Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2015 r., II GSK 1350/14

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2015 r., II GSK 1350/14

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędziowie NSA Hanna Kamińska (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Cisowska-Sakrajda Protokolant asystent sędziego Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 21 lipca 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 31 stycznia 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 3236/13 w sprawie ze skargi R. Spółki z o.o. w B. na decyzję Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...] w przedmiocie zmiany koncesji na rozpowszechnianie programu radiowego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od R. Spółki z o.o. w B. na rzecz Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji 5.180 (pięć tysięcy sto osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 31 stycznia 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 3236/13 po rozpoznaniu skargi R. Sp. z o.o. z siedzibą w B. na decyzję Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za udzielenie koncesji w pkt 1 uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] listopada 2008 r., w pkt 2 stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu.

3 Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

4 Decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. Przewodniczący Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji udzielił spółce z o.o. R. w B. koncesji nr [...] na kolejny okres, po wygaśnięciu poprzednio udzielonej koncesji, na rozpowszechnianie programu radiowego pod nazwą "R".

5 Spółka wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy w zakresie punktu IV koncesji, ustalającej wysokość opłaty za jej udzielenie.

6 Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Przewodniczący KRRiT, decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r., uchylił decyzję pierwszej instancji w części dotyczącej punktu IV, ustalając opłatę koncesyjną na kwotę 236.872 zł. Opłatę ustalono na podstawie § 4 w zw. z § 1 ust. 1, § 3 oraz § 9 ust. 11 rozporządzenia KRRiT z dnia 4 lutego 2000 r. w sprawie opłat za udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programów radiowych i telewizyjnych (Dz. U. Nr 12, poz. 153 ze zm.).

7 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), wyrokiem z dnia 21 listopada 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 1741/11 uwzględnił skargę R. Sp. z o. o. i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia [...] listopada 2008 r. w części opisanej w pkt IV, ustalającym wysokość opłaty za udzielenie koncesji.

8 Sąd wskazał, że wyrokiem z dnia 19 lipca 2011 r., sygn. akt P 9/09, Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (Dz. U. z 2011 r. Nr 43, poz. 226 ze zm.) z art. 217 i art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz o niezgodności rozporządzenia KRRiT z 4 lutego 2000 r. z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Nadto Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 40 ust. 2 u.r.t. oraz ww. rozporządzenie tracą moc obowiązującą z upływem 12 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw RP. W ocenie Sądu pierwszej instancji, orzeczenie TK rzutuje na ocenę legalności zaskarżonej decyzji, gdyż decyzje obu instancji zostały wydane na podstawie art. 40 ust. 2 u.r.t. i rozporządzenia KRRiT z dnia 4 lutego 2000 r.

9 Zdaniem Sądu pierwszej instancji na skutek orzeczenia TK zaistniała przesłanka do wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją, określona w art. 145a 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.). W takiej sytuacji sąd administracyjny obowiązany jest uchylić zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Bowiem stanowiące podstawę obliczenia opłaty rozporządzenie KRRiT z 4 lutego 2000 r. zostało wydane w sposób sprzeczny z wymogami konstytucyjnymi, zaś stanowiący podstawę dla tego rozporządzenia art. 40 ust. 2 u.r.t. jest niezgodny z Konstytucją RP od daty wejścia w życie ustawy. Uznanie przez sąd przepisu za niekonstytucyjny w dacie jego zastosowania przez organ administracji publicznej, nakazuje stwierdzenie wydania kontrolowanego aktu z naruszeniem prawa, prowadzącym do uchylenia zaskarżonej decyzji.

10 W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku przez Przewodniczącego KRRiT Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 października 2013 r. sygn. akt II GSK 923/12 uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania.

11 NSA stwierdził, że Sąd pierwszej instancji nie wyważył racji przemawiających za zastosowaniem lub odmową zastosowania w konkretnej sprawie niekonstytucyjnego przepisu. Tymczasem szczegółowe rozważania czy przyczyny niekonstytucyjności przepisów dotyczących wysokości opłaty za udzielenie koncesji i odroczenie utraty mocy obowiązującej tych przepisów przemawiają za stosowaniem tych przepisów, mimo ich niekonstytucyjności, jest konieczne. W szczególności Sąd nie wziął w tym względzie pod uwagę uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego, w zakresie dotyczącym odroczenia mocy obowiązującej niekonstytucyjnych przepisów. Trybunał Konstytucyjny wskazał zaś jednoznacznie, że wraz z utratą mocy obowiązującej art. 40 ust. 2 u.r.t. nie mogłaby funkcjonować niekwestionowana - co do zasady - procedura odpłatnego koncesjonowania rozpowszechniania programów radiowych i telewizyjnych przez nadawców niepublicznych. Wprawdzie WSA, uchylając kontrolowane decyzje, zwrócił uwagę na te motywy, wyprowadził z nich jednak niemożliwy do zaakceptowania wniosek, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien rozważyć - skoro opłata za udzielenie koncesji jest jednym z elementów zezwolenia - czy w ogóle możliwe jest wydanie takiego zezwolenia w sytuacji uznania przepisów stanowiących podstawę za niekonstytucyjne.

