Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 marca 2015 r., II GSK 1395/14

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 marca 2015 r., II GSK 1395/14

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal Sędziowie NSA Anna Robotowska Małgorzata Rysz (spr.) Protokolant Agata Próchniewska po rozpoznaniu w dniu 31 marca 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 19 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Go 15/14 w sprawie ze skargi K.M. na decyzję Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności bezpośrednich i uzupełniających 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od K.M. na rzecz Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. wyrokiem z dnia 19 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Go 15/14 oddalił skargę K. M. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w Z. z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności bezpośrednich i płatności uzupełniających na 2009 r.

3 Sąd orzekał w następującym stanie sprawy.

4 W dniu [...] maja 2009 r. do Biura Powiatowego ARiMR w M. wpłynął wniosek skarżącej o przyznanie płatności na rok 2009. W złożonym wniosku wnioskodawczyni zadeklarowała do:

5 - jednolitej płatności obszarowej (JPO) 12,80 ha (działki rolne "A" - 11,74 ha oraz "B"-1,06 ha),

6 - uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych (UPO) 1,06 ha (działka rolna "B1").

7 Podczas kontroli przeprowadzonej w gospodarstwie skarżącej w dniu 26 lipca 2009 r. pomierzona została wyłącznie działka rolna "B/B1" (położona na działkach ewidencyjnych nr [...] oraz nr [...]) - stwierdzona powierzchnia wyniosła 1,06 ha i była zgodna z deklaracją wnioskodawczyni. Dodatkowo stwierdzono, iż działka rolna "B/B1" jest niespójna (kod DR22) oraz stwierdzono rozbieżności pomiędzy danymi deklarowanymi dotyczącymi zmianowania pszenicy, żyta, jęczmienia i owsa, a stanem stwierdzonym w terenie. Kontrola nie objęła działki rolnej "A". Wyniki przedmiotowej kontroli zostały udokumentowane w raporcie z czynności kontrolnych w zakresie kwalifikowalności powierzchni. W dniu [...] sierpnia 2009 r. przeprowadzona została kolejna kontrola na miejscu w zakresie wzajemnej zgodności, podczas której nie stwierdzono nieprawidłowości. Z przedmiotowej kontroli sporządzony został raport

8 w zakresie wzajemnej zgodności.

9 Biorąc pod uwagę wyniki kontroli i po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Kierownik Biura Powiatowego ARiMR stwierdził różnicę pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną (12,80 ha) a powierzchnią stwierdzoną (10,03 ha) wynoszącą 2,77 ha, co stanowi 27,62% przedeklarowania powierzchni. Następnie

10 decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. o nr [...] organ I instancji odmówił K. M. przyznania płatności bezpośrednich i płatności uzupełniających na rok 2009.

11 Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w Z. decyzją z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w M.. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 7, art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.).

12 Kierownik Biura Powiatowego ARiMR ponownie analizując zgromadzony

13 w sprawie materiał dowodowy ustalił, że kontrola na miejscu przeprowadzona w dniu [...] lipca 2009 r. nie obejmowała całości gospodarstwa skarżącej. Wobec powyższego, jako wiążące dla sprawy uznane zostały wyniki inspekcji terenowej przeprowadzonej

14 w dniach [...] oraz [...] maja 2012 r. na obszarze całego gospodarstwa. Pełnomocnik strony pismem z dnia [...] października 2012 r. poinformowany został o wartości maksymalnego obszaru kwalifikowanego do płatności i na żadnym etapie prowadzonego postępowania nie zakwestionował tych wartości. Mając na uwadze ustalony maksymalny obszar kwalifikowany do płatności dla działek nr [...] i nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przeprowadził kontrolę administracyjną zgodnie

15 z art. 23 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności modulacji (...) (Dz. Urz. UE Nr L 141 z 30 kwietnia 2004 r. str. 18 ze zm.; dalej: Rozporządzenie Nr 796/2004).

16 W wyniku wskazanej kontroli administracyjnej organ stwierdził, że łączny maksymalny obszar kwalifikowany do płatności dla działek nr [...] i nr [...] (obręb S.), na których położone są działki rolne "A" oraz "B/B1" wynosi 10,15 ha. W konsekwencji powyższego Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przyjął powierzchnię 10,15 ha jako właściwą wielkość, na jakiej K. M. prowadziła działalność rolniczą w roku 2009 na w/w działkach.

