Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 listopada 2014 r., II GSK 1369/13

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 listopada 2014 r., II GSK 1369/13

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz (spr.) Sędzia del. WSA Lidia Ciechomska-Florek Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. w J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 11 kwietnia 2013 r. sygn. akt V SA/Wa 2628/12 w sprawie ze skargi S. w J. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od S. w J. na rzecz Ministra Pracy i Polityki Społecznej kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 Zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2013 r. sygn. akt V SA/Wa 2628/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę S. w J. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych.

3 Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, działając na podstawie m.in. art. 26b ust. 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 127, poz. 721 ze zm.), powoływanej dalej jako ustawa o rehabilitacji, odmówił S. w J. wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za kwiecień 2012 r. W uzasadnieniu organ podkreślił, że zgodnie z przywołanym przepisem miesięczne dofinansowanie nie przysługuje do wynagrodzenia pracownika w części finansowanej ze środków publicznych.

4 Po rozpatrzeniu odwołania strony, Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] października 2012 r. utrzymał w mocy decyzję Prezesa Zarządu PFRON z dnia [...] lipca 2012 r., uznając, że ze względu na treść art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji, stronie, jako jednostce sektora finansów publicznych, nie przysługuje miesięczne dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych ze środków PFRON. Zdaniem organu, działalność samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej finansowana jest ze środków publicznych. W kosztach tej działalności mieszczą się wydatki na wynagrodzenia pracowników, co oznacza, że finansowane są one ze środków publicznych. Na poparcie swojego stanowiska organ przywołał stanowisko Ministra Finansów z dnia 30 grudnia 2011 r. znak: FS10/063/14/565/SAA/11/8246.

5 Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi S. w J. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., w której skarżący zarzucił organowi dokonanie zmiany dotychczasowego sposobu stosowania przepisów na niekorzyść adresatów prawa, pomimo że przepisy odnoszące się do tego przedmiotu nie uległy zmianie. Zdaniem skarżącego, jest to nieuzasadnione nawet w sytuacji, gdyby przyczyną zmiany interpretacji była troska o finanse publiczne.

6 Skarżący podniósł, że oprócz środków przekazywanych przez Narodowy Fundusz Zdrowia szpital uzyskiwał również przychody pochodzące z innych źródeł. Środki finansowe na działalność i wynagrodzenia osób niepełnosprawnych pozyskiwane były przez skarżącego na zasadach rynkowych analogicznie jak przez niepubliczne zakłady opieki zdrowotnej, a skarżący nie otrzymywał żadnych innych środków publicznych.

7 Skarżący zarzucił ponadto, że stanowisko przyjęte przez organy narusza art. 32 Konstytucji, tj. zasadę równości, w zakresie możliwości publicznych i niepublicznych zakładów opieki zdrowotnej do dofinansowania wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych.

8 Sąd I instancji, wskazując jako podstawę prawną art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", oddalił skargę.

9 W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji podniósł, że na gruncie art. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, nie może budzić wątpliwości, że wszystkie środki finansowe, którymi dysponuje strona skarżąca stają się środkami publicznymi z mocy i w rozumieniu ustawy o finansach publicznych. Z kolei z treści art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji zawodowej nie można wywieść, że wyłączeniu od dofinansowania podlegają tylko te środki publiczne, które zostały przekazane stronie z wyraźnym przeznaczeniem na wynagrodzenie pracowników.

10 Sąd I instancji podkreślił następnie, że zgodnie z art. 114 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 164, poz. 1027 ze zm.) środki finansowe Narodowego Funduszu Zdrowia są środkami publicznymi, co wbrew twierdzeniom skarżącej oznacza, że nie tracą one swego publicznego charakteru z momentem ich przekazania. Działalność SPZOZ - jako jednostek sektora publicznego - finansowana jest z uzyskiwanych przez nie dochodów i przychodów stanowiących środki publiczne. W kosztach tej działalności mieszczą się również wydatki na wynagrodzenia pracowników, co oznacza, że finansowane są one ze środków publicznych.

11 Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że organ zobowiązany był do odstąpienia od błędnej interpretacji stosowanego przepisu w momencie, gdy uzyskał świadomość błędu oraz do stosowania od tej chwili właściwej wykładni we wszystkich sprawach, w których wydawał decyzje na podstawie art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji. Zasada zaufania obywatela do państwa nie oznacza, że organ nie może zmieniać ocen prawnych, w szczególności gdy zmiana prowadzi do prawidłowego zastosowania określonych przepisów.

