Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2015 r., II GSK 1389/14

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2015 r., II GSK 1389/14

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski Protokolant Anna Fyda-Kawula po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 21 marca 2014 r. sygn. akt I SA/Bk 625/13 w sprawie ze skargi S. H. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu płatności dla gospodarstwa niskotowarowego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. na rzecz S. H. 1.800 (słownie: tysiąc osiemset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. wyrokiem z 21 marca 2014 r., sygn. akt I SA/Bk 625/13, po rozpoznaniu skargi S. H. (dalej: skarżący, beneficjent) uchylił decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu płatności dla gospodarstwa niskotowarowego.

3 Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

4 Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. wydał decyzję z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...] o przyznaniu płatności dla gospodarstwa niskotowarowego, wypłacaną przez 5 kolejnych lat z zastrzeżeniami, które zostały enumeratywnie wyjaśnione w powołanym akcie administracyjnym.

5 W związku z powyższym na konto beneficjenta wskazane we wniosku o wpis do ewidencji producentów wypłacono pomoc finansową w wysokości 24 571, 88 zł w ratach rocznych, tj. w latach 2007-2009 przekazano trzy płatności, a po zweryfikowaniu oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zadeklarowanych we wniosku i planie rozwoju gospodarstwa kontynuowano przekazanie wypłaty za kolejne dwa lata.

6 W dniu [...] maja 2012 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. powziął informacje o podejrzeniu wystąpienia nieprawidłowości mogących mieć wpływ na przyznanie skarżącemu płatności niskotowarowych, co skutkowało wydaniem postanowienia z dnia [...] czerwca 2012 r. o wznowieniu z urzędu postępowania w sprawie przyznania płatności niskotowarowych zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] lutego 2007 r. W wyniku tego postępowania organ administracji ustalił, że skarżący we wniosku i planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego wykazał tylko użytki rolne stanowiące jego majątek odrębny przy czym wartość ekonomiczna gospodarstwa została wyliczona zgodnie z deklaracją wnioskodawcy na poziomie 3, 9 ESU, a zatem mieściła się w przedziale między 2 - 4 ESU wielkości kwalifikującej gospodarstwo do otrzymania płatności niskotowarowej. Natomiast nie wykazał pozostałych gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa małżeństwa H., których część stanowi majątek odrębny współmałżonki wnioskodawcy, a część jest przedmiotem współwłasności małżeńskiej. W związku z powyższym wyliczono wielkość ekonomiczną dla całego gospodarstwa, która wyniosła 5,09 ESU, a zatem gospodarstwo to nie kwalifikowało się zdaniem organów administracji do uznania za gospodarstwo niskotowarowe i nie kwalifikowało się do otrzymania płatności niskotowarowej.

7 Orzekając ponownie we wznowionym postępowaniu organ I instancji wydał decyzję z dnia [...] września 2012 r., nr [...], w której stwierdził, że decyzja z dnia [...] lutego 2007 r. o przyznaniu skarżącemu płatności dla gospodarstwa niskotowarowego została wydana z naruszeniem prawa, wskazując jednocześnie na niemożność uchylenia przedmiotowej decyzji z powodu upływu 5-letniego terminu od dnia doręczenia jej adresatowi.

8 W dniu [...] lutego 2013 r., Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. zawiadomieniem nr [...] poinformował skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia nienależnie pobranych płatności z tytułu płatności dla gospodarstwa niskotowarowego.

9 Następnie w dniu [...] maja 2013 r., organ prowadzący postępowanie, decyzją nr [...] ustalił skarżącemu kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w wysokości 24 571, 88 zł

10 Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł., rozpatrując odwołanie skarżącego stwierdził, że organ I instancji nie dokonał oceny ewentualnego wystąpienia przesłanek wykluczających obowiązek zwrotu nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności, określonych w art. 73 ust. 4 i 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, a brak takiej oceny jest kwalifikowany jako istotne naruszenie przepisów prawa procesowego. W związku z tym organ odwoławczy przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

11 Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z [...] sierpnia 2013 r., nr [...] o ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu płatności dla gospodarstwa niskotowarowego i wstrzymaniu płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w 4 i 5 roku.