17 Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. o nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR ponownie odmówił K. M. przyznania płatności bezpośrednich i płatności uzupełniających na rok 2009. W uzasadnieniu organ wskazał, że wyliczona procentowa różnica pomiędzy powierzchnią działek rolnych zadeklarowanych we wniosku, a powierzchnią stwierdzoną podczas kontroli administracyjnej i na miejscu wyniosła 26,11%. Wobec powyższego organ I instancji na podstawie art. 51 ust. 1 tiret drugie Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 odmówił przyznania jednolitej płatności obszarowej (JPO).

18 W związku z faktem, że stronie odmówiono przyznania jednolitej płatności obszarowej (JPO), zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach

19 w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267; dalej: ustawa o płatnościach), konieczna była także odmowa przyznania uzupełniającej płatności obszarowej (UPO).

20 Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w Z. decyzją z dnia [...] października 2013 r. nr [...] utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie.

21 Organ podkreślił, że kontrole na miejscu dokonane w dniach [...] oraz [...] maja 2012 r.

22 w gospodarstwie skarżącej przeprowadzone zostały zgodnie ze wskazaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. (vide: wyrok z dnia 24 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Go 780/11). Wprawdzie przedmiotowy wyrok dotyczy płatności na rok 2008, jednakże przeprowadzone czynności kontrolne w ramach ww. orzeczenia obejmowały te same działki, które strona zadeklarowała do płatności w roku 2009. Czynności kontrolne przeprowadzono w zakresie kwalifikowalności powierzchni, a o ich przeprowadzeniu poinformowany został K. Ś. – pełnomocnik strony, który po rozmowie z inspektorem terenowym umożliwił dokonanie pomiarów działek nr [...] i nr [...] (vide: notatka służbowa z dnia [...] maja 2012 r. pracownika ARiMR przeprowadzającego czynności kontrolne – w aktach sprawy).

23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. oddalił skargę na opisaną decyzję organu II instancji.

24 Powołując się na treść art. 2 pkt 3, art. 7 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 3, ust. 4, art. 18 ust. 1, art. 25 ust. 1 i ust. 2, art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy o płatnościach oraz art. 2 pkt 35, art. 23, art. 29 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004, art. 17 Rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej

25 i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, (...) (Dz. Urz. UE L 30 z 31 stycznia 2009, s. 16; dalej: rozporządzenie nr 73/2009) oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2007 r. w sprawie minimalnych norm (Dz. U. Nr 46, poz. 306), wskazał, że organy Agencji powinny przeprowadzać kontrole administracyjne wniosków, jak również kontrole w terenie, w celu weryfikacji danych zadeklarowanych przez producentów rolnych. Wyniki takich kontroli są dla organów podstawą do ustalenia obszaru użytkowanego rolniczo oraz sposobu jego zagospodarowania, jako spełniającego wymogi unijne i krajowe do zakwalifikowania powierzchni do uzyskania określonej płatności.

26 Wyniki kontroli na miejscu, przeprowadzonej w dniach [...] i [...] maja 2012 r., w zakresie kwalifikowalności powierzchni, stanowiły podstawę do odmowy przyznania płatności bezpośrednich na rok 2009. W ocenie Sądu I instancji, stanowisko organów orzekających w sprawie należy uznać za prawidłowe – zgodne z obowiązującymi przepisami. Przede wszystkim Sąd stwierdził, że nie budzą wątpliwości ustalenia faktyczne przyjęte przez organ za podstawę rozstrzygnięcia. Zasadniczymi dowodami

