Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2014 r., II GSK 1364/13

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2014 r., II GSK 1364/13

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędzia NSA Hanna Kamińska (spr.) Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 7 października 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 13 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Bd 1254/12 w sprawie ze skargi K. M. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy na zalesianie w pomniejszonej wysokości oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 13 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 1254/12, uwzględnił skargę K. M. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. z 30 [...] 2012 r. nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy na zalesienie w pomniejszonej wysokości.

3 Sąd orzekał w następującym stanie sprawy:

4 Decyzją z dnia 13 [...] 2012 r., nr [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w A. na podstawie art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2007 r. Nr 64, poz. 427 z późn. zm., dalej: ustawa o wspieraniu), art. 23 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316/65 z 02.12.2009, dalej jako rozporządzenia z 30.11.2009 r.), § 8 ust. 4a, § 18 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz § 19 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2009 r. Nr 48, poz. 390 z późn. zm., dalej jako rozporządzenie z 19.03.2009 r.), art. 16 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonywania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzania procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25, z. 28.1.2011, s. 8, dalej jako rozporządzenie z 27.01.2011 r.) oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej: k.p.a.) przyznał K. M. (dalej: skarżącemu) m.in. płatność z tytułu wsparcia na zalesianie w wysokości [...] zł, przy czym dokonał zmniejszenia o kwotę [...] zł, tj. 50 % składowej "Wsparcie na zalesianie, które pokrywa koszty założenia uprawy oraz gdy jest to uzasadnione – ochrony przed zwierzyną 7/13" z powodu braku dowodu zakupu sadzonek.

5 W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że po przeprowadzeniu w dniu 1.[...].2012 r. kontroli na miejscu w gospodarstwie skarżącego stwierdzono uchybienia szczegółowe polegające na tym, że skarżący nie udokumentował zakupu sadzonek [...] sztuk dębu. Wobec powyższego, w związku z nieprzestrzeganiem realizacji planu zalesienia (§ 18 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 19.03.2009 r.), nieposiadaniem dowodów zakupu sadzonek przeznaczonych do zalesienia wnioskowanych gruntów, (§ 18 ust. 1 pkt 2 cyt. rozporządzenia), płatność zalesieniowa z tytułu wsparcia na zalesienie została pomniejszona o 50 %. Zgodnie z § 19 ust. 1 rozporządzenia z 19.03.2009 r. w przypadku, gdy premia pielęgnacyjna za dany rok kalendarzowy lub wsparcie na zalesienie nie zostały wypłacone i zachodzą przesłanki ich zwrotu, zwraca premię pielęgnacyjną za dany rok kalendarzowy lub wsparcie na zalesienie w wysokości, która jest określona w załączniku nr 6 do rozporządzenia.

6 Decyzją z dnia 30 [...] 2012 r. Nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w T. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ wskazał, że kontrola na miejscu przeprowadzona w dniu 1.[...].2012 r. wykazała, iż producent wykonał zalesienie, jak również grodzenie zalesienia na zadeklarowanej powierzchni. Według przedłożonych przez stronę dokumentów (faktura VAT Nr [...]) zakupiono [...] szt. dębu. Tymczasem według planu zalesienia z dnia 25.[...].2011 r., producent winien zakupić [...] sztuk dębu. Przedłożone podczas kontroli na miejscu faktury udokumentowały zakup niewystarczającej ilości sadzonek.

7 Jak podkreślił organ odwoławczy, ustawodawca nie różnicuje wysokości sankcji z tytułu stwierdzonego braku udokumentowania zakupu sadzonek od wagi stwierdzonej niezgodności, tj. od tego, czy brakuje dowodu zakupu sadzonek na [...] szt., [...] szt., czy też w ogóle brakuje dowodów zakupu materiału nasadzeniowego. Ustawodawca nie przewidział żadnej tolerancji dla sytuacji, w której z dokumentów wynika, że brakuje dowodu zakupu nawet dla niewielkiej ilości sadzonek. Przepisy rozporządzenia stanowią jednoznacznie, że sprawdzenia ilości sadzonek wykorzystanych do zalesienia dokonuje się w oparciu o dowody ich zakupu. Podczas kontroli skarżący pisemnie oświadczył, że różnica w ilości [..] szt. sadzonek pomiędzy fakturą a planem zalesienia wynika z tego, iż ze względu na brak żądanej ilości sadzonek w okolicznych szkółkach, do nasadzenia wykorzystał sadzonki z własnego lasu. Dodatkowo w dniu 26.[...].2012 r. producent przedłożył aneks do planu zalesienia, zgodnie z którym zmniejszona została ilość sadzonek dębu z pierwotnie przewidzianych [...] sztuk do [...] sztuk.