12 Organ odwoławczy decyzją z [...] października 2013 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu płatności dla gospodarstwa niskotowarowego. W uzasadnieniu wskazał, że płatność dla gospodarstwa niskotowarowego przyznana skarżącemu nie wynikła na skutek pomyłki organu, bowiem to producent rolny nie wykazując gruntów rolnych stanowiących majątek odrębny swojej małżonki wprowadził w błąd organ przyznający płatność niskotowarową. Tym bardziej, że składając wniosek o przyznanie płatności oświadczył, że zna zasady przyznawania płatności dla gospodarstw niskotowarowych i że jest świadomy skutków niewykonania zobowiązań wynikających z realizacji działania "wspieranie gospodarstw niskotowarowych". Jednocześnie organ administracji dokonując wykładni przepisów prawa regulujących przyznanie płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w kontekście stanu faktycznego sprawy stwierdził, że opisane okoliczności jednoznacznie przemawiają za tym, aby uznać, że beneficjent nie dział w dobrej wierze.

13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. uznał, że skargę S. H. należało uwzględnić, chociaż nie wszystkie z postawionych w niej zarzutów zasługiwały na aprobatę. W uzasadnieniu wskazano, że stan faktyczny, w którym dochodzi do nienależnego pobrania środków występuje wówczas, gdy środki zostaną przyznane na podstawie decyzji administracyjnej oraz nastąpi ich wypłata, a następnie decyzja ta zostanie ostatecznie wyeliminowana z obrotu prawnego. Jednak nie jest to warunek konieczny do prowadzenia postępowania i wydania decyzji w zakresie nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z wymienionych w art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634 ze zm., dalej: u.a.r.m.r.) funduszy gdyż nie popiera go żaden z obowiązujących przepisów prawa. Brak było więc podstaw, aby zasadnie wywodzić, że warunkiem koniecznym wydania decyzji ustalającej kwoty nienależnie pobranych środków, jest uprzednie wzruszenie, w trybie przepisów o wznowieniu postępowania, ostatecznych decyzji przyznających płatności

14 Jak wynika z okoliczności stanu faktycznego i prawnego rozpoznawanej sprawy organy administracji wprawdzie nie uchyliły decyzji o przyznaniu płatności, to niemniej jednak Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. wydał w dniu [...] września 2012 r. decyzję o stwierdzeniu wydania decyzji z dnia [...] lutego 2007 r. o przyznaniu płatności dla gospodarstwa niskotowarowego z naruszeniem prawa, wskazując jednocześnie na brak możliwości uchylenia przedmiotowej decyzji z powodu upływu 5-letniego terminu od dnia doręczenia decyzji.

15 W ocenie Sądu w niniejszej sprawie naruszone zostały jednak postanowienia art. 73 ust. 4 i 5 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r., ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009 oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. UE L 141 z 30.04.2004, str. 18, ze zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 44, str. 243, ze zm.).

16 Zgodnie z art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 producent rolny nie ma obowiązku zwrotu kwoty nienależnie pobranych płatności, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika. W sytuacji, gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem danej płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli o decyzji o zwrocie nie powiadomiono zainteresowanego w terminie 12 miesięcy od płatności.

17 Natomiast w świetle art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 możliwość wyłączenia obowiązku zwrotu nienależnie pobranej płatności wymaga kumulatywnego spełnienia dwóch przesłanek, to jest: 1) płatność winna być dokonana na skutek pomyłki organu i 2) błąd ten nie mógł być wykryty przez rolnika.