12 NSA wskazał, że w dacie wydania zaskarżonego wyroku ([...] listopada 2011 r.) brak było podstaw do stwierdzenia naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania.

13 Naczelny Sąd Administracyjny podzielił pogląd, że skoro zgodnie z art. 190 ust. 3 Konstytucji RP orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, jednak Trybunał może określić inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego - to znaczy, że termin miesięczny, o którym mowa w art. 145a § 2 k.p.a., biegnie od daty utraty mocy kontrolowanych przepisów (v. M. Jaśkowska, A. Wróbel – Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego; LEX/el., 2013, teza 2-3; G. Łaszczyca, C. Marzysz, A. Matanan – Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz; LEX 2010; teza 4). Tymczasem powoływany w sprawie wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 lipca 2011 r. został ogłoszony (w Dz. U. z 2001 r. nr 160, poz. 963) - 3 sierpnia 2011 r. jednakże w pkt II wyroku TK orzekł, że art. 40 ust. 2 ustawy powołanej w części I w punkcie 1 oraz rozporządzenie powołane w części I w punkcie 2 tracą moc obowiązującą z upływem 12 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej.

14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. ponownie rozpoznając sprawę, wyrokiem z dnia 31 stycznia 2014 r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą i stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia podał przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.

15 W uzasadnieniu Sąd w pierwszej kolejności wskazał, że na dzień rozpoznawania sprawy zaistniała zmiana stanu prawnego, albowiem z mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 lipca 2011 r. sygn. akt P/9/09, orzekającego o niezgodności art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji z art. 217 i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP oraz o niezgodności rozporządzenia KRRiT z 4 lutego 2000 r. z art. 92 ust. 1 Konstytucji PR, ogłoszonego w dniu 3 sierpnia 2011 r. w Dzienniku Ustaw 2011 nr 160 poz. 963, art. 40 ust. 2 u.r.t. oraz ww. rozporządzenie utraciły moc obowiązującą z dniem 3 sierpnia 2012 r.

16 Dalej Sąd zauważył, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją aktu normatywnego, na podstawie którego wydane zostało prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania (art. 190 ust. 4 Konstytucji). Podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, na podstawie którego została wydana decyzja, przewiduje art. 145a § 1 k.p.a. Okoliczność tę należy uwzględnić w trakcie kontroli sądowej zgodności z prawem zaskarżonej decyzji.

17 W tym stanie rzeczy Sąd pierwszej instancji, powołując się na piśmiennictwo i orzecznictwo wskazał, że jeżeli wojewódzki sąd administracyjny stwierdzi naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, to stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. ma obowiązek uwzględniając skargę na decyzję, uchylić ją w całości albo w części.

18 Przewodniczący Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji w skardze kasacyjnej domagał się uchylenia w całości zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w W. oraz zasadzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

19 Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wyrokowi zarzucił naruszenie:

20 1) Art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a w zw. z art. 146 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że w przedmiotowej sprawie występuje podstawa do uchylenia decyzji Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji nr [...] z dnia [...] listopada 2008 r., w związku z zaistnieniem przesłanki z art. 145a k.p.a., z pominięciem negatywnej przesłanki uchylenia ww. decyzji, określonej w art. 146 § 1 k.p.a. tzn. upływu okresu 5 lat od dnia doręczenia decyzji nr [...], co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

21 art. 134 § 2 p.p.s.a poprzez uchylenie decyzji Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji nr [...] w całości, a zatem również w zakresie udzielonego prawa do rozpowszechniania programu, podczas gdy zakres skargi obejmował jedynie rozstrzygnięcie ww. decyzji w zakresie opłat za udzielnie koncesji, co stanowi rozstrzygnięcie na niekorzyść skarżącej spółki przy jednoczesnym braku stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

22 art. 190 p.p.s.a poprzez uchylenie decyzji nr [...] w całości, co jest niezgodne z wykładnią dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 października 2013r., sygn. akt II GSK 923/12 wydanym w tej samej sprawie, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

23 art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez brak wskazań w uzasadnieniu wyroku co do dalszego postępowania organu, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

24 art. 141 § 4 w związku z art. 152 p.p.s.a poprzez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstawy prawnej do wstrzymania wykonania decyzji Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

25 W odpowiedzi na skargę kasacyjną R. Sp. z o.o. w B. wniosło o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

26 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

27 Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Została oparta na podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

28 Omawiając zarzuty naruszenia przepisów postępowania w kolejności podanej w osnowie skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że są one w pełni uzasadnione.