8 W ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji prawidłowo uznał, że producent nie przedłożył dowodów zakupu na określoną w planie zalesienia ilość sadzonek dębu, jednocześnie wskazując, że aneks do planu zalesienia nie może zostać uwzględniony, gdyż został złożony po kontroli na miejscu i po poinformowaniu producenta o stwierdzonych nieprawidłowościach.

9 W ocenie organu odwoławczego, składając wniosek o przyznanie pomocy na zalesianie producent podpisał się pod oświadczeniem, że znane mu są zasady przyznawania pomocy, tym samym skutki działań i zaniedbań tak pozytywne jak i negatywne obciążają odwołującego. Skarżącego obciąża brak dowodów zakupu części sadzonek, bo po pierwsze jak podkreślił organ, obowiązek taki wynika z cytowanego § 17 rozporządzenia, po drugie zaś z oświadczenia złożonego przez stronę we wniosku o przyznanie pomocy na zalesianie gruntów rolnych. Skarżący winien dopilnować tego, aby faktury, czy też inne równoważne im dowody, potwierdzały zakup materiału nasadzeniowego w ilości wynikającej z planu zalesienia, bądź złożyć stosowny aneks do planu zalesienia.

10 Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem wskazanym na wstępie uwzględnił skargę skarżącego wskazując, że organ przyjął błędną wykładnię § 19 ust. 1 w zw. z § 18 ust. 1 rozporządzenia z 19.03.2009 r., co doprowadziło do ich nieprawidłowego zastosowania. Jak podkreślił WSA, m.in. z § 17 ust. 1 pkt 1 i załącznika nr 6 do cyt. rozporządzenia wynika, że w przypadku gdy premia pielęgnacyjna za dany rok kalendarzowy lub wsparcie na zalesienie nie zostały wypłacone, a rolnik nie posiada dowodów zakupu sadzonek przeznaczonych do zalesienia, premia pielęgnacyjna za dany rok kalendarzowy lub wsparcie na zalesienie podlegają zmniejszeniu o połowę.

11 W ocenie Sądu pierwszej instancji nie ulega wątpliwości, że skarżący posiadał dowód zakupu sadzonek (aczkolwiek nie w ilości, która wynikała z planu zalesienia – różnica wynosiła ok. 1,84%). Przepisy nie przewidują, aby rolnik był zobowiązany posiadać dowód zakupu na wszystkie sadzonki, które miał zasadzić, a jedynie mówią ogólnie o takim dowodzie zakupu. Tym samym organ nie mógł zastosować zmniejszenia płatności w wysokości 50%. W związku z powyższym winien zgodnie z § 21 cyt. rozporządzenia zastosować przepisy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, które stosuje się do przypadków uznawanych za drobną niezgodność, o której mowa w art. 24 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009. Nie można bowiem wykluczyć takiej sytuacji, że wynikająca z dowodów zakupu ilość brakujących sadzonek nie przekroczy granicy uznawanej za drobną niezgodność, a wówczas doszłoby do paradoksalnej sytuacji, że brak dowodu zakupu nieznacznej ilości sadzonek (w przedmiotowej sprawie niecałe 2%), powodowałby obniżenie płatności o połowę, a z drugiej strony taki sam brak ilości faktycznie zasadzonych sadzonek nie powodowałby żadnych negatywnych konsekwencji (lub znacznie mniej dolegliwe) z uwagi na uznanie tego za drobną niezgodność.