18 Zdaniem Sądu, w rozpatrywanej sprawie obie przesłanki zostały spełnione kumulatywnie. Przede wszystkim z uwagi na pomyłkę organu administracji w zakresie wpisu do ewidencji producentów żony skarżącego w dniu [...] maja 2004 r., w sytuacji gdy zaświadczenie o wpisie do ewidencji producentów nadano skarżącemu potwierdzając ten fakt zaświadczeniem z dnia [...] marca 2004 r., a więc co ma istotne znaczenie dla sprawy w dacie przed wejściem w życie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. z 2004 r. Nr 286, poz. 2870; rozporządzenie weszło w życie w dniu 1 lutego 2005 r.). Nie sposób uznać za prawidłową argumentację organu odwoławczego, że skarżący dokonał "sztucznego zmniejszenia gospodarstwa rolnego" z uwagi na wystąpienie o nadanie dwóch odrębnych nr identyfikacyjnych w celu uzyskania pomocy w czasie gdy nie obowiązywało ww. rozporządzenie, które określało kryteria jakie trzeba będzie spełnić przy ubieganiu się o płatność na gospodarstwo niskotowarowe. Należało zauważyć, że to błędnie załatwiona sprawa nadania nr ewidencyjnego małżonce skarżącego doprowadziła do pozytywnego zatwierdzenia wniosku o pomoc finansową na działanie wspieranie gospodarstw niskotowarowych. Zatem skoro organ administracji nie wykrył tej nieprawidłowości w dniu wydawania decyzji przyznającej skarżącemu płatności, to tym bardziej nie mógł tego błędu wykryć rolnik, który sporządził wniosek posiłkując się błędnym rozstrzygnięciem organu administracji. Skarżący w dniu sporządzenia wniosku opierał się zatem na błędnym założeniu, że nie należy wykazywać użytków rolnych stanowiących majątek odrębny jego małżonki z uwagi na nadanie jej odrębnego numeru ewidencyjnego, zatem nie mógł wykryć błędu o nie kwalifikowaniu się do uzyskania płatności niskotowarowej.

19 W ocenie Sądu spełnione zostały przesłanki do zastosowania normy prawnej wynikającej z art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 w stosunku do zaistniałego w sprawie stanu faktycznego, a sam zarzut skarżącego naruszenia powyższego przepisu prawa należało uznać za zasadny. Skarżący podnosił również naruszenie przez organ administracji art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) 796/2004, na podstawie którego zwrot płatności uznanej za nienależną ulega przedawnieniu, jeżeli okres między datą płatności pomocy, a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat. Okres ten ogranicza się do czterech lat, jeżeli beneficjent działał w dobrej wierze.

20 Sąd wskazał, że bezsporne było, że od daty dokonania płatności, tj. od dnia [...] marca 2007 r. do dnia wydania decyzji o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu płatności dla gospodarstwa niskotowarowego, co miało miejsce w dniu [...] sierpnia 2013 r., nie upłynęło 10 lat, a zatem ten termin przedawnienia nie miał zastosowania w przedmiotowej sprawie. Jednocześnie zdaniem Sądu organ prowadzący postępowanie niezgodnie ze stanem faktycznym i prawnym powinien rozważyć obowiązek zastosowania krótszego okresu przedawnienia (czteroletniego), poprzez błędne przekonanie, że beneficjent nie działał w dobrej wierze. Zdaniem Sądu organy administracji zobowiązane były do skrupulatnego i adekwatnego do zaistniałego stanu faktycznego zweryfikowania, czy w przedmiotowej sprawie uprawnionym byłoby zastosować krótszy okres przedawnienia, wynikający z art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. Jak zauważył organ odwoławczy zarówno wykazanie przez stronę we wniosku o przyznanie płatności niskotowarowej tylko gruntów stanowiących jego majątek odrębny oraz gruntów stanowiących współwłasność małżeńską i pominięcie gruntów stanowiących majątek odrębny małżonki, które miało wpływ na wielkość ekonomiczną jednoznacznie przemawiają za tym, aby uznać, że beneficjent nie działał w dobrej wierze. Nie można poprzeć ocenie Sądu argumentacji w przedmiotowym stanie faktycznym. Owszem owa powierzchnia gruntów została zaniżona, ale wynikało to nie na skutek celowych działań skarżącego, ale pierwotnej pomyłki organu administracji, który nie wziął pod uwagę gruntów rolnych stanowiących majątek odrębny małżonki z uwagi na błędny wpis do ewidencji producentów. W przedmiotowym stanie faktycznym Sąd nie znalazł podstaw aby przerzucać na skarżącego odpowiedzialność za podanie błędnych danych, pomimo złożonych do wniosku oświadczeń o znajomości zasad przyznawania płatności dla gospodarstw niskotowarowych.

