Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 października 2014 r., II GSK 1358/13

postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 października 2014 r., II GSK 1358/13

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała Sędziowie NSA Dariusz Dudra (spr.) Maria Jagielska Protokolant Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 2 października 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Spółdzielni Mieszkaniowej w Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 1 lutego 2013 r. sygn. akt III SA/Gl 1076/12 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej w Ś. na decyzję Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zabezpieczenia szybów oraz likwidacji szybów w byłym obszarze górniczym oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Zaskarżonym wyrokiem z 1 lutego 2013 r. sygn. akt III SA/Gl 1076/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. oddalił skargę Spółdzielni Mieszkaniowej w Ś. (zwanej dalej: skarżącą) na decyzję Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego z [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zabezpieczenia szybów oraz likwidacji szybu w byłym obszarze górniczym.

3 Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w G. decyzją z [...] stycznia 2012 r. nr [...] na podstawie art. 105 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.), zwanej dalej: k.p.a., umorzył postępowanie w sprawie zabezpieczenia szybów I, II i "L." oraz likwidacji szybu III w byłym obszarze górniczym [...] w rejonie ulicy K. w Ś., w części dotyczącej zabezpieczenia szybów I, II i "L." w rejonie ulicy K. w Ś. W uzasadnieniu organ przedstawił opis wizji lokalnej przeprowadzonej przez pracowników organu we wskazanym obszarze oraz przywołał wnioski wypływające z opinii biegłego sądowego dr inż. J.S. Zdaniem organu, brak było podstaw do podjęcia dodatkowych działań zmierzających do poprawy istniejącego zabezpieczenia szybów I, II i "L.", ponieważ nie występuje bezpośrednie zagrożenie bezpieczeństwa powszechnego (art. 81a ustawy z 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947, ze zm.)), zwanej dalej: p.g.g., a stwierdzone podczas wizji lokalnej zabezpieczenia szybów I, II i "L." są wystarczające. Zdaniem organu, brak było podstaw do zobowiązania przedsiębiorcy do sprawdzenia prawidłowości rozwiązań technicznych zastosowanych przy likwidacji szybów I, II i "L." (art. 115 p.g.g.) W odniesieniu do szybu nr III w byłym obszarze górniczym [...] w rejonie ulicy K. w Ś., postępowanie administracyjne zostało zawieszone z uwagi na toczące się przed Sądem Okręgowym w K. Wydziałem XX Spraw Geologicznych i Górniczych postępowanie sądowe z powództwa Gminy Ś. przeciwko K. S.A. o naprawienie szkody poprzez likwidację zapadliska szybu nr III (sygn. akt XX C-GG 84/10).

4 W wyniku wniesionego przez skarżącą odwołania Prezes Wyższego Urzędu Górniczego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji wskazując, że rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania jest prawidłowe, gdyż brak było podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego jej rozpatrzenia.

5 Skarżąca zaskarżyła tę decyzję w części dotyczącej zabezpieczenia szybu "L." w rejonie ulicy K. w Ś. Zarzuciła organowi naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. Powołała się na opinię sporządzoną na jej zlecenie przez A. Sp. z o.o. oraz dr inż. Z.R. i zarzuciła, że organ skupił się w swojej ocenie głównie na opinii górniczej sporządzonej przez dr inż. J.S. Zdaniem skarżącej, kwestią do rozważenia w tej sprawie nie jest naprawienie szkody, lecz jej zapobieżenie przez usunięcie zagrożeń, jakie nastąpiły w wyniku źle przeprowadzonej likwidacji szybów na terenie byłej kopalni "M." w Ś. Na okoliczność konieczności zabezpieczenia terenu, na którym znajduje się nieczynny szyb "L." skarżąca przedłożyła pismo z 28 lutego 2012 r. złożone przez nią w postępowaniu przed Sądem Rejonowym w K. (sygn. akt I Cgg 29/11/8) przeciwko K. S.A. o zapłatę kosztów poniesionych przez skarżącą dla zabezpieczenia i wykazania stanu zagrożenia bezpośredniej szkody, jaka może nastąpić w budynku przy ul. K.

6 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdził, że rozstrzygając tę sprawę miał na uwadze sporządzone opinie i wizję lokalną przeprowadzoną w dniu 3 sierpnia 2011 r., z której wynikało, że zabezpieczenia szybów I, II i "L." są wystarczające. Pismo z 28 lutego 2012 r. nie stanowi dowodu na okoliczność wskazaną przez skarżącą, nie może też być podstawą do nakazania zabezpieczenia terenu, na którym znajduje się sporny szyb.

