Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2018 r., II GSK 136/16

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2018 r., II GSK 136/16

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Joanna Zabłocka sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk Protokolant Ilona Szczepańska po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 września 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 4333/14 w sprawie ze skargi C.K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 4333/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi C.K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2013 r., umorzył postępowanie administracyjne i zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

3 W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przedstawił na wstępie stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że skarżący wykonywał przejazd drogowy w dniu 10 maja 2013 r. w godz. 7:18:58 na autostradzie A4 na odcinku Z. (granica państwowa) – węzeł B. bez uiszczenia opłaty elektronicznej, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 260). Przejazd był wykonywany zespołem pojazdów składających się z pojazdu marki Renault nr rej. [...], naczepy SCHMITZ o nr rej. [...]. W związku z powyższym Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia 11 czerwca 2013 r. nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 3000 zł na podstawie art. 13k ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o drogach publicznych, załącznika nr 1 do rozporządzenia Rady Ministrów z 22 marca 2011 r., w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1263 ze zm.).

4 W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2014 r. utrzymał w mocy powyższą decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że ponownie rozpatrując sprawę przeprowadził dodatkowe czynności dowodowe. Na podstawie odpowiedzi udzielonych przez spółkę K. (głównie zawartych w piśmie z dnia 15 lipca 2013 r. oraz z dnia 4 listopada 2013 r.) ustalił, iż opłata elektroniczna za przejazd pojazdem o nr rej. [...] po płatnym odcinku autostrady A4, w dniu 10 maja 2013 r. o godz. 7:18 nie została uiszczona z uwagi na brak środków na koncie "Pre-pay" użytkownika systemu viaTOLL, który w dniu 10 maja 2013 r. wynosił 0 zł o godzinie 7:18, przy czym doładowanie nastąpiło w tym dniu o godz. 7:54, czyli po powstaniu naruszenia. Organ podkreślił nadto, iż zapisy widoczne na dołączonej do akt przez skarżącego nocie obciążeniowej także nie świadczą o uiszczeniu opłaty. Organ ustalił też, że do złożonej reklamacji użytkownik nie załączył niefiskalnego paragonu doładowania konta użytkownika.

5 Po rozpoznaniu skargi wniesionej przez skarżącego Sąd I instancji na wstępie omówił podstawę oprawną i zasady uiszczania opłat elektronicznych a następnie stwierdził, że Główny Inspektor Transportu Drogowego, w tej sprawie dopuścił się naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80, a także art. 107 § 3 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., zwanej dalej k.p.a.). W aktach sprawy znajdują się bowiem dokumenty potwierdzające stanowisko skarżącego – są nimi niefiskalne potwierdzenia dokonania płatności przy pomocy karty płatniczej VISACARD, zgodnie z którymi kwota 1.000 zł została wpłacona w dniu 9 maja 2013 r. (w przeddzień kwestionowanego przejazdu), na rzecz GDDKiA (adres dla doręczeń: viaTOLL – BOK). Nadto załączono reklamację zgłoszoną do operatora systemu viaTOLL, związaną z tym przejazdem. Organ oparł zaś swoje stanowisko odnośnie nieuiszczonej opłaty wyłącznie na uzyskanych w drodze korespondencyjnej pisemnych informacjach spółki K. – operatora systemu viaTOLL. Wynika z nich, że transakcja potwierdzona załączonymi paragonami została później anulowana.

6 Sąd I instancji zauważył, że o ile paragony stanowią uprawniony dowód na okoliczności w nim zawarte, to takiego waloru nie sposób przypisać korespondencji skierowanej do organu przez spółkę K. W ocenie Sądu, takimi dowodami mogłyby być dokumenty księgowe wystawione przez spółkę K., o rozszerzonej treści specyfikującej transakcje dotyczące uiszczanej opłaty elektronicznej, przedstawiające sekwencje zdarzeń od ostatniego uznania rachunku wierzyciela (spółki K.) - czyli uzupełnienia konta dłużnika przez wskazanie wszystkich kolejnych ściągnięć opłat z tego rachunku ze wskazaniem, z jakiego tytułu dana opłata była ściągana, aż do wykazania stanu konta w chwili spornego przejazdu.