12 Skargą kasacyjną organ zaskarżył powyższy wyrok wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

13 Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego poprzez:

14 - błędną wykładnię § 19 ust. 1 rozporządzenia z dnia 19 marca 2009 r. poprzez przyjęcie, że przepis ten nie ma zastosowania w sytuacji wystąpienia przesłanek określonych § 18 ust. 1 tego rozporządzenia i w związku z tym błędnego niezastosowania normy § 19 rozporządzenia;

15 - poprzez przyjęcie, że w sprawie ma zastosowanie § 21 rozporządzenia i wskazania zastosowania przez organ powyższego przepisu, przy jednoczesnym braku ustalenia przez Sąd przesłanek przypadków uznawanych za drobną niezgodność, a warunkujących zastosowanie tej instytucji;

16 Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez zignorowanie w rozstrzygnięciu ustalonego materiału dowodowego i bezspornego stanu faktycznego sprawy, a nadto brakiem wyjaśnienia przyjętej podstawy prawnej rozstrzygnięcia, które to wady w konsekwencji doprowadziły do błędnego rozstrzygnięcia przez Sąd, stąd też naruszenie to stanowi okoliczność mająca istotny wpływ na wynik sprawy.

17 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

18 Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

19 Przy skorzystaniu w skardze kasacyjnej z podstawy określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zakres oceny Sądu jest ograniczony do badania, czy wskazane przepisy prawa materialnego zostały naruszone przez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i na czym to naruszenie polegało. Natomiast w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Sąd kontroluje, czy w trakcie orzekania przed sądem pierwszej instancji nie doszło do naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarysowała się linia orzekania, z której wynika, że w sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. wyrok z 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11, LEX nr 1217424 oraz wyrok z 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08, LEX nr 596025).

20 W zakresie naruszenia przepisów postępowania zarzucono zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zignorowanie ustalonego w sprawie materiału dowodowego i bezspornego stanu faktycznego oraz brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

21 Ustosunkowując się do tak sformułowanego zarzutu, Naczelny Sąd administracyjny stwierdza, że nie jest on usprawiedliwiony.

22 W art. 133 § 1 p.p.s.a. wyrażona została zasada, że sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, co oznacza, że sąd ten rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego orzeczenia. Z uzasadnienia wyroku będącego przedmiotem kontroli instancyjnej nie wynika, aby Sąd pierwszej instancji naruszył tę zasadę. WSA w Bydgoszczy nie zakwestionował stanu faktycznego ustalonego przez organy administracji. Zaskarżona decyzja została uchylona na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a, tj. stwierdzenia przez Sąd naruszenia prawa materialnego, co oznacza, że podstawę rozpoznania skargi przez Sąd stanowił stan faktyczny ustalony przez organ administracji publicznej.

23 Natomiast w myśl art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

24 Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala na jednoznaczne ustalenie przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygniecie, którego nie ma w sentencji orzeczenia (por. wyroki NSA: z 26 czerwca 2009 r., sygn. akt II FSK 366/08, z 8 października 2009 r., sygn. akt II FSK 784/08). Zgodnie natomiast z uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, omawiany przepis może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie wyroku sądu pierwszej instancji nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (publ. ONSAiWSA 2010/3/39, ZNSA 2010/2/122). Żadna z opisanych sytuacji nie wystąpiła w tej sprawie, w szczególności zaskarżone orzeczenie zawiera wyjaśnienie podstawy prawnej tj. ocenę ustalonego stanu faktycznego w świetle obowiązujących przepisów prawa. Zakwestionowanie przez organ dokonanej przez Sąd wykładni oraz zastosowania wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego nie upoważnia do formułowania takiego zarzutu.

25 Nieskuteczność, z przyczyn podanych, zarzutów postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., uprawnia Naczelny Sąd Administracyjny do merytorycznej oceny zarzutów prawa materialnego, tj. błędnej wykładni § 19 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 19 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "zalesianie gruntów rolnych oraz zalesiania gruntów innych niż rolne" objętego programem rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 oraz niewłaściwego zastosowania § 21 tego rozporządzenia.

26 W myśl § 19 ust. 1 tego rozporządzenia: "W przypadku gdy premia pielęgnacyjna za dany rok kalendarzowy lub wsparcie na zalesienie nie zostały wypłacone i zachodzą przesłanki ich zwrotu określone w § 18 ust. 1, premia pielęgnacyjna za dany rok kalendarzowy lub wsparcie na zalesienie podlegają zmniejszeniu zgodnie z załącznikiem nr 6 do rozporządzenia", tj. brak dowodu zakupu sadzonek skutkuje zmniejszeniem wysokości wsparcia na zalesienie o 50%.