27 w niniejszej sprawie, na których organy obu instancji oparły swoje rozstrzygnięcia, są wyniki ww. kontroli. Dowody te potwierdzają okoliczność, że maksymalny obszar kwalifikowany do płatności (PEG) dla działki ewidencyjnej nr [...] wynosi 6,8657 ha, a dla działki nr [...] – 3,2774 ha. Sąd podkreślił, że mocy dowodowej wyników tych kontroli nie zakwestionował także WSA w G. w prawomocnym wyroku z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Go 63/13. Zdaniem Sądu organy nie naruszyły zatem przepisów postępowania administracyjnego w zakresie reguł i zasad ustalenia stanu faktycznego w sprawie. Ustalony – na dzień składania wniosku, jak i wydania rozstrzygnięcia w sprawie przyznania skarżącej płatności bezpośrednich i płatności uzupełniających na rok 2009 – stan faktyczny dawał podstawy do przyjęcia, że w przypadku jednolitej płatności obszarowej powierzchnia zgłoszona we wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych: 12,80 ha nie była zgodna z powierzchnią stwierdzoną w wyniku kontroli administracyjnej i wynoszącą: 10,15 ha. Różnica między powierzchnią zgłoszoną a powierzchnią stwierdzoną wynosiła 2,65 ha, co stanowi 26,11% powierzchni stwierdzonej. Ponieważ procentowa różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a stwierdzoną wyniosła ponad 20%, to organy zgodnie z brzmieniem z art. 51 ust. 1 zd. 2 Rozporządzenia Nr 796/2004 odmówiły przyznania skarżącej jednolitej płatności obszarowej. W przypadku natomiast uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grup upraw podstawowych oraz płatności zwierzęcej, to wobec tego, że skarżąca nie spełniła warunków przyznania jednolitej płatności obszarowej prawidłowo – zgodnie z brzmieniem art. 7 ust. 2 ustawy o płatnościach – odmówiono stronie przyznania uzupełniających płatności do powierzchni upraw innych roślin oraz uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych (płatność zwierzęca).

28 Sąd I instancji podkreślił, że uczestnictwo w programach pomocowych nie jest obligatoryjne, a chcąc skorzystać z przywilejów dopłat należy dostosować się w pełni do bardzo precyzyjnych sformalizowanych wymogów, jakimi systemy te są obwarowane

29 i aktywnie uczestniczyć w postępowaniu przed organami. Kwestionując ustalenia organu, co do kwalifikowalności powierzchni, jak i wzajemnej zgodności, strona skarżąca (pełnomocnik) zgłosiła zastrzeżenia do wyników kontroli. W ocenie Sądu do uchybień doszło jedynie poprzez brak powiadomienia pełnomocnika skarżącej

30 o terminie planowanych czynności kontrolnych (pomiarach), dokonanych [...] i [...] maja 2012 r., jednak naruszenie to nie miało wpływu na wynik postępowania. Z akt sprawy wynika bowiem, że pełnomocnik skarżącej w dniu [...] maja 2012 r. był obecny przy czynnościach (umożliwił ich przeprowadzenie). W tym stanie rzeczy, zarzuty skarżącej kwestionujące odmowę przyznania płatności w odniesieniu do zawyżonej w deklaracji powierzchni działek, Sąd uznał za całkowicie bezzasadne.

31 WSA wskazał, że nie ma podstaw do poddania w wątpliwość poczynionych przez organy ustaleń, co do powierzchni działek rolnych objętych przedmiotowym wnioskiem, stanu kultury rolnej tych działek i ich wykorzystania rolniczego. Ustalenia te, oparte na zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, nie zostały podważone przez rolnika żadnym przekonującym dowodem, uzasadniającym postawienie tym ustaleniom zarzutu dowolności. Także Sąd oceniając zgromadzone w sprawie materiały, nie powziął wątpliwości co do przyjętego przez organy stanu faktycznego sprawy.

32 K. M. złożyła skargę kasacyjną, w której zaskarżyła wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w G. do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

33 Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, polegające na niedopełnieniu przez Sąd obowiązku wynikającego z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.; dalej: p.u.s.a.), zgodnie

34 z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, zaś kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem. Powyższe naruszenie polegało na sanowaniu naruszenia przez organ administracji publicznej art. 10 k.p.a. i art. 153 p.p.s.a., poprzez przeprowadzenie jednostronnej kontroli, bez faktycznego udziału strony w postępowaniu, gdy zarówno na podstawie przepisów obowiązujących, jak i obowiązku nałożonego przez Sąd, organ był zobowiązany do przeprowadzenia oględzin z zapewnieniem stronie czynnego udziału