12 Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 32 Konstytucji, Sąd I instancji wyjaśnił, że wynikająca z tego przepisu zasada równości oznacza, że podmioty o tym samym statusie prawnym, mogą w tej samej sytuacji faktycznej i prawnej oczekiwać takiego samego rozstrzygnięcia w procesie stosowania prawa. Nie stanowi naruszenia tej zasady odmienne uregulowanie podobnych kwestii w przepisach regulujących uprawnienia różnych podmiotów.

13 WSA w W. nie stwierdził również, aby w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

14 S. w J. zaskarżył wyrok WSA w W. z dnia 11 kwietnia 2013 r. sygn. akt V SA/Wa 2628/12 w całości skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

15 Skarżący zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, tj. art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji, przez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej nie ma prawa do korzystania z dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych ze środków PFRON, a także naruszenie przepisów postępowania, tj.:

16 - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieustosunkowanie się Sądu do zarzutu skarżącego dotyczącego braku uzasadnienia dla zastosowania wprost pojęcia środków publicznych w sytuacji, gdy ustawa o rehabilitacji nie określa tego pojęcia, a ustawa o finansach publicznych z dnia 27 sierpnia 2009 r. w brzmieniu obowiązującym w lipcu 2010 r. weszła w życie już po wejściu w życie art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji,

17 - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przez Sąd stanowiska wcześniej zajętego przez Ministra Pracy i Polityki Społecznej w decyzji z dnia [...] maja 2011 r., która zawierała odmienne rozstrzygnięcie i uzasadnienie – zmienność poglądów prawnych tego samego organu, przy istniejącym takim samym stanie prawnym i faktycznym, zdaniem skarżącego narusza zasadę zaufania do państwa prawa, a tym samym może mieć wpływ na wynik sprawy.

18 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący stwierdził, że skoro przez wiele lat organy stosowały wykładnię celowościową art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji i potwierdzały ten sposób wykładni w okresie prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie, to oznacza, że jego rozumienie nie było na tyle jednoznaczne, aby poprzestać na wykładni językowej, jak to uznał Sąd pierwszej instancji. W ocenie skarżącego, Sąd pierwszej instancji winien utrzymać dotychczasową interpretację tego przepisu opartą na wykładni celowościowej.

19 Zdaniem skarżącego, art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji nie wyłącza możliwości dofinansowania wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych ze środków PFRON, gdyż wynagrodzenia tych pracowników zgodnie z literalnym znaczeniem pojęcia "finansowanie" nie były i nie są finansowane ze środków publicznych przekazywanych skarżącemu przez podmioty zewnętrzne z przeznaczeniem na wynagrodzenia pracowników niepełnosprawnych.

20 Skarżący podniósł ponadto, że w sytuacji, gdy ustawa o rehabilitacji nie definiuje pojęcia "środki publiczne" nie jest oczywiste stosowanie wprost tego pojęcia z ustawy o finansach publicznych szczególnie, że ustawa o finansach publicznych w brzmieniu obowiązującym w lipcu 2010 r. weszła w życie już po wejściu w życie art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji.

21 Skarżący podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, że nagła zmiana rozumienia spornego przepisu, który do tej pory nie był przedmiotem sporów interpretacyjnych, a jego rozumienie było powszechnie akceptowane, stanowi rażące naruszenie zasady zaufania do organów władzy i zasad stosowania prawa. Skarżący podtrzymał również zarzut naruszenia konstytucyjnej zasady równości zawartej w art. 32 ust. 1 Konstytucji w zakresie dostępu publicznych i niepublicznych zakładów opieki zdrowotnej do dofinansowania wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych.

22 W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Pracy i Polityki Społecznej wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

23 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

24 Skarga nie może być uwzględniona, ponieważ jej zarzuty nie są uzasadnione.

25 Podstawowa i zarazem sporna w tej sprawie kwestia rozumienia pojęcia "środków publicznych" nie budzi, w świetle prawa, wątpliwości interpretacyjnych. Natomiast fakt, że przepis art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji był poprzednio odmiennie rozumiany i stosowany, nie może mieć zasadniczego znaczenia dla oceny jego zastosowania w rozpatrywanej sprawie. Zasada zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.), na którą powołuje się wnoszący skargę kasacyjną, nie może służyć do petryfikacji naruszeń prawa. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, nie może być wykorzystywana jako ograniczenie dla dokonywania przez organy korekt w zakresie wykładni i stosowania prawa, w szczególności korekt polegających na usunięciu błędów w rozumieniu przepisów prawa, zmierzających do prawidłowego zastosowania tych przepisów.