7 Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: p.p.s.a., uznał, że organy administracji wydając decyzję o umorzeniu postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego ani procesowego. Sąd przywołał poglądy wyrażane w literaturze przedmiotu oraz w orzecznictwie dotyczące bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, a następnie stwierdził, że z treści mających w sprawie zastosowanie przepisów art. 81 ust. 1 - 4, art. 81a ust. 1 - 4 i art. 115 ust. 1 - 3 p.g.g. wynika, że organy nadzoru górniczego mogą podjąć określone czynności przewidziane prawem tylko w sytuacji, gdy nie został zakończony proces likwidacji zakładu górniczego, bądź został zakończony nieprawidłowo. Może też badać prawidłowość stosowanych rozwiązań. Sąd podkreślił, że organ nadzoru górniczego prawidłowo wszczął postępowanie w sprawie zabezpieczenia szybów I, II i "L.". W trakcie tego postępowania pracownicy Okręgowego Urzędu Górniczego w G. przeprowadzili wizję lokalną i stwierdzili, że rejon szybów I, II i III oraz szybu "L." jest prawidłowo zabezpieczony. Ze sporządzonej notatki służbowej z 3 sierpnia 2011 r. na okoliczność stanu zabezpieczenia szybów wynika, że rejon szybu "L." jest ogrodzony płotem betonowym o wysokości 1,8 m. W płocie znajduje się zamknięta na kłódkę drewniana brama. Wlot do szybu jest zabezpieczony płytą betonową. Organy obu instancji powołały się również na opinię biegłego posiadającego wiadomości specjalne z zakresu likwidacji szybów oraz zabezpieczenia terenu pogórniczego, sporządzoną przez dr inż. J.S. na zlecenie Sądu Okręgowego w K., w zakresie sposobu likwidacji szybu nr III. Z opinii tej wynika, że likwidacja szybów w byłej Kopalni "M." była przeprowadzona zgodnie z obowiązującymi w tym czasie przepisami oraz wiedzą. W tym stanie rzeczy organ nadzoru górniczego słusznie stwierdził, że istnieją przesłanki do umorzenia postępowania, bowiem organ mógł tylko sprawdzić, czy prawidłowo zakończony został proces likwidacyjny szybu. W sytuacji zaś, gdy stwierdził zakończenie tego procesu zasadnym stało się umorzenie postępowania. Konstatacji tej nie stoi na przeszkodzie twierdzenie skarżącej o potencjalnym zagrożeniu wystąpienia zapadlisk i przywoływana przez skarżącą opinia wykonana przez A. Sp. z o.o. oraz dr inż. Z.R. na jej zlecenie. W konkluzji za zasadne Sąd uznał stanowisko organu, zgodnie z którym w tej sprawie brak było podstaw prawnych i merytorycznych do jej rozpatrzenia. W ustawie Prawo geologiczne i górnicze brak jest przepisu, który zezwalałby na podjęcie działań organowi nadzoru górniczego w przypadku stwierdzenia potencjalnego zagrożenia, które może nastąpić w przyszłości w przypadku wystąpienia splotu różnych okoliczności. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie narusza art. 107 § 3 k.p.a., gdyż zawiera wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a uzasadnienie prawne zawiera wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Słusznie też organ nadzoru górniczego wyjaśnił, że zebrany materiał dowodowy wskazywał na konieczność umorzenia postępowania. Z kolei powoływanie się skarżącej na sprawy cywilne, dotyczące roszczeń skarżącej wobec innych podmiotów będących następcami prawnymi Kopalni "M." w Ś. nie mają wpływu na rozpoznawaną sprawę administracyjną.

8 W skardze kasacyjnej Spółdzielnia Mieszkaniowa w Ś. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

9 Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 105 § 1 k.p.a. w kwestii braku przedmiotu postępowania (bezprzedmiotowości) w kontekście art. 115 ust. 1 p.g.g. przez przyjęcie, że Okręgowy Urząd Górniczy w G. stwierdził prawidłowe zakończenie procesu likwidacji zakładu górniczego oraz prawidłowe zabezpieczenie rejonu szybów I, II, III i szybu "L.".