21 Konkludując Sąd uznał, że trudno przyjąć, że działający w oparciu o rozstrzygnięcie organów administracyjnych skarżący nierzetelnie wprowadził dane we wniosku o przyznanie płatności jeśli działał jak sam wielokrotnie podkreślał w dobrej wierze w oparciu o błędny wpis swojej małżonki. Jeżeli zatem inne dowody nie pozwolą na podważenie tezy o dobrej wierze Skarżącego w niniejszej sprawie będzie miał zastosowanie przepis art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z terminem czteroletnim przedawnienia zwrotu płatności uznanej za nienależną.

22 Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. złożył skargę kasacyjną, w której zaskarżył wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

23 Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.), zarzucając:

24 I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

25 art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 73 ust. 4 i 5 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 polegające na nieprawidłowym przeprowadzeniu przez Sąd pierwszej instancji kontroli legalności działalności administracji publicznej i uchyleniu zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy podczas gdy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i wbrew stanowisku Sądu nie doszło do naruszenia art. 73 ust. 4 i 5 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 i w sprawie nie zachodzą wyjątki od obowiązku zwrotu nienależnych płatności, określone w dyspozycji niniejszego przepisu, tj. błąd organu, nie mogący zostać wykryty przez rolnika oraz krótszy (czteroletni) termin przedawnienia;

26 art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku sprzecznie z wymaganiami określonymi w tym przepisie, w szczególności w zakresie rozstrzygnięcia o kosztach postępowania poprzez brak podania w tej części podstawy prawnej rozstrzygnięcia i wyjaśnienia przesłanek takiego rozstrzygnięcia, a tym samym pozbawienie strony możliwości jego weryfikacji;

27 II. naruszenie prawa materialnego tj.:

28 1. art. 73 ust. 4 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 poprzez błędną wykładnię a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że w sprawie zostały spełnione obie przesłanki ww. normy prawnej, tj. nastąpiła pomyłka organu w zakresie wpisu do ewidencji producentów żony skarżącego oraz błędu tego nie mógł wykryć rolnik

29 2. art. 73 ust. 5 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 poprzez błędną wykładnię a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że w świetle zebranych w sprawie dowodów i materiałów ma zastosowanie czteroletni termin przedawnienia zwrotu płatności uznanej za nienależną, o ile w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy organy nie podważą tezy o dobrej wierze skarżącego za pomocą innych dowodów, co z kolei jest sprzeczne z przyjętą zasadą, że w postępowaniu o zwrot nienależnie pobranych świadczeń ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne

30 W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej wskazał argumenty przemawiające - jego zdaniem - za trafnością zarzutów podniesionych w petitum złożonego środka odwoławczego.

31 W odpowiedzi na skargę kasacyjną S. H. wniósł o oddalenie środka odwoławczego organu, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

32 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

33 Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom określonym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Z kolei art. 183 tej ustawy stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

34 Natomiast według art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Z regulacji tej wynika, że przepis art. 184 p.p.s.a. stanowi podstawę oddalenia skargi kasacyjnej nie tylko wtedy, gdy nie ma usprawiedliwionych podstaw ale także wówczas, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego lub częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu sentencja nie uległaby zmianie. Chodzi tutaj o wadliwą argumentację prawną zaskarżonego wyroku lub jej brak. Jeżeli NSA oddali skargę kasacyjną, wskazując zarazem w uzasadnieniu orzeczenia, że zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, ocena prawna wyrażona w tymże uzasadnieniu przestaje wiązać, a wiążąca – zarówno dla organów administracji, jak i dla sądów administracyjnych – staje się ocena prawna, względnie wskazania co do dalszego postępowania, zawarte w orzeczeniu tego Sądu (por. H. Filipczyk, glosa do wyroku NSA z dnia 7 kwietnia 2011 r., II FSK 2057/09, POP 2011, z. 5, poz. 429).

35 Skarga kasacyjna Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. opiera się na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a.

36 Za podstawę wyroku z 21 marca 2014 r., sygn. akt I SA/Bk 625/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. przyjął ustalenia stanu faktycznego dokonane przez Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z których wynika, że S. H. na podstawie decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. z dnia [...] lutego 2007 r. uzyskał płatności dla gospodarstwa niskotowarowego, wypłacone w latach 2007-2009. Następnie po wznowieniu z urzędu postępowania została wydana decyzja z [...] września 2012 r. stwierdzająca, że decyzja z [...] lutego 2007 r. została wydana z naruszeniem prawa. Po wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia nienależnie pobranych płatności Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. wydał decyzję z [...] sierpnia 2013 r. ustalającą kwotę nienależnie pobranych płatności, która został utrzymana w mocy decyzją Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z [...] października 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. podkreślił, że na skutek pomyłki organu S. H. oraz jego żona zostali wpisani w 2004 r. do ewidencji producentów tj. jeszcze przed wejściem w życie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętych planem rozwoju obszarów wiejskich. Błędnie załatwiona sprawa nadania numeru ewidencyjnego małżonce skarżącego doprowadziła do pozytywnego zatwierdzenia wniosku o pomoc finansową na działanie wspieranie gospodarstw niskotowarowych. Z tego powodu spełnione zostały przesłanki do zastosowania normy prawnej wynikającej z art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 w stosunku do zaistniałego w sprawie stanu faktycznego. Uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego zawiera zatem jednoznaczne stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia.

37 W pkt I.2. skargi kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wymagane jest, aby uzasadnienie wyroku stanowiło logiczną, zwartą całość, a jednocześnie by było ono jedynie syntezą stanowiska sądu (wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., I OSK 62/11). Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i w razie ewentualnej kontroli instancyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (tak: wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2012 r., II FSK 1301/10). Uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia, jak również bazuje na prawidłowych ustaleniach faktycznych. Obowiązkiem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest przyjąć określony stan faktyczny i go przedstawić, nie chodzi jednak o przedstawienie jakiegokolwiek stanu faktycznego, lecz stanu rzeczywistego, ustalonego i przyjętego zgodnie z obowiązującym prawem (por. wyrok NSA z dnia 12 maja 2005 r., FSK 2123/04). Sąd I instancji przedstawił rzeczywisty i prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy, uzasadnienie zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku spełnia wymogi ustawowe. Oceny tej nie zmienia brak argumentacji prawnej dotyczącej zawartego w pkt 3 wyroku rozstrzygnięcia o kosztach postępowania. Zgodnie z art. 209 p.p.s.a., wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204. Z kolei, według art. 205 § 2 p.p.s.a., do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata lub radcę prawnego zalicza się ich wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego adwokata lub radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez sąd osobistego stawiennictwa strony. Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 461) określa opłaty za czynności adwokackie przed organami wymiaru sprawiedliwości. Zgodnie z § 6 pkt 5) rozporządzenia, stawka minimalna przy wartości przedmiotu sprawy powyżej 10.000 zł do 50.000 zł wynosi 2.400 zł.

38 W rozpoznawanej sprawie wartość przedmiotu zaskarżenia wynosi 24.572 zł. Wnosząc skargę pełnomocnik S. H. uiścił 200 zł, pełnomocnictwo udzielone adwokatowi zostało opłacone opłatą skarbową 17 zł. Na wezwanie Sądu uzupełniono wpis od skargi kwotą 538 zł, tym samym wpis od skargi został opłacony kwotą 738 zł. Zasądzając w pkt 3 wyroku na rzecz skarżącego kwotę 3.155 zł Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. uwzględnił wynagrodzenie adwokata według obowiązującej stawki oraz koszty sądowe.