26 Przepis art. 26b ust. 7 ustawy w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 września 2012 r., tj. w miesiącu, którego dotyczy wydana w tej sprawie decyzja, wyraźnie stanowił, że miesięczne dofinansowanie na osoby niepełnosprawne z tytułu zatrudnienia, o którym mowa w art. 26b ust. 1 nie przysługuje do wynagrodzenia pracownika w części finansowanej ze środków publicznych, nie przewidując żadnych od tego wyjątków.

27 Należy przede wszystkim zauważyć, że ten przepis nie dotyczy wyłącznie samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej, czy innych jednostek sektora finansów publicznych. Obejmuje również, a nawet przede wszystkim pracodawców – jednostki ze sfery niepublicznej, wśród których mogą być i takie, które w pewnym zakresie korzystają ze środków publicznych, np. w ramach programów wspierania przedsiębiorczości. Stąd w art. 26b ust. 7 jest mowa o wynagrodzeniu pracownika w części finansowanej ze środków publicznych.

28 Nie jest sporne, że samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej, również działające na podstawie ustawy z 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. z 2013 r., poz. 217) są pod rządami obecnie obowiązującej ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.) jednostkami sektora finansów publicznych (art. 9 pkt 9). W konsekwencji wszystkie przychody samodzielnych publicznych zoz-ów (pochodzące z prowadzonej przez nie działalności oraz pochodzące z innych źródeł) są, w rozumieniu ustawy o finansach publicznych, środkami publicznymi (art. 5 ust. 1 pkt 5). Ten status samodzielnych publicznych zoz-ów pozostaje niezmieniony od wielu lat. W ustawie z 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2003r. Nr 15, poz. 148) samodzielne publiczne zoz-y zaliczano do jednostek sektora finansów publicznych (art. 5 pkt 6), a wszystkie przychody tych jednostek do środków publicznych (art. 3 ust. 1 pkt 4). Identycznie traktowała takie zoz-y i ich przychody ustawa z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (art. 4 ust. 1 pkt 7 i art. 5 ust. 1 pkt 5 - Dz. U. Nr 249, poz. 2104). Całkowicie nieuzasadniona jest zatem teza i oparty na niej zarzut, że nie jest dopuszczalna wykładnia przepisu art. 26b ust. 7 w brzmieniu obowiązującym od 1 czerwca 2004 r. w oparciu o przepisy późniejszej ustawy o finansach publicznych, która weszła w życie 1 stycznia 2010 r. Związany z tym zarzut, że wnoszący skargę kasacyjną nie finansuje wynagrodzeń pracowników ze środków publicznych lecz ze środków finansowych, otrzymywanych co prawda z NFZ, ale stanowiących zapłatę za wykonanie przez skarżącego usługi zdrowotne na podstawie umów cywilnoprawnych, całkowicie ignoruje treść wspomnianego art. 5 ust. 1 pkt 5 obecnie obowiązującej ustawy o finansach publicznych oraz treść przytoczonych wyżej regulacji, zawartych w poprzednio obowiązujących ustawach o finansach publicznych. Jeszcze raz trzeba podkreślić, że z tych przepisów wynika oczywista zasada, że wszystkie przychody samodzielnego publicznego zoz-u stanowią środki publiczne, a zatem wynagrodzenia pracowników tych zakładów są w całości finansowane ze środków publicznych, niezależnie od tego, z jakiego konkretnie źródła pochodzą.

29 Przyjęcie więc stanowiska, że wyłączenie z zakresu dofinansowania na osoby niepełnosprawne z tytułu zatrudnienia, obowiązujące do 30 września 2012 r. na podstawie art. 26 b ust. 7 nie obejmuje samodzielnych publicznych zoz-ów jest w istocie wykładnią contra legem, prowadzącą do odrzucenia przez organ stosujący prawo obowiązującego przepisu prawa i próbą zastąpienia go inną normą, dającą podstawę do przyznania samodzielnemu, publicznemu zoz-owi takiego dofinansowania. Możnaby ewentualnie rozważać dopuszczalność takiego "poprawiania" ustawodawcy przez organy stosujące prawo, jedynie wówczas, gdyby przyjąć, że w rozpatrywanym przypadku mamy do czynienia z luką techniczną w prawie, a więc że ustawodawca niejako nie dopatrzył albo "zapomniał" uregulować tę kwestię i ten błąd naprawił dopiero od 1 października 2012 r. dodając ust. 8 w art. 26b. Okoliczności towarzyszące wprowadzaniu zmian do ustawy o rehabilitacji wskazują jednak, że takie założenie byłoby nieuprawnione. Ze sprawozdania Komisji Nadzwyczajnej do rozpatrzenia projektów ustaw związanych z rządowym "Programem uporządkowania i ograniczenia wydatków publicznych" (druk sejmowy nr 2707-A), wynika, że zmiana ustawy z 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji, polegająca na wprowadzeniu do art. 26 b ust. 4 (obecnie ust. 7) była objęta tym programem. Nie była więc przypadkowa, miała służyć, (jak wnoszący skargę kasacyjną przyznaje), unikaniu dublowania źródeł finansowania wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych i tym samym ograniczeniu wydatków publicznych.

30 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie nie podziela również zarzutu co do naruszenia przez Sąd I instancji zasady równego traktowania określonej w art. 32 Konstytucji RP, przez dyskryminację samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej w stosunku do niepublicznych zakładów opieki zdrowotnej w zakresie dostępu do dofinansowania wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych. Wnoszący skargę kasacyjną sam sobie utrudnia obronę tego zarzutu, powołując się na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, w którym Trybunał podkreślił, że zasada równego traktowania polega na tym, że wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się daną cechą istotną w równym stopniu, powinny być traktowane równo, tj. bez zróżnicowań zarówno faworyzujących, jak i dyskryminujących (m.in. wyrok TK z 23 października 2001 r., K 22/1, OTK z 2001 r., Nr 7, poz. 215). Z tak rozumianego art. 32 Konstytucji wynika, że nie mają charakteru dyskryminującego zróżnicowanie sytuacji prawnej podmiotów, które różnią się określoną cechą istotną, uzasadniająca ich nierówne traktowanie.

31 Przede wszystkim trzeba zauważyć, że obowiązująca od 1 lipca 2011 r. ustawa z 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej nie zna już pojęcia "niepubliczny zakład opieki zdrowotnej". W stosunku do podmiotu prowadzącego działalność leczniczą polegającą na udzielaniu świadczeń zdrowotnych posługuje się pojęciem "podmiotu leczniczego" (art. 4 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 i 2). Ustawa wymienia kilka kategorii podmiotów leczniczych, różniących się od siebie istotnie pod względem charakteru prawnego i zasadami finansowania, m. in.: przedsiębiorców w rozumieniu ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej, jednostki budżetowe. Zbędne wydaje się uzasadnianie, że to, co znacząco różni publiczne zoz-y od innych podmiotów leczniczych, w tym od dawnych zoz-ów niepublicznych i jest zarazem cechą istotną z punktu widzenia określenia zasad korzystania z dofinansowania ze środków publicznych, dotyczy ich ustroju finansowego (samodzielności finansowej). Była już o tym mowa, że samodzielne publiczne zoz-y należą do sektora finansów publicznych i w konsekwencji wszystkie ich przychody są środkami publicznymi. Dlatego źródła finansowania samodzielnych publicznych zoz-ów podlegają ustawowej reglamentacji (art. 55 ust. 1 ustawy z 15 kwietnia 2011 r.) w odróżnieniu od źródeł finansowania innych podmiotów leczniczych. Można dodać, że ustawa z 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2007 r. Nr 14, poz. 89) również wyraźnie różnicowała sytuację finansową samodzielnych publicznych zoz-ów i zoz-ów niepublicznych, określając jedynie źródła finansowania samodzielnych publicznych zoz-ów (art. 54 ust. 1 i 55 ust. 1).

32 Ustawa z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.) zobowiązuje NFZ do zapewnienia równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i do prowadzenia postępowania w tych sprawach w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji (art. 134 ust. 1). Niemniej jednak umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej może być zawarta wyłącznie ze świadczeniodawcą, który został wybrany do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej na zasadach określonych w ustawie (art. 132 ust. 2). Finansowanie podmiotów leczniczych ze środków NFZ w zakresie udzielania przez nie świadczeń leczniczych rządzi się innymi prawami i ma odmienne cele od dofinansowania pracodawców przeznaczonego na wynagrodzenia zatrudnianych przez nich osób niepełnosprawnych. Kryterium korzystania z finansowania przez NFZ nie może być zatem uznane za miarodajne (nie jest cechą istotną) dla oceny zasad dofinansowania podmiotów leczniczych z Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, w żaden sposób nie może implikować jednakowego dostępu wszystkich podmiotów leczniczych do środków tego Funduszu.

33 Z powodów wyżej przedstawionych Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska w kwestii interpretacji art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji zawodowej wyrażonego m. in. w wyrokach z 24 stycznia 2014 r., II GSK 1759/12; z 25 lutego 2014 r., II GSK 1802/12; z 25 lutego 2014 r., II GSK 1738/12. W jednobrzmiących uzasadnieniach do tych orzeczeń Sąd podnosił argumenty, które powtarzają się w zarzutach skargi kasacyjnej wniesionej w rozpatrywanej obecnie sprawie.

34 Mając to wszystko na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 i art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.), orzekł jak w sentencji.