27 Natomiast przepis art. 18 ust. 1 rozporządzenia stanowi, iż rolnik zwraca premię pielęgnacyjną za dany rok kalendarzowy lub wsparcie na zalesienie w wysokości, która jest określona w załączniku nr 6 do rozporządzenia, jeżeli w wyniku kontroli zostanie stwierdzone, że: 1) nie realizuje planu zalesienia; 2) nie posiada dokumentów, o których mowa w §17 pkt 1.

28 Z kolei § 17 pkt 1 rozporządzenia przewiduje, że rolnik, któremu przyznano pomoc na zalesienie, do dnia zakończenia realizacji planu zalesienia przechowuje dowody zakupu sadzonek przeznaczonych do zalesienia wnioskowanych gruntów.

29 Z brzmienia cytowanych wyżej przepisów rozporządzenia wynika, że premia pielęgnacyjna za dany rok kalendarzowy lub wsparcie na zalesienie podlegają zmniejszeniu o 50%, jeżeli w wyniku kontroli zostanie stwierdzone, ze rolnik nie posiada dowodu sadzonek przeznaczonych do zalesiania wnioskowanych gruntów. Przepisy te nie różnicują wysokości sankcji z tytułu stwierdzonego braku udokumentowania zakupu sadzonek w zależności od wagi stwierdzonej niezgodności, mówiąc ogólnie o braku dokumentów, o których mowa w § 17 pkt 1 rozporządzenia.

30 Jednakże, znaczenia tych przepisów prawnych nie można dochodzić w oderwaniu od innych przepisów zawartych w tym rozporządzeniu, które wprost odwołują się przepisów prawa unijnego.

31 Zgodnie, bowiem z § 21 omawianego rozporządzenia: "Do przypadków uznawanych za drobną niezgodność, o której mowa w art. 24 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009, stosuje się przepisy o płatnościach w ramach wsparcia bezpośredniego".

32 Przepis art. 24 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 stanowi, że w przypadku zaniedbania wielkość procentowa zmniejszenia nie przykraca 5%, a w przypadku powtarzających się niezgodności – 15%. Przepis ten dotyczący zmniejszeń kwot płatności bezpośrednich odwołuje się zatem do zasady proporcjonalności, która zalicza się do podstawowych zasad prawa Unii Europejskiej. Zasada ta wymaga, aby środki wynikające z zastosowania przepisów unijnych były odpowiednie do realizacji zamierzonego celu i nie wykraczały poza to, co jest konieczne do osiągnięcia tego celu.

33 Z niespornego stanu faktycznego sprawy wynika, że zgodnie z planem zalesiania z dnia 25 [...] 2011 r. rolnik powinien zakupić [...] sztuk dębu, przy czym sadzonki powinny posiadać odpowiednie świadectwo pochodzenia. Przeprowadzona w dniu 1 [...] 2012 r. kontrola na miejscu wykazała, że rolnik przedłożył dowód zakupu w postaci faktury VAT na [...] sztuk dębu, natomiast nie udokumentował zakupu [...] sztuk sadzonek. Do protokołu kontroli zostało dołączone oświadczenie producenta, z którego wynika, że różnica w ilości [...] sztuk sadzonek pomiędzy planem zalesiania a fakturą, powstała na skutek braku żądanej ilość sadzonek w okolicznych szkółkach i wobec tego do nasadzenia zostały wykorzystane sadzonki z własnego lasu. W dniu 26 [...] 2012 r. do organu wpłynął aneks do planu zalesiania, w którym Nadleśniczy Nadleśnictwa S. wskazał, iż z uwagi na brak sadzonek w szkółkach dębu Dbb 2/0 w ilości [...] sztuk zastąpiono go dębem Db.s 1/5 w ilości [...] sztuk. Z akt administracyjnych wynika również, że rolnik przed kontrolą na miejscu nie informował organu o okoliczności niemożności zakupu odpowiedniej ilości sadzonek, które posiadają świadectwo pochodzenia.

34 Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze postanowienia art. 21 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009 r., podziela stanowisko zaprezentowane przez Sąd pierwszej instancji, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy wystąpił przypadek uznany za drobną niezgodność, o której mowa w art. 24 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009.

35 Z podanych względów w oparciu o art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.

36 -----------------------

37 9