29 Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a decyzja lub postanowienie podlega uchyleniu, jeżeli sąd stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania z przyczyn określonych w art. 145 § 1 i art. 145a § 1 k.p.a. Zatem Sąd administracyjny jest obowiązany uchylić decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi wystąpienie którejś z określonych w tych przepisach przestanek wznowienia postępowania, chyba że zachodzą okoliczności przewidziane w art. 146 § 1 lub § 2 k.p.a. Przepis art. 146 § 1 k.p.a. zawiera przesłankę negatywną do uchylenia w trybie nadzwyczajnym decyzji w postaci terminów pięcio- i dziesięcioletniego. Upływ tych terminów stanowi negatywną przesłankę do uchylenie decyzji w trybie wznowieniowym. Treść tego przepisu wskazuje w sposób jednoznaczny, że upływ określonych w nim terminów, jako negatywnej przesłanki do uchylenia w trybie w wznowieniowym decyzji, jest bezwarunkowy, tj. niezależny od okoliczności, które to spowodowały. Prowadzenie postępowania po upływie okresu przedawnienia określonego w art. 146 § 1 k.p.a. narusza zasadę trwałości decyzji administracyjnej, co z kolei oznacza bezwzględny zakaz merytorycznego orzekania w sprawie.

30 Sąd pierwszej instancji zatem ponownie rozpoznając sprawę powinien zbadać istnienie przesłanki negatywnej uchylenia decyzji określonej w art. 146 § 1 k.p.a., mając na względzie okoliczność upływu pięciu lat od doręczenia zaskarżonych decyzji stronom postępowania, a w konsekwencji stwierdzenia jej wystąpienia zastosować przepis art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

31 Zasadnym jest również zarzut naruszenia art. 134 § 2 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji uchylił w całości decyzję [...] z dnia [...] listopada 2008 r., w tym również w zakresie przyznanego prawa do rozpowszechniania programu, podczas gdy przedmiot skargi stanowił wyłącznie zakres dotyczący opłaty z tytułu udzielenia koncesji.

32 Badając zaskarżony akt pod względem zgodności z prawem, sad powinien każdorazowo mieć na względzie, czy wydane przez niego orzeczenie nie narusza zakazu reformationis in peius. Będzie to w szczególności mogło wystąpić wtedy, gdy sąd uchyli zaskarżony akt w części niezaskarżonej, zastosuje środek dalej idący, niż wnosił o to skarżący, a przede wszystkim dokonana takiej oceny prawnej, która przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ administracji publicznej zdeterminowałaby wydanie aktu pogarszającego sytuację materialnoprawną skarżącego w porównaniu z sytuacją, która wynikała z uchylonego aktu ( J. Zimmermann, Zakres reformationis in Pius w postępowaniu administracyjnym i sądowo-administracyjny, w:Księga pamiątkowa profesora Eugeniusza Ochendowskiego, Toruń 1999, s. 366).

33 Orzeczenie WSA w W. uchylające ww. decyzję koncesyjną w całości narusza także art. 190 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 października 2013 r. sygn. akt II GSK 923/12, dokonując wykładni art. 40 ust. 1 i 2 u.r.t., stwierdził, że Trybunał Konstytucyjny wskazał zaś jednoznacznie, że wraz z utratą mocy obowiązującej art. 40 ust. 2 u.r.t. nie mogłaby funkcjonować - co do zasady - procedura odpłatanego koncesjonowania rozpowszechniania programów radiowych i telewizyjnych przez nadawców niepublicznych. Wprawdzie Sąd pierwszej instancji, uchylając kontrolowane decyzje, zwrócił uwagę na te motywy, wyprowadził z nich jednak niemożliwy do zaakceptowania wniosek, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien rozważyć – skoro opłata za udzielenie koncesji jest jednym z elementów zezwolenia – czy w ogóle możliwe jest wydanie takiego zezwolenia w sytuacji uznania przepisów stanowiących podstawę za niekonstytucyjne".

34 Zasadnie, zatem podnosi autor skargi kasacyjnej, że upływ okresu utraty mocy obowiązującej przepisów art. 40 ust. 2 u.r.t. oraz przepisów wykonawczych, po wejściu w życie wyroku TK z 19 lipca 2011 r. nie spowodowało, zgodnie z oceną prawną dokonaną przez NSA w ww. wyroku, obowiązku uchylenia przez Sąd pierwszej instancji decyzji koncesyjnej w całości.

35 Konsekwencją wymienionych uchybień jest naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż zaskarżony wyrok nie zawiera wskazań co do dalszego postępowania, co jest szczególnie istotne ze względu na to, że WSA nie uchylił uchwał KRRiT poprzedzających wydanie uchylonych decyzji, które pozostają w obiegu prawnym również w zakresie naliczania opłaty za udzielenie koncesji na podstawie przepisów u.r.t. oraz przepisów wykonawczych obowiązujących przed wejściem w życie wyroku TK z 19 lipca 2011 r.

36 Nadto Sąd wstrzymał wykonanie uchylonych decyzji w całości podstawie art. 152 p.p.s.a., w tym w zakresie udzielenia koncesji na rozpowszechnianie programu radiowego, bez wyjaśnienia podstawy prawnej swojego rozstrzygnięcia.

37 Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 185 § 1 i 203 pkt 2 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji.