Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 kwietnia 2021 r., II GSK 1356/18

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 kwietnia 2021 r., II GSK 1356/18

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "A" Sp. z o.o. z siedzibą w J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 marca 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 2472/17 w sprawie ze skargi "A" Sp. z o.o. z siedzibą w J. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 I

3 Wyrokiem z dnia 9 marca 2018 r. sygn. akt VI SA/Wa 2472/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej jako: "p.p.s.a.") oddalił skargę M. sp. z o.o. z siedzibą w J. (dalej jako: "skarżąca") na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2017 r. utrzymującą w mocy decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2017 r. o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 5 000 zł.

4 Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

5 Dnia 19 czerwca 2017 r. zatrzymano do kontroli drogowej ciągnik samochodowy wraz z naczepą marki w miejscowości M. na drodze krajowej nr [...]. Pojazdem wykonywany był międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy w imieniu skarżącej. Z przeprowadzonej kontroli sporządzono protokół kontroli. Stwierdzone naruszenie stanowiło nierejestrowanie za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi, za co Małopolski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w dniu [...] sierpnia 2017 r. nałożył karę pieniężnej w wysokości 5 000 zł.

6 Skarżąca złożyła odwołanie od powyższej decyzji.

7 Decyzją z dnia [...] października 2017 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy powyższą decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał, że analiza danych zawartych na karcie kierowcy pozwoliła na stwierdzenie, że nie rejestrował on okresów swojej aktywności od godz. 05:14 w dniu 18 czerwca 2017 r. do godz. 11:13 w dniu 19 czerwca 2017 r. Fakt ten potwierdził przesłuchany w charakterze świadka kierowca, który wskazał, że wyjmował kartę kierowcy z urządzenia rejestrującego, jadąc pomiędzy P. a Ż. oraz po rozładunku od Ż. do miejsca kontroli. Organ odwoławczy uznał zatem, że organ pierwszej instancji prawidłowo stwierdził zaistnienie naruszenia polegającego na nierejestrowaniu za pomocą urządzenia rejestrującego na wykresówce wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi, tym samym nałożona kara jest zasadna.

8 Organ odwoławczy stwierdził także, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 19 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821 i (WE) 2135/98 jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. U. UE. L z 2006 r. Nr 102, poz. 1; dalej jako: "rozporządzenia (WE) nr 561/2006"), nie nałożono bowiem na skarżącą kary pieniężnej dwukrotnie za to samo naruszenie. Główny Inspektor Transportu Drogowego wyjaśnił, że przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2016 r., poz. 1907 ze zm.; dalej jako: "u.t.d.") przewidują trzy rodzaje podmiotów, które ponoszą niezależną od siebie odpowiedzialność za naruszenia przepisów. Kierowcy oraz zarządzający transportem w przedsiębiorstwie ponoszą odpowiedzialność w tzw. "trybie mandatowym", a rodzaje naruszeń oraz wysokość kar za nie nakładanych określone są odpowiednio w załączniku nr 1 i 2 do u.t.d. Podmiot wykonujący przewóz ponosi natomiast odpowiedzialność w trybie administracyjnym, a rodzaje naruszeń i wysokość nakładanych kar pieniężnych określona jest w załączniku nr 3 do u.t.d. W omawianej sprawie mandat karny oraz karę pieniężną w drodze decyzji administracyjnej nałożono na dwa różne podmioty. Ponadto, stwierdził również, że w sprawie nie zaistniały okoliczności z art. 92c u.t.d., które mogłyby zwolnić Stronę z odpowiedzialności za stwierdzone naruszenie.

9 Skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając decyzję organu odwoławczego w całości, wnosząc o jej uchylenie w całości oraz decyzji pierwszej instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

10 Sąd pierwszej instancji skargę oddalił, stwierdzając, że zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu pierwszej instancji, nie naruszają przepisów prawa w sposób uzasadniający ich uchylenie. Organ pierwszej instancji prawidłowo nałożył karę pieniężną na skarżącego za stwierdzone naruszenie, a organ odwoławczy prawidłowo utrzymał w mocy decyzją pierwszej nstancji. Organy nie naruszyły przepisów prawa materialnego, w tym art. 19 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 561/2006. Sąd pierwszej instancji wskazał, że nie można było zgodzić się ze skarżącą, że przepis ten budzi wątpliwości interpretacyjne, co do możliwości wymierzenia kary na wszystkie podmioty, które ponoszą odpowiedzialność za wykonywanie danego przewozu drogowego z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego. Nie można było uznać za wątpliwości interpretacyjne odmiennego stanowiska skarżącego w niniejszej sprawie. Dlatego też nie miał zastosowania w niniejszej sprawie art. 7a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257) zgodnie z którym: "Jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ". Omawiany przepis art. 19 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 561/2006, analizowany całościowo prowadzi w ocenie Sądu pierwszej instancji do nie budzących wątpliwości wniosków, iż skoro kara ma być skuteczna, proporcjonalna, odstraszająca oraz niedyskryminująca, powinna być nałożona na każdy podmiot, który ponosi odpowiedzialność za dane naruszenie.

