Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 maja 2019 r., II GSK 1349/17

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 maja 2019 r., II GSK 1349/17

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 31 maja 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 29 listopada 2016 r. sygn. akt III SA/Lu 665/16 w sprawie ze skargi A. Sp.j. w L. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz A. Sp.j. w L. 900 (dziewięćset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z 29 listopada 2016 r., sygn. akt III SA/Lu 665/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu skargi A. Sp. j. w L., uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] lutego 2016 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [...] października 2015 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym, a także zasądził koszty postępowania kasacyjnego.

3 Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

4 Zawiadomieniem z [...] września 2014 r. A. Sp. j. w L. (dalej "skarżąca", "spółka") została poinformowana przez Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego o zamiarze przeprowadzenia kontroli.

5 Na podstawie upoważnienia z [...] października 2014 r. inspektorzy transportu drogowego podjęli próbę rozpoczęcia kontroli przedsiębiorstwa w siedzibie spółki, zakończoną niepowodzeniem z powodu niezastania nikogo w lokalu przedsiębiorstwa. Z czynności kontrolnych sporządzono protokół stwierdzający tę okoliczność, a następnie zawiadomieniem z [...] października 2014 r. powiadomiono stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzonego naruszenia.

6 Decyzją z [...] sierpnia 2015 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego uchylił decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego, wskazując na konieczność wyjaśnienia okoliczności dotyczących skutecznego zawiadomienia strony o zamiarze przeprowadzenia kontroli w trybie doręczenia zastępczego na podstawie art. 44 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; dalej "k.p.a.").

7 W toku ponownego rozpoznania sprawy organ pierwszej instancji zwrócił się do Poczty Polskiej o wyjaśnienie, czy przesyłka z [...] września 2014 r. zawierająca powiadomienie o zamiarze wszczęcia kontroli została skarżącej skutecznie doręczona. W oparciu o pisemną informację tego operatora z [...] sierpnia 2015 r. wskazującą dzień [...] września 2014 r. jako datę powtórnego awizowania przesyłki poleconej, organ pierwszej instancji przyjął skuteczność doręczenia zawiadomienia o kontroli w trybie art. 44 k.p.a. i [...] października 2015 r. ponownie wydał decyzję o nałożeniu na skarżącą kary pieniężnej w kwocie 10.000 zł za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym.

8 Decyzją z [...] lutego 2016 r. GITD utrzymał w mocy powyższą decyzję.

9 Organ uznał, że wobec dwukrotnego awizowania przesyłki i jej niepodjęcia przez adresata należało przyjąć, że zawiadomienie o zamiarze przeprowadzenia kontroli zostało doręczone [...] września 2014 r. w trybie art. 44 ust. 1 i 2 k.p.a. Organ zaakceptował też ustalenia co do podstawy i wysokości nałożenia kary pieniężnej za niepoddanie się przez spółkę kontroli.

10 WSA w Lublinie uchylił powyższą decyzję i poprzedzającą ją decyzję.

11 Sąd nie podzielił twierdzenia organu o prawidłowym powiadomieniu skarżącej o zamiarze przeprowadzenie kontroli w trybie tzw. doręczenia zastępczego, czyli na podstawie art. 44 k.p.a., gdyż ustalone przez organ okoliczności faktyczne nie dawały podstaw do takiego przyjęcia.

12 WSA stwierdził, że na kopercie listu poleconego (przesyłki rejestrowanej) nadanego [...] września 2014 r. nr [...] skierowanego do skarżącej na adres jej siedziby za pośrednictwem operatora publicznego (Poczty Polskiej S.A.) odnotowano informację tylko o jednorazowym awizowaniu [...] września 2014 r. Nie ma na niej informacji o powtórnym zawiadomieniu adresata (skarżącej) o możliwości odbioru przesyłki. Wprawdzie informacja taka znalazła się piśmie Poczty Polskiej z [...] sierpnia 2015 r. nadesłanym w odpowiedzi na reklamację organu, jednakże poza informacją o powtórnym awizowaniu przesyłki [...] września 2014 r., z jego treści nie wynika, w jakim miejscu pozostawiono zawiadomienie o możliwości odebrania przesyłki oraz czy wskazano w nim miejsce i termin jej odbioru. Ponadto Sąd zaznaczył, że pismo to nie zostało sporządzone w formie właściwej dla odpowiedzi na reklamację (brak w nim podstawy prawnej i pouczenia). Sąd stwierdził, że przy braku adnotacji na kopercie o dacie powtórnego zawiadomienia organ musi wykazać, że powtórne zawiadomienie zostało złożone w miejscu, o którym mowa w art. 44 § 2 k.p.a. oraz że zawierało informację o terminie odbioru przesyłki. Ponieważ okoliczności tych organ nie wykazał, to stanowisko o skutecznym doręczeniu przesyłki w trybie zastępczym WSA uznał za nieuprawnione. Za tą tezą przemawia też zdaniem Sądu to, że umieszczony na kopercie stempel z datą "[...].09.2014" również nie został opatrzony adnotacją o przyczynie zwrotu przesyłki.

