we wdrożeniu PO Ryby 2007-2013, a także niewłaściwego zaplanowania i rozdziału środków finansowych na poszczególne osie programu oraz wskutek uchybień związanych z brakiem czytelnych zasad sporządzania i przyjmowania wniosków. W zależności od oddziałów ARiMR wymagania dotyczące kompleksowości wniosku były stawiane niejednakowo. Przed rozpoczęciem procedury pomocowej nie dokonano podziału kwot na województwa, zaś wnioski były rozpatrywane według subiektywnego i nieuzasadnionego uznania pracowników niektórych oddziałów terenowych ARiMR. Ponadto w piśmie z dnia 8 czerwca 2010 r. Minister Rolnictwa oznajmił, że przyjęte założenia finansowe okazały się niedoszacowane i dlatego podjęto prace zmierzające do przesunięcia środków finansowych pomiędzy środkami w ramach osi priorytetowej środka 2.2.

15 Zdaniem autora skargi kasacyjnej, stanowisko ARiMR w niniejszej sprawie było przedwczesne wobec podjęcia przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi próby poprawienia swych błędów przy ustalaniu zasad rozdziału środków finansowych i przy ostatecznym opracowaniu nieistniejących obecnie zasad sporządzania i przyjmowania wniosków o wypłatę pomocy finansowej. W ocenie strony skarżącej, wszystkie wnioski uznane za prawidłowe nawet po dacie 28 grudnia 2009 r. winny być zakwalifikowane pozytywnie i powinny oczekiwać na rozwiązania prawne, a nie być rozpoznane negatywnie po wspomnianej dacie, tym bardziej że wówczas wykorzystano limit jedynie w 86%. Zasadny była zatem zarzut niepełnego rozdysponowania środków zanim spełniono wymagania i żądania Agencji. Nie miało przy tym znaczenia podpisanie przez wnioskodawcę oświadczenia, że znane mu są zasady przyznawania pomocy, skoro ARiMR nie opracowała tych zasad przed załatwieniem sprawy, a samo oświadczenie zostało złożone na żądanie Agencji. Winę za przekroczenie terminu 28 grudnia 2009 r. ponosi zatem sama ARiMR a nie wnioskodawca, który padł ofiarą niedowładu organizacyjnego w całej procedurze starań o pomoc finansową.

16 W piśmie procesowym z dnia 12 lipca 2011 r. organ administracji wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Stwierdził w szczególności, że stan faktyczny opisany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie ma związku z przedmiotową sprawą.

17 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

18 Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

19 Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny - co do zasady - rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że konkretne podstawy skargi kasacyjnej determinują całkowicie kierunek działalności badawczej NSA, którą musi podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Sąd ten nie może z własnej inicjatywy podjąć żadnych badań w celu ustalenia innych, poza przedstawionymi w skardze kasacyjnej, wad zaskarżonego orzeczenia sądu pierwszej instancji. Uwaga Sądu kasacyjnego skoncentrowana jest wyłącznie na weryfikacji zarzutów sformułowanych przez stronę skarżącą.

20 Skarga kasacyjna została oparta na obydwu postawach kasacyjnych wskazanych w art. 174 p.p.s.a, co uzasadnia, aby w pierwszej kolejności odnieść się do oceny zarzutów dotyczących naruszenia przepisów procesowych.

21 W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej podniósł zarzut naruszenia przepisów postępowania, mający istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 1 § 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., a także art. 141 § 4 p.p.s.a.

22 Zarzuty te nie mogły odnieść oczekiwanego skutku.

23 Przepisy art. 145 – 151 p.p.s.a. kształtują stadium orzekania przez sąd administracyjny. Art. 145 § 1 p.p.s.a. określa rodzaje wyroków uwzględniających skargę w odniesieniu do decyzji i postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. decyzja lub postanowienie podlegają uchyleniu, jeżeli sąd stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie nie została wydana decyzja administracyjna, lecz informacja o odmowie przyznania pomocy z powodu braku dostępności środków finansowych w zakresie Środka 2.2 "Działania wodno-środowiskowe". Natomiast art. 1 § 2 p.u.s.a. jest przepisem ustrojowym i nie mieści się on bezpośrednio w podstawach wskazanych w art. 174 p.p.s.a. W konsekwencji nie może on stanowić samodzielnej podstawy zarzutu kasacyjnego, jakkolwiek za dopuszczalne uznać należy powołanie wskazanego przepisu ustawy w powiązaniu z zarzutami podniesionymi w ramach naruszenia prawa procesowego poprzez wskazanie konkretnie oznaczonej normy procesowej (por. wyroki NSA: z dnia 14 października 2010 r., sygn. akt II FSK 983/09; z dnia 7 października 2010 r., sygn. akt II GSK 780/10; z dnia 23 listopada 2010 r., sygn. akt I GSK 445/10.). W związku z tym, że autor skargi kasacyjnej nie powiązał wyraźnie i jednoznacznie art. 1 § 2 p.u.s.a. z zarzutami podniesionymi w ramach naruszenia prawa procesowego poprzez wskazanie konkretnie oznaczonej normy procesowej, to nie ma podstaw do stwierdzenia, iż w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia art. 1 § 2 p.u.s.a. Taka sytuacja mogłaby wystąpić tylko i wyłącznie wtedy, gdyby Sąd pierwszej instancji uchylił się od rozpoznania sprawy z zakresu kontroli administracji publicznej, odmawiając w ten sposób realizacji funkcji wymiaru sprawiedliwości albo kontrolę tę przeprowadził w oparciu o inne kryteria, niż kryterium legalności.

24 W tej mierze należy również wskazać, że w art. 3 § 2 p.p.s.a. ustawodawca określił zakres rzeczowy postępowania sądowoadministracyjnego. W związku z powyższym, skoro przedmiotem orzekania Sądu pierwszej instancji była kontrola zgodności z prawem innego niż określony w art. 3 § 2 pkt 1 - 3 p.p.s.a. aktu z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), to jakkolwiek skarga została oddalona, brak jest podstaw, aby zarzucać Sądowi uchylenie się w jakikolwiek sposób od realizacji funkcji wymiaru sprawiedliwości.

25 Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił również zasadności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia (por. wyroki NSA: z dnia 26 czerwca 2009 r., sygn. akt II FSK 366/08, z dnia 8 października 2009 r., sygn. akt II FSK 784/08). Zgodnie natomiast z uchwałą składu 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09 (publ. ONSAiWSA 2010/3/39, ZNSA 2010/2/122), art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Żadna z opisanych sytuacji nie wystąpiła w tej sprawie, a podnoszona w zarzucie okoliczność braku ustosunkowania się do wszystkich faktów i dowodów mogłaby stanowić naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. tylko w sytuacji wykazania wpływu tego uchybienia na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej takiego wpływu nie wykazał. Sąd pierwszej instancji odniósł się do wszystkich okoliczności stanowiących fakty prawotwórcze, w więc do takich, z którymi w świetle przepisów obowiązującego prawa związane są określone skutki prawne, co znalazło pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu wyroku.

26 Za chybione należy uznać także zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 14 ust. 2 i 4 w związku z art. 8 ust. 2 i z art. 3 ustawy z dnia 3 kwietnia 2009 r. o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Rybackiego w związku z § 51 i § 51a rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 września 2009 r.

27 W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że przepisy art. 14 ust. 2 i 4 oraz art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 3 kwietnia 2009 r. o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Rybackiego mają charakter przepisów procesowych. Natomiast art. 3 tejże ustawy, wymienia osie priorytetowe, które zawiera program operacyjny.

28 W konsekwencji żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie podważył ustaleń faktycznych w sprawie. Na etapie postępowania kasacyjnego wiąże zatem stan faktyczny, zgodnie z którym organ odmówił skarżącemu przyznania pomocy z powodu nie uzupełnienia wniosku w terminie tj. do dnia 25 stycznia 2010 r. Wniosek został uznany za ostatecznie uzupełniony dnia 27 stycznia 2010 r., w dacie nadania w placówce pocztowej przesyłki zawierającej dokumenty potwierdzające prawomocność pozwoleń wodnoprawnych.

29 W związku z tym, przywołane w skardze kasacyjnej przepisy § 51 i § 51a rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 września 2009 r. nie miały zastosowania w stanie faktycznym sprawy. Podstawę prawną odmowy pomocy stanowił bowiem § 43 ust. 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 września 2009 r. Zgodnie z jego postanowieniami: "Jeżeli wnioskodawca, pomimo ponownego wezwania, o którym mowa w ust. 3, do usunięcia braków lub złożenia wyjaśnień nie dokonał ich w terminie, Agencja nie przyznaje pomocy (...)".

30 W tym stanie rzeczy, skarga kasacyjna nie mając usprawiedliwionych podstaw podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.