11 II

12 W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku złożonej przez skarżącą wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie; uchylenie w całości decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego oraz decyzji organu pierwszej instancji o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 5 000 zł oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kasacyjnie zwrotu od strony przeciwnej kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

13 Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca zarzuciła:

14 1. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. niezastosowania w sprawie w związku z naruszeniem przez organy zaangażowane w postępowanie administracyjne przepisu art. 19 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85, przejawiające się na gruncie niniejszej sprawy nałożeniem - wbrew sformułowanemu w powyższym przepisie zakazowi - dwóch kar, za jeden i ten sam stan faktyczny, będący obrazą przepisów materialnych tj. art. 34 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego.

15 2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów materialnego, a to art. 19 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85, przejawiające się na gruncie niniejszej sprawy nałożeniem - wbrew sformułowanemu w powyższym przepisie zakazowi - dwóch kar, za jeden i ten sam stan faktyczny, będący obrazą przepisów materialnych tj. art. 34 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego.

III

16 Główny Inspektor Transportu Drogowego nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną.

17 IV

18 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

19 Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

20 W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

21 Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

22 Z treści skargi kasacyjnej wynika, że skarżąca odwołuje się do obu podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a., a to oznacza, że stawia sądowi pierwszej instancji zarzuty dotyczące zarówno naruszenia prawa materialnego jak i zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania.

23 Przed przystąpieniem do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej, wskazać należy, że istota sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie dotyczy kwestii prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego, utrzymującą w mocy decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 5 000 zł, stwierdził, że jest ona zgodna z prawem.

24 Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, wskazać należy, że skarga kasacyjna wskazuje na naruszenie prawa procesowego i prawa materialnego, jednakże w zakresie obu podstaw kasacyjnych zarzut sformułowany jest identycznie. Skarżąca zarzuciła Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sprawie w związku z naruszeniem przez organy art.19 ust.1 rozporządzenia (WE) nr 561/2006, polegające na nałożeniu dwóch kar za jeden i ten sam stan faktyczny. Odnosząc się do zarzutu prawa materialnego skarżąca w identyczny sposób sformułowała zarzut naruszenia art.19 ust.1 rozporządzenia (WE) nr 561/2006.

25 W pierwszej kolejności wskazać należy, że art. 19 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 stanowi: "Państwa Członkowskie ustanawiają przepisy dotyczące nakładania kar w przypadku naruszeń niniejszego rozporządzenia i rozporządzenia (EWG) nr 3821/85 oraz podejmą wszelkie środki niezbędne do zapewnienia ich stosowania. Kary te muszą być skuteczne, proporcjonalne, odstraszające oraz niedyskryminujące. Jakiekolwiek naruszenie niniejszego rozporządzenia i rozporządzenia (EWG) nr 3821/85 nie może powodować nałożenia więcej niż jednej kary lub prowadzenia więcej niż jednego postępowania."

26 W rozpatrywanej sprawie w toku przeprowadzonej kontroli doszło do stwierdzenia naruszeń przepisów ustawy o transporcie drogowym poprzez nierejestrowanie za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi. Skutkowało to wszczęciem postępowania administracyjnego w sprawie naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym, a następnie zakończenia tego postępowania adresowaną do jego strony decyzją o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 5 000 zł.

27 W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie doszło do sytuacji, która w związku ze stwierdzonymi naruszeniami miałaby polegać na wszczęciu z udziałem strony skarżącej więcej niż jednego postępowania, czy też na nałożeniu na nią więcej niż jednej kary, a podstaw, aby tak twierdzić nie uzasadnia okoliczność ukarania kierowcy na podstawie art. 92 ust. 1 u.t.d. W orzecznictwie wielokrotnie wyrażano już pogląd, że odpowiedzialność kierowców-egzekwowana na innych zasadach oraz w innym trybie - nie dość, że nie wyłącza odpowiedzialności administracyjnej podmiotu wykonującego przewóz drogowy, to również nie uzasadnia twierdzenia o naruszeniu zasady ustanowionej w art. 19 ust. 1 rozporządzenia 561/2006 (por. np. wyroki NSA z: 5 grudnia 2018 r., sygn. akt II GSK 4157/16, 21 marca 2019 r., sygn. akt II GSK 460/17, 31 maja 2019 r., sygn. akt II GSK 1633/17). Stanowisko zawarte w powyższych wyrokach oraz przywołanym w nich orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie w całości podziela.

28 Ponadto, zaznaczyć należy, że skarżąca w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wskazała na żadne okoliczności wyłączające odpowiedzialność przedsiębiorcy na podstawie art. 92b ust.1-2 u.t.d.

29 Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zarzut niezastosowania oraz naruszenia w rozpoznawanej sprawie art. 19 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 jest nieuzasadniony, a co za tym idzie skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.