13 W konsekwencji powyższego Sąd uznał, że nie ma skutku materialnego wynikającego z art. 79 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2017 r., poz. 2168 ze zm.; dalej "u.s.d.g."), polegającego na zawiadomieniu o kontroli. Wobec tego nie było podstaw do zastosowania sankcji za niepoddanie się lub uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli (lp 1.5. załącznika nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym; Dz. U. z 2019 r. poz. 58; dalej "u.t.d."). Decyzje organów obu instancji zostały uznane za wydane z naruszeniem art. 44 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

14 WSA wskazał, że organ powinien w pierwszej kolejności rozważyć, czy istnieją przesłanki umorzenia postępowania, a w razie stwierdzenia ich braku – uwzględnić przedstawione przez Sąd wywody i ocenę prawną w kwestii nieskuteczności powiadomienia strony o zamiarze wszczęcia kontroli z zastosowaniem trybu doręczenia zastępczego na podstawie art. 44 k.p.a.

15 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ, wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Lublinie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił naruszenie:

16 1. przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 145 § 3 i art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") w związku z art. 44 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przejawiające się w bezpodstawnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że pismo Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w Lublinie z [...] września 2014 r. (zawiadomienie przedsiębiorcy o zamiarze wszczęcia kontroli) nie zostało stronie w prawidłowy sposób doręczone, gdyż na kopercie listu poleconego nadanego [...] września 2014 r. nr [...] skierowanego do skarżącej na adres jej siedziby za pośrednictwem operatora publicznego Poczty Polskiej S.A. odnotowano informację tylko o jednokrotnym awizowaniu [...] września 2014 r., natomiast brak na przedmiotowej kopercie informacji o powtórnym zawiadomieniu adresata o możliwości odbioru przesyłki, przez co zdaniem WSA ustalone przez organ okoliczności nie dawały podstaw do przyjęcia, iż ww. zawiadomienie zostało doręczone stronie prawidłowo zgodnie z art. 44 k.p.a., podczas gdy organ odwoławczy powziąwszy analogiczne wątpliwości swym rozstrzygnięciem z [...] sierpnia 2015 r. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania (wskazując właśnie na brak daty ponownej awizacji) i po ponownym rozpoznaniu sprawy (po wszczętym przez organ I instancji postępowaniu wyjaśniającym) ustalono, iż ww. przesyłka została awizowana ponownie [...] września 2014 r. i tym samym zasadnie uznano przesyłkę za doręczoną w trybie doręczenia zastępczego [...] września 2014 r., zgodnie z art. 44 k.p.a., zatem ww. przesyłka po dwukrotnej awizacji [...].09.2014 r. (stwierdzono na kopercie przesyłki) oraz [...].09.2014 r. (ustalono na podstawie pisma Poczty Polskiej S.A. z [...] sierpnia 2015 r.) została zwrócona do nadawcy ze skutkiem doręczenia,

17 2. przepisów prawa materialnego, tj. art. 92a w zw. z art. 72 u.t.d., a także l.p. 1.5 załącznika nr 3 do tej ustawy, polegające na odmowie zastosowania tych przepisów, wyrażającej się w mylnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że przepisy te nie znajdują zastosowania w niniejszej sprawie, oraz niewłaściwej wykładni przepisu art. 79 u.s.d.g. poprzez niewłaściwe uznanie, iż pismo Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w Lublinie z [...] września 2014 r. (zawiadomienie przedsiębiorcy o zamiarze wszczęcia kontroli), nie zostało stronie w prawidłowy sposób doręczone, podczas gdy