7 Sąd I instancji stwierdził, że jeżeli niepobranie stosownej opłaty wynika z błędów leżących po stronie systemu poboru opłat, to wymierzenie, na podstawie art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, kary pieniężnej za brak opłaty elektronicznej jest w istocie konsekwencją niedopełnienia obowiązku należytego zabezpieczenia systemu poboru opłat przez organ realizujący program rządowy viaTOLL. Uzasadnienia wydanych w sprawie decyzji nie spełniają wymogów z art. 107 § 3 k.p.a., gdyż nie zawierają pełnych wyjaśnień okoliczności branych przez organ Inspekcji Transportu Drogowego pod uwagę przy wydawaniu decyzji o nałożeniu kary pieniężnej i dlatego podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.), jako wydane z istotnym naruszeniem przepisów postępowania.

8 Ponadto Sąd I instancji stwierdził, że jak wynika z art. 4 ustawy o zmianie ustawy o drogach publicznych, ustawy o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym oraz ustawy o transporcie drogowym (Dz. U. z 2014 r., poz. 1310) nie wszczyna się postępowania administracyjnego na podstawie art. 13k ust. 1 lub 2 ustawy, o której mowa w art. 1, a wszczęte umarza się, jeżeli naruszenie zostało popełnione przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy. W myśl art. 7 ustawy zmieniającej, weszła ona w życie po upływie 3 miesięcy od dnia ogłoszenia, czyli w dniu 2 stycznia 2015 r. Obydwie decyzje zostały wydane w kontrolowanej sprawie przed tą datą, a zatem Sąd I instancji uznał, że brak jest podstaw do udzielenia organowi wskazań, co do dalszych czynności niezbędnych do wyjaśnienia sprawy. Zachodzi bowiem tzw. ujemna przesłanka prowadzenia postępowania administracyjnego, obligująca do jego umorzenia i dlatego Sąd na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. umorzył to postępowanie.

9 W skardze kasacyjnej Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania i rozpoznanie sprawy na rozprawie.

10 Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił:

11 1) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., przejawiające się w błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że niefiskalne potwierdzenia dokonania płatności przy pomocy karty płatniczej Visacard na kwotę 1000 /jeden tysiąc/ złotych, stanowią dowód na podnoszoną przez skarżącego okoliczność doładowania konta użytkownika systemu Viatoll, podczas gdy z całości zebranego przez organ materiału dowodowego bezsprzecznie wynika, że konto użytkownika systemu Viatoll nie zostało doładowane przy użyciu karty płatniczej, bowiem transakcja ta została anulowana, a skarżący nie przedstawił wydruku potwierdzającego doładowanie konta, które powinien otrzymać po dokonaniu płatności kartą, co prowadzi do wniosku, że organ prawidłowo ustalił w sprawie stan faktyczny i wyjaśnił wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności;

12 2) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., polegające na niezasadnym odmówieniu przez Sąd I instancji waloru dowodowego dokumentom uzyskanym w toku postępowania administracyjnego przez organ, pochodzącym bezpośrednio od K. Sp. z o.o. - operatora systemu Viatoll - przy jednoczesnym uznaniu, że przedłożone przez stronę paragony stanowią uprawniony dowód na okoliczności w nim zawarte, tj. dokonanie doładowania konta użytkownika systemu Viatoll, podczas gdy uzyskane przez organ dokumenty od operatora systemu Viatoll są wiarygodne, bowiem pochodzą od podmiotu, który obsługując w imieniu i na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad system elektronicznego poboru opłat posiada bezpośrednią styczność z tym systemem, a w konsekwencji posiada bezpośredni dostęp do informacji znajdujących się w systemie dotyczących naliczania i pobierania opłat elektronicznych z kont użytkowników systemu oraz dokonywanych przez nich doładowań i płatności;