10 W uzasadnieniu wnosząca skargę kasacyjną stwierdziła, że nie sposób uznać, aby proces likwidacji zakładu górniczego został zakończony prawidłowo. Wlot do szybu "L." jest zakryty pochyloną i popękaną płytą betonową, co wynika z oceny górniczo-geologicznej, sporządzonej przez dr inż. Z.R. Powołała się też na zeznanie dr inż. J.S. złożone na rozprawie w dniu 21 listopada 2012 r. przed Sądem Rejonowym w K. (z powództwa skarżącej przeciwko K. S.A.), z których wynika, że na skutek zakończenia eksploatacji proces odwodnienia już nie następuje i dochodzi do samoczynnego odnowienia poziomów wodonośnych. Woda powoduje degradację zasypów, a przy braku kontroli, a co za tym idzie podejmowania właściwych działań dla stanu szybu może dojść do jego uszkodzenia, zapadnięcia się. Przechylenie się pokrywy zasłaniającej szyb "L." uzasadnia sprawdzenie jego stanu technicznego. Jeżeli doszło do przechylenia się płyty, to oznacza, że doszło do uszkodzenia obudowy i szyb zaczął się zapadać, co może spowodować powstanie leja. Zdaniem dr S., zasyp szybu "L." trzeba uzupełnić, gdyż może dojść do utraty stateczności obudowy szybu. Z uwagi na powyższe, nie sposób więc nie uznać, że proces likwidacji szybu górniczego został zakończony nieprawidłowo, a więc nie istniały przesłanki do umorzenia postępowania, gdyż ocenie organu, czy prawidłowo został zakończony proces likwidacyjny szybu, przeczy jego aktualny stan techniczny.

11 W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Wyższego Urzędu Górniczego wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

12 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

13 Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

14 Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a.

15 Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336).

16 Przy skorzystaniu w skardze kasacyjnej z podstawy określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zakres oceny Sądu jest ograniczony do badania, czy wskazane przepisy prawa materialnego zostały naruszone przez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i na czym to naruszenie polegało. Natomiast w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Sąd kontroluje, czy w trakcie orzekania przed sądem pierwszej instancji nie doszło do naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie może więc samodzielnie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować. Dodać należy, iż zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a.

17 Skarga kasacyjna jest środkiem zaskarżenia znacząco sformalizowanym. Aby mogła odnieść skutek w postaci jej uwzględnienia niezbędne jest jej sporządzenie w sposób zgodny z regułami ją normującymi, w szczególności podstawy kasacyjne muszą być tak skonstruowane, ażeby była możliwość odniesienia się poprzez ich treść do zaskarżonego orzeczenia.

18 W złożonej skardze kasacyjnej został postawiony następujący zarzut: naruszenia prawa materialnego, tj. art. 105 § 1 k.p.a. przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, tj. w kwestii braku przedmiotu postępowania (bezprzedmiotowości) w kontekście art. 115 ust. 1 p.g.g. przez przyjęcie, że Okręgowy Urząd Górniczy w G. stwierdził prawidłowe zakończenie procesu likwidacji zakładu górniczego oraz prawidłowe zabezpieczenie rejonu szybów I, II, III i szybu "L.".

19 W zakresie postawionego zarzutu przede wszystkim wskazać należy, że przepis art. 105 § 1 k.p.a., który stanowi, że "gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części", jest przepisem o charakterze procesowym nie zaś regulacją materialnoprawą, jak podała w zarzucie skarżąca kasacyjnie Spółdzielnia.

20 W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach strony. Wywiera ona inny skutek: przyjmuje, że nie ma przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy. Skutki tej decyzji mają charakter procesowy. Nie kształtuje się stosunek materialnoprawny (por. wyrok NSA z dnia 12 września 2012 r., sygn. akt II GSK 1096/12, LEX nr 1218383). Tożsamy pogląd prezentowany jest również w piśmiennictwie (por. G. Łaszczyca: Komentarz do art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego, stan prawny 2010.08.01, LEX).