35 w postępowaniu, a naruszenie to mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

36 W uzasadnieniu strona wnosząca skargę kasacyjną wskazała, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji została oparta na ustaleniach dokonanych w wyniku inspekcji terenowej, przeprowadzonej w dniach 6 kwietnia 2012 r. oraz [...] i [...] maja 2012 r. Inspekcja ta odbyła się bez udziału strony, bez jej powiadomienia, a inspektorzy ARiMR dokonali samodzielnie pomiarów w terenie po upływie 4 lat od roku wegetacyjnego, za który strona ubiega się o dopłaty. Organ dokonując ponownej kontroli w 2012 r. dopuścił się naruszenia szeregu przepisów postępowania. W toku postępowania organ po raz kolejny wykazał się rażącym lekceważeniem rozstrzygnięć Sądu. Mianowicie w wyroku dnia 9 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Go 780/11, Sąd wyraźnie stwierdził: "organ winien stosownie, do art. 78 § 1 k.p.a. przeprowadzić uprzednio dowody w postaci wnioskowanych przez stronę oględzin i ponownych pomiarów działki rolnej z umożliwieniem jej uczestniczenia w tej czynności". Przeprowadzając jedynie kontrolę bez udziału strony organ nie dość, że naruszył zasadę wynikającą z art. 10 k.p.a., to jeszcze dopuścił się obrazy przepisu art. 153 p.p.s.a., ignorując wiążące wskazania sądu.

37 W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w Z. wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

38 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

39 Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

40 Na wstępie Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że skarga kasacyjna może być oparta na podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a., a zgodnie z art. 176 p.p.s.a. podstawy te powinny być wskazane w skardze kasacyjnej i zawierać uzasadnienie. Podstawy kasacyjne to: naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej i zawartymi w niej zarzutami kasacyjnymi. Z powyższych uregulowań wynika, że podstawy kasacyjne powinny być dokładnie określone przez samego kasatora, który powinien wyraźnie oznaczyć zakres każdej z podstaw. Kasator powinien uzasadnić każdy z zarzutów kasacyjnych składających się na daną podstawę kasacyjną, tzn. powinien wyraźnie wskazać, który przepis prawa został w jego ocenie naruszony (z uwzględnieniem podziału na jednostki redakcyjne, jeśli podział taki występuje) i na czym to naruszenie polegało.

41 Z zasady związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wynika, że muszą być one precyzyjnie określone przez wnoszącego omawiany środek odwoławczy. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem upoważniony do stawiania jakichkolwiek hipotez i prowadzenia rozważań co do możliwego kierunku i zakresu zaskarżenia wyroku sądu I instancji. Sądowi nie wolno więc samodzielnie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani ich uściślać, ani

42 w inny sposób korygować (por. wyroki NSA: z dnia 30 marca 2004 r., sygn. akt GSK 10/04, publ. M. Praw. 2004, nr 9, poz. 392 oraz z dnia 7 września 2004 r., sygn. akt FSK 102/04, LEX nr 142407). To wnoszący skargę kasacyjną dążąc do skutecznego podważenia zaskarżonego wyroku musi zachować dbałość o poprawne sformułowanie stawianych zarzutów.

43 Gdy chodzi o naruszenie prawa procesowego, kasator powinien wskazać naruszone przepisy oraz wyjaśnić, jaki wpływ na wynik sprawy miało zarzucane naruszenie. Skarga kasacyjna skierowana jest przeciwko wyrokowi sądu I instancji, a tylko pośrednio przeciwko kontrolowanej przez ten sąd decyzji, zatem kasator powinien wskazać, jakie przepisy prawa materialnego i procesowego (sądowoadministracyjnego) naruszył sąd wydając skarżony wyrok.

44 Wobec takich regulacji, wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy

45 w jej całokształcie, lecz zakreślone jest podstawami, na których oparto skargę kasacyjną.

46 Przypomnienie zasad konstruowania skargi kasacyjnej było istotne ze względu na sposób sformułowania tej skargi w niniejszej sprawie.

47 Skargę kasacyjną oparto tylko na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tzn. na zarzucie naruszenia prawa procesowego.