13 3) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez dokonanie przez Sąd I instancji błędnej oceny zgromadzonego przez organ materiału dowodowego przyjmując, że dowodami w rozpoznawanej sprawie mogłyby być dokumenty księgowe wystawione przez K. Sp. z o.o., o rozszerzonej treści specyfikującej transakcje dotyczące uiszczanej opłaty elektronicznej, przedstawiające sekwencje zdarzeń od ostatniego uznania rachunku wierzyciela (spółki K.) - czyli uzupełnienia konta dłużnika przez wskazanie wszystkich kolejnych ściągnięć opłat z tego rachunku ze wskazaniem, z jakiego tytułu dana opłata była ściągana, aż do wykazania stanu konta w chwili spornego przejazdu, podczas gdy pismo z dnia 15 lipca 2013 r. pochodzące od spółki K. i znajdujące się w aktach sprawy, zawiera wykaz naliczonych oraz pobranych i niepobranych opłat wraz ze stanem salda środków pieniężnych na koncie użytkownika z uwzględnieniem każdej sekwencji (operacji), w tym także dokonywanych przez użytkownika systemu doładowań konta, i w swej istocie odpowiada wymogom stawianym organowi co do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i ustalenia okoliczności faktycznych mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy;

14 4) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że w poddanej kontroli sądowej sprawie zaistniała podstawa do umorzenia postępowania administracyjnego, podczas gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że organ dysponował dowodami stanowiącymi wystarczającą podstawę do utrzymania w mocy decyzji o nałożeniu na stronę kary pieniężnej za nieuiszczenie opłaty elektronicznej, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że toczące się w sprawie postępowanie administracyjne nie powinno podlegać umorzeniu.

15 Argumentację na poparcie powyższych zarzutów organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

16 Skarżący nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

17 Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

18 Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

19 Ze skargi kasacyjnej wynika, iż spór prawny w rozpatrywanej sprawie odnosi się do oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując legalność decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie przejazdu bez uiszczenia opłaty elektronicznej stwierdził, że decyzja ta nie jest zgodna z prawem, co skutkowało uchyleniem tej decyzji i poprzedzającej ją decyzji tego organu oraz umorzeniem postępowania administracyjnego w sprawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 145 § 3 p.p.s.a i art. 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 2014 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych, ustawy o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym oraz ustawy o transporcie drogowym.

20 Ocena zasadności, zwłaszcza zaś skuteczności skargi kasacyjnej nie może pomijać tego, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. W kontekście odnoszącym się do zasady związania granicami skargi kasacyjnej wskazanemu rozwiązaniu towarzyszy założenie, aby stan zarzutów kierowanych przeciwko wyrokowi sądu administracyjnego I instancji był wyraźnie określony i stabilny w czasie, zaś strona na poparcie tak zgłoszonych zarzutów mogła przedstawiać inne niż dotychczas argumenty. Muszą to być jednak nowe argumenty na rzecz przedstawionych zarzutów (konkretnych okoliczności prawnych), nie zaś nowe zarzuty, choćby dało się je ogólnie powiązać z przepisami prawa, na tle których zostały przedstawione. W przeciwnym razie granice skargi kasacyjnej byłyby płynne, zaś zainteresowane strony mogłyby podnosić zupełnie nowe okoliczności prawne nawet na rozprawie, co z pewnością nie byłoby zgodne z ustrojowym modelem sądowoadministracyjnego postępowania odwoławczego. Stąd też za uzasadniony uznać należy wniosek, że związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza, iż Naczelny Sąd Administracyjny może poruszać się tylko w ramach przytoczonych zarzutów, wyjaśnionych w uzasadnieniu, gdyż ten element skargi należy traktować jako całość (por. postanowienie składu 7 sędziów NSA z dnia 11 czerwca 2011 r., sygn. akt II GPS 2/08).

21 Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności z przedstawionymi powyżej konsekwencjami tego stanu rzeczy i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

22 Z zarzutów kasacyjnych opartych na podstawie z pkt 2 art. 174 p.ps.a. wyraźnie i jednoznacznie wynika, że adresowane są one wobec faktycznych podstaw wydanego w sprawie rozstrzygnięcia i zmierzają do ich podważenia zarówno w związku z niezasadnym - według skarżącego kasacyjnie organu - nieuwzględnieniem istotnych w sprawie faktów oraz nieuwzględnienia ich znaczenia w sprawie, jak i w związku z błędną oceną zgromadzonego przez organ materiału dowodowego, który zdaniem organu nie uzasadniał umorzenia postępowania w sprawie kary pieniężnej za wykonywanie przejazdu bez uiszczenia opłaty elektronicznej, albowiem w wystarczającym stopniu uzasadniał on stwierdzenie zaistnienia naruszenia i przypisania go stronie.