21 Przypomnieć należy, że stawiając zarzut natury procesowej podać należy wpływ tego naruszenia na wynik sprawy. Z judykatury dotyczącej tego zagadnienia wynika, że zwrot normatywny "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy" zawarty w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania (por. postanowienie NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II GSK 2409/11, LEX nr 1110162). Podstawą skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. może być tylko naruszenie przez sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. A zatem między uchybieniem procesowym, a wydanym w sprawie wyrokiem podlegającym zaskarżeniu musi istnieć związek przyczynowy wskazujący na potencjalną możliwość innego wyniku postępowania sądowego. Ponadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub rangi, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanej w sprawie decyzji (por. wyrok NSA z dnia 26 października 2011 r., sygn. akt I OSK 513/11, LEX nr 1069664). Zawarty w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zwrot normatywny "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. Oznacza to po stronie skarżącego obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, iż kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2011 r., sygn. akt II FSK 330/10, LEX nr 992297).

22 Brak wskazania istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na wynik sprawy uniemożliwia przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego skargą kasacyjną orzeczenia pod katem powołanego w skardze kasacyjnej art. 105 § 1 k.p.a.

23 Przechodząc do przywołanego w zarzucie art. 115 p.g.g., a więc przepisu o charakterze materialnoprawnym podnieść należy, że zgodnie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego nastąpić może przez błędną jego wykładnię albo ma ono postać niewłaściwego zastosowania prawa materialnego. Zarzut skargi kasacyjnej powinien być w tej mierze wyraźnie sprecyzowany (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2026/04, LEX nr 154622). Na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie (por. wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2012 r., sygn. akt I FSK 1560/11, LEX nr 1218337).

24 Mając na względzie powyższe skonstatować trzeba, że brak wskazania konkretnej postaci naruszenia przepisów prawa materialnego, w tym zaprezentowanie na czym polegał błąd w wykładni lub zastosowaniu oraz jaka winna być prawidłowa wykładnia, jak i właściwe zastosowanie, nie pozwala na dokonanie oceny legalności zaskarżonego orzeczenia. Powtórzyć jeszcze raz w tym miejscu należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do domyślania się intencji autora skargi kasacyjnej i precyzowania zarzutów za kasatora. Sąd kasacyjny nie może też zarzutów uściślać bądź w inny sposób ich korygować.

25 Zauważyć w kontekście powyższego jeszcze należy, że skarga kasacyjna winna być tak zredagowana, żeby nie stwarzała żadnych wątpliwości, a intencje strony winny być wyartykułowane w sposób jednoznaczny (por. postanowienie NSA z dnia 10 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1491/11, LEX nr 1069025). W skardze kasacyjnej należy sformułować w sposób jednoznaczny podstawy kasacyjne oraz umotywować je w taki sposób, aby poszczególne fragmenty uzasadnienia można było połączyć z poszczególnymi zarzutami (por. wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2010 r., sygn. akt II FSK 229/09, LEX nr 596327 oraz wyrok NSA z dnia 19 lutego 2009 r., sygn. akt II FSK 97/08, LEX nr 521952).

26 Niezależnie od wskazanych wad podstaw kasacyjnych godzi się podnieść, że skarżąca kasacyjnie Spółdzielnia kwestionuje ustalenia faktyczne, a mianowicie ustalenie, że proces likwidacji szybu "L." zakończył się prawidłowo. Nie zarzuca jednak naruszenia przepisów odnoszących się do błędnych ustaleń stanu faktycznego sprawy, np. art. 7, art. 77 k.p.a., czy art. 80 tego Kodeksu, wiążącego się z oceną zgromadzonego materiału dowodowego.

27 Warto w tym miejscu dodatkowo zauważyć, że prawidłowość ustaleń faktycznych oraz ocenę tych ustaleń można zwalczać jedynie za pomocą zarzutu naruszenia przepisów postępowania, wykazując przy tym, że określone uchybienia proceduralne mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Nie można natomiast tego skutecznie czynić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), w tym przez kwestionowanie błędnej wykładni tego prawa (por. wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 166/11, LEX nr 1082668, wyrok NSA z dnia 17 lipca 2008 r., sygn. akt II FSK 662/07, LEX nr 418209 oraz wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2008 r., sygn. akt I FSK 920/07, LEX nr 468874).

28 Podnieść końcowo także wypada, że niepodważenie w skardze kasacyjnej stanu faktycznego obliguje Sąd kasacyjny do przyjęcia podczas oceny zarzutu naruszenia prawa materialnego stanu faktycznego ustalonego przez Sąd I instancji, a mianowicie, że proces likwidacji szybu "L." zakończył się prawidłowo. Argument ten stanowi dodatkowe usprawiedliwienie dla uznania nieskuteczności zarzutu naruszenia art. 115 p.g.g.

29 Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi za nieusprawiedliwione i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.