48 Zdaniem autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji przeprowadził wadliwą kontrolę zaskarżonej decyzji administracyjnej, sanując działanie organu administracji publicznej, który ignorował wytyczne WSA zawarte w wyroku i dopuścił się uchybienia art. 153 p.p.s.a. oraz art. 10 k.p.a. Takie postępowanie narusza jedną z podstawowych zasad wynikających z art. 7 Konstytucji, zgodnie z którą organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.

49 Należy zauważyć, że zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. ocena prawna

50 i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą

51 w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

52 Przy ocenie, czy przepis ten został naruszony, w pierwszej kolejności konieczne jest ustalenie, czy w danej sprawie zapadł już wyrok, którego ocena prawna

53 i wskazania były wiążące dla organu, którego działanie było bezpośrednio przedmiotem ww. orzeczenia sądu oraz dla sądu rozpoznającego ponownie tę samą sprawę.

54 W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie zachodzi. Ani z przedstawionego przez Sąd I instancji stanu faktycznego, ani z akt administracyjnych nie wynika, aby sprawa z wniosku K. M. z dnia [...] maja 2009 r., o przyznanie płatności na rok 2009, z zadeklarowanymi do jednolitej płatności obszarowej (JPO) i płatności uzupełniającej do powierzchni grupy upraw podstawowych (UPO) działkami rolnymi A, B/B1 (położonymi na działkach ewidencyjnych nr [...] i [...]), była wcześniej przedmiotem orzekania sądu administracyjnego. Wprawdzie, tak organy, jak i Sąd I instancji, przywołują treść wyroku z dnia 24 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Go 780/11 dotyczącego wniosku K. M. o przyznanie płatności bezpośrednich na rok 2008, w którym wskazano na konieczność przeprowadzenia przez organ dowodu w postaci wnioskowanych przez skarżącą oględzin, jednak odwołanie się do tego wyroku było uzasadnione wyłącznie faktem, że przeprowadzone czynności kontrolne w ramach w/w orzeczenia sądu obejmowały te same działki, które strona zadeklarowała do płatności w 2009 r. Stąd stwierdzenie organu, zaakceptowane przez Sąd I instancji w objętym rozpoznawaną skargą kasacyjną wyroku, że "w niniejszej sprawie kontrole na miejscu dokonane w dniach [...] oraz [...] maja 2012 r. w gospodarstwie K. M. przeprowadzone zostały zgodnie ze wskazaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G.".

55 Nie oznacza to jednak, że w tej sprawie występuje sytuacja związania – przy ponownym orzekaniu – taka, o której mowa w art. 153 p.p.s.a. Wobec powyższego zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 10 k.p.a. trzeba uznać za całkowicie bezzasadny.

56 Ponadto, jeśli chodzi o wskazany w zarzucie skargi kasacyjnej art. 10 k.p.a., który składa się z trzech jednostek redakcyjnych, należy zauważyć, że ani w petitum, ani w uzasadnieniu skargi nie sprecyzowano, która norma prawna została naruszona. W ogólnie skonstruowanym uzasadnieniu skargi kasacyjnej – bez odnoszenia się do poszczególnych przepisów – kasator wskazał, że "Przeprowadzając jedynie kontrolę, bez udziału strony, nie dość, że organ naruszył zasadę wynikającą

57 z art. 10 k.p.a., to jeszcze dopuścił się obrazy przepisu art. 153 p.p.s.a. ignorując wiążące wskazania sądu." Tak sformułowany zarzut w zasadzie wymyka się kontroli instancyjnej.

58 Mając jednak na uwadze treść uchwały pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że przepis art. 10 k.p.a. stanowi w § 1 zasadę, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów

59 i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Stosowanie tej zasady, na gruncie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego może być wyłączone tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną (§ 2), co organ administracji publicznej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji (§ 3).