23 Zarzuty te nie mogą jednak odnieść skutku oczekiwanego przez skarżący kasacyjnie organ.

24 Jakkolwiek bowiem faktem jest, że uzasadnienie kontrolowanego wyroku zawiera krytykę prawidłowości ustaleń stanu faktycznego, który Sąd I instancji uznał za deficytowy, jak i krytykę dotyczącą prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. np. s. 7 - 8 uzasadnienia wyroku), to jednak podkreślić należy, że ocena Sądu I instancji odnośnie do braku zgodności z prawem zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz prawnej potrzeby ich uchylenia i umorzenia postępowania administracyjnego jednoznacznie motywowana była stwierdzeniem ujemnej przesłanki prowadzenia tego postępowania obligującej do jego umorzenia, a wynikającej - zdaniem Sądu - z art. 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 2014 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych, ustawy o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym oraz ustawy o transporcie drogowym, co z kolei jasno i wyraźnie wynika ze stanowiska przedstawionego na s. 9 - 10 uzasadnienia wyroku.

25 Z zarzutów skargi kasacyjnej nie wynika natomiast, aby stawiane w niej zarzuty podważały prawidłowość wykładni lub zastosowania przez Sąd I instancji art. 4 wskazanej ustawy, a w konsekwencji prawidłowość wniosku - co należy podkreślić - o ziszczeniu się ujemnej przesłanki prowadzenia postępowania obligującej do jego umorzenia na podstawie przepisów art. 145 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 4 przywołanej ustawy nowelizującej wyraźnie również wskazanych, jako podstawa prawna wydanego w sprawie orzeczenia. Tym samym - abstrahując z przedstawionych powyżej powodów od zarzutów z pkt 1) - 3) petitum skargi kasacyjnej - ograniczenie się w pkt 4 petitum wniesionego środka zaskarżenia wyłącznie do zarzutu naruszenia art. 145 § 3 (w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c.) p.p.s.a. i upatrywanie naruszenia tego przepisu w tym, że zebrany materiał dowodowy nie uzasadniał umorzenia postępowania administracyjnego, jako bezprzedmiotowego, nie może być uznane za wystarczające dla podważenia zgodności z prawem zaskarżonego wyroku. To bowiem nie deficyty materiału dowodowego, lecz ujemna przesłanka procesowa wynikająca z art. 4 ustawy o zmianie ustawy o drogach publicznych, ustawy o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym uzasadniała - zdaniem Sądu I instancji - uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz umorzenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a w związku z art. 4 przywołanej ustawy.

26 Skoro skarga kasacyjna nie kwestionuje tego stanowiska Sądu I instancji, to również Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony, ani też zobowiązany do tego, aby prawidłowość tego stanowiska ocenić. Zwłaszcza, że konsekwencją zasady ustanowionej w art. 183 § 1 p.p.s.a., o której mowa była już na wstępie jest to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może z urzędu modyfikować treści zarzutów skargi kasacyjnej lub ich uzasadnienia, gdyż nie może za stronę wyznaczać zakresu i kierunku weryfikacji wyroku sądu administracyjnego I instancji, dokonywać konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej poprzez ich uściślanie lub korygowanie w inny sposób, czy też w końcu zastępować stronę wnoszącą skargę kasacyjną we wskazywaniu naruszenie prawa, którego dopuścił się sąd administracyjny I instancji, a którego strona nie wskazała w podstawach kasacyjnych (por. np. wyroki NSA z dnia: 8 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2764/15; 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2533/15; 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2074/15; 29 marca 2017 r., sygn. akt II FSK 548/15).

27 W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.

28 -----------------------

29 9