39 Zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konstrukcja tej normy prawnej wskazuje, że stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania, które w ocenie strony skarżącej zostały naruszone przez Sąd I instancji, należy uprawdopodobnić istnienie potencjonalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego. W tym wypadku nie chodzi o to, że ewentualne uchybienie mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, lecz wpływ istotny.

40 W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono Sądowi I instancji naruszenie art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 73 ust. 4 i 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 przez nieprawidłowe przeprowadzenie kontroli działalności administracji publicznej. Odnosząc się do tego zarzutu należy przypomnieć, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ustawa nie wymaga w tym wypadku, aby naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy, wystarczy jedynie uznanie że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowi I instancji można zarzucić naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. również wtedy, kiedy bezzasadnie stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, którego to naruszenia właściwy rzeczowo i miejscowo w sprawie organ administracji publicznej w ogóle się nie dopuścił. Wpływanie istotne na wynik sprawy, to prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji, a więc ukształtowanie w niej stosunku administracyjnego, materialnego lub procesowego. Sąd I instancji uchylając z tych powodów decyzję musi wykazać, że gdyby nie było stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne.

41 Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. jednoznacznie stwierdził, że organy administracji publicznej dokonując ustaleń faktycznych w sprawie w sposób nieprawidłowy oceniły okoliczności dotyczące nadania numeru producenta S. H. oraz jego małżonce, powołując się przy tym na ustawę z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, w brzmieniu obowiązującym w 2004 r.

42 Zgodnie z art. 12 ust. 4 tej ustawy, w przypadku małżonków oraz podmiotów będących współposiadaczami gospodarstwa rolnego nadaje się jeden numer identyfikacyjny; numer identyfikacyjny nadaje się temu z małżonków lub współposiadaczy, co do którego współmałżonek lub współposiadacz wyrazili pisemną zgodę. Wskazany przepis obliguje do nadania numeru identyfikacyjnego jednemu ze współmałżonków, niezależnie od ustroju majątkowego obowiązującego małżonków. Posiadanie nawet odrębnego gospodarstwa rolnego ze strony małżonka producenta rolnego, który wpisany jest do ewidencji producentów rolnych i legitymuje się numerem identyfikacyjnym, nie uprawnia współmałżonka posiadającego oddzielne gospodarstwo rolne, jako jego majątek odrębny, do dokonania samodzielnego wpisu do ewidencji producentów i nadania mu odrębnego od drugiego małżonka numeru identyfikacyjnego (tak: wyrok NSA z 30 września 2010 r., sygn. akt II GSK 802/09, LEX nr 746239).

43 Należy podkreślić, że wyrokiem z 3 grudnia 2012 r., sygn. akt I SA/Bk 299/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. oddalił skargę M. H. na decyzję ostateczną w przedmiocie wykreślenia jej z ewidencji producentów. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd stwierdził, że skoro niezgodnie ze art. 12 ust. 4 ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, skarżącą wpisano do ewidencji producentów oraz nadano jej numer identyfikacyjny, czynności te musiały w konsekwencji podlegać uchyleniu. W obrocie prawnym funkcjonował już bowiem numer identyfikacyjny nadany drugiemu z małżonków S. H., co do wpisu którego skarżąca wyraziła zgodę. Postępowanie administracyjne w tej sprawie zostało wszczęte z urzędu 7 maja 2012 r.

44 Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Natomiast zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt, zostało uznane za błędne. Ocena prawna o charakterze wiążącym musi dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie. Musi ponadto pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych.

45 Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. wyraził jednoznaczną i prawidłową ocenę prawną: "Przede wszystkim z uwagi na pomyłkę organu administracji w zakresie wpisu do ewidencji producentów żony Skarżącego w dniu 3 maja 2004 r., w sytuacji gdy zaświadczenie o wpisie do ewidencji producentów nadano Skarżącemu potwierdzając ten fakt zaświadczeniem z dnia 25 marca 2004 r., a więc co ma istotne znaczenie dla sprawy w dacie przed wejściem w życie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (...). Podsumowując, spełnione zostały wszystkie przesłanki do zastosowania normy prawnej wynikającej z art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/04 w stosunku do zaistniałego w sprawie stanu faktycznego (...)."

46 Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. uwzględniając skargę na decyzję ostateczną wskazał jako podstawę prawną rozstrzygnięcia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., jednocześnie przedstawił wykładnię przepisu art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/04 wskazując, że ma on zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Skoro Sąd I instancji stwierdził naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to podstawą prawną rozstrzygnięcia w omawianym zakresie powinien być art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.

47 Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

48 Skarga kasacyjna nie ma również usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a, ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. nie naruszył prawa materialnego tj. art. 73 ust. 4 i ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/04 przez błędną jego wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że prawidłowo ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej lub też wadliwe uznanie, że prawidłowo ustalony w sprawie stan faktyczny nie odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Stan faktyczny tej sprawy nie jest sporny, Sąd I instancji przedstawił rzeczywisty i prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy przyjęty zgodnie z obowiązującym prawem.

49 Zgodnie z art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/04:"Obowiązek zwrotu określony w ust. 1 nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika. Jednakże w przypadku gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem danej płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli o decyzji o zwrocie nie powiadomiono zainteresowanego w terminie 12 miesięcy od płatności." Z kolei, według art. 73 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/04, w przypadku dokonania nienależnej płatności, rolnik zwraca daną kwotę powiększoną o odsetki (...).

50 Jest to pierwsza w kolejności przesłanka wskazana w rozporządzeniu, kiedy pomimo zaistnienia przypadku nienależnej płatności rolnik nie ma obowiązku zwrotu tak uzyskanej kwoty. W sytuacji, kiedy płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika nie może zostać wydana decyzja administracyjna, o jakiej mowa w art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Jest to instytucja w pierwszym rzędzie materialnoprawna, jak również wywołuje istotne skutki procesowe. Właściwy w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych organ administracji publicznej winien podejmować z urzędu działania, aby wyegzekwować zwrot nienależnej płatności. Jednakże w przypadku ustalenia że, płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu oraz, że błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika nie może on takich działań podejmować, ponieważ zgodnie z art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Obowiązkiem organów administracji publicznej jest zatem uwzględnienie omawianej przesłanki z urzędu, na każdym etapie postępowania administracyjnego.

51 Z kolei, według art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/04:"Obowiązek zwrotu określony w ust. 1 nie ma zastosowania, jeżeli okres między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat. Jednakże jeśli beneficjent działał w dobrej wierze, okres wskazany akapicie pierwszym jest ograniczony do czterech lat."

52 Druga w kolejności przesłanka wskazana w rozporządzeniu, kiedy obowiązek zwrotu nienależnej płatności nie ma zastosowania to przedawnienie. Jest to w pierwszym rzędzie instytucja materialnoprawna, która również wywołuje istotne skutki procesowe. W przypadku upływu przedawnienia organ administracji publicznej nie może podejmować z urzędu działań, aby wyegzekwować zwrot nienależnej płatności. Obowiązkiem organów administracji publicznej jest uwzględnienie przedawnienia z urzędu, na każdym etapie postępowania administracyjnego. Przedawnienie obejmuje sytuacje, kiedy nie istnieje już żaden stosunek materialnoprawny, kiedy wygasły już wszelkie relacje pomiędzy rolnikiem, a organami administracji.

53 Skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. prawidłowo stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie zachodzi przesłanka z art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/04, to zbędnym było analizowanie istnienia przesłanki przedawnienia, która może mieć zastosowanie dopiero wówczas, kiedy płatność nie została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu. Błędna jest ocena prawna i wskazania Sądu I instancji: "Jeżeli zatem inne dowody nie pozwolą na podważenie tezy o dobrej wierze Skarżącego w niniejszej sprawie będzie miał zastosowanie przepis art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/04 z terminem czteroletnim przedawnienia zwrotu płatności."

54 Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 in fine p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2) p.p.s.a.