60 Natomiast, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji postępowania administracyjne toczące się przed organami Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji

61 w zakresie takich instrumentów finansowych jak płatności bezpośrednie i środki finansowe przyznawane w ramach wspierania rozwoju obszarów wiejskich zostało

62 w istotny sposób zmodyfikowane. Zgodnie z treścią art. 3 ust. 2 i 3 ustawy

63 o płatnościach, organy ARiMR prowadząc postępowanie zobowiązane są stać na straży praworządności, jak również są zobowiązane w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, ponadto to na strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu został nałożony obowiązek przedstawiania dowodów i dawania wyjaśnień co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek. Z kolei ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Jeśli zaś chodzi o zasadę czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania, to została ona w ww. postępowaniach wyraźnie ograniczona, a mianowicie wprowadzono rozwiązanie, zgodnie z którym organ prowadzący postępowanie zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania, przy czym art. 81 k.p.a. nie stosuje się (art. 3 ust. 2 pkt 4 ustawy o płatnościach). Zatem, rozwiązanie to w istotny sposób zmienia zasadę wynikającą z art. 10 § 1 k.p.a., albowiem zwalnia organy Agencji z obowiązku zapewnienia z urzędu stronom czynnego udziału w postępowaniu, ograniczając ten obowiązek tylko do tych przypadków, w których strona zgłosi takie żądanie. Ze skargi kasacyjnej nie wynika, aby tak rozumiana zasada czynnego udziału strony w postępowaniu została naruszona.

64 Organy administracji wydając zaskarżoną decyzję oparły się na wynikach kontroli na miejscu przeprowadzonej w gospodarstwie skarżącej w dniach [...] i [...] maja 2012 r. "Czynności kontrolne przeprowadzono w zakresie kwalifikowalności powierzchni, a o ich przeprowadzeniu poinformowany został K. Ś. – pełnomocnik skarżącej, który po rozmowie z inspektorem terenowym umożliwił dokonanie pomiarów działek nr [...] i [...] (vide: notatka służbowa z dnia [...] maja 2012 r. w aktach administracyjnych)" (str. 14 uzasadnienia zaskarżonego wyroku WSA). Powyższe ustalenia Sąd I instancji zaaprobował i stwierdził, że: "wyniki z kontroli na miejscu przeprowadzonej w zakresie kwalifikowalności powierzchni z [...] i [...] maja 2012 r. dotyczącej wniosku skarżącej z [...] maja 2009 r. stanowiły podstawę do odmowy przyznania płatności bezpośrednich na rok 2009". Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko zajęte w zaskarżonym wyroku, że strona nie była pozbawiona możliwości wzięcia czynnego udziału w postępowaniu dowodowym w terenie. Pełnomocnik strony był obecny przy czynnościach kontroli na miejscu, umożliwił ich przeprowadzenie, został mu również doręczony protokół z przeprowadzonej kontroli (raport) z pouczeniem o możliwości złożenia do niego zastrzeżeń. W istocie pełnomocnik skarżącej – K. Ś. z tej możliwości nie skorzystał, nie wniósł bowiem żadnych uwag merytorycznych, negując jedynie legalność przeprowadzonych czynności.

65 Z tych przyczyn za prawidłowe należy uznać stwierdzenie WSA w G., że analiza treści zaskarżonej decyzji, w której organy wnikliwie przedstawiły argumentację dotyczącą podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia pozwala przyjąć, że stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo, zebrano niezbędne dowody do rozstrzygnięcia w sprawie, po czym dokonano prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego.

66 W konsekwencji stwierdzić trzeba, że organy prawidłowo zastosowały prawo procesowe oraz materialne, nie naruszając art. 7 Konstytucji RP, dlatego również

67 i zarzut dotyczący naruszenia wymienionego przepisu Konstytucji, wynikający

68 z uzasadnienia skargi kasacyjnej, nie był trafny.

69 Do powyższych rozważań dodać trzeba, że także zarzut naruszenia art. 1 § 1

70 i § 2 p.u.s.a. nie mógł zostać uznany za skuteczny. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że przepis art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. ma charakter przepisu ustrojowego, który sąd mógłby naruszyć odmawiając rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej

71 z zachowaniem przepisów prawa, bądź rozpoznając ją, ale stosując przy kontroli inne kryterium niż kryterium zgodności z prawem (por. wyrok NSA z 8 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2307/[...], opubl. Lex 13055[...]). W stanie sprawy nie mamy do czynienia

72 z taką sytuacją.

73 Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a. należało orzec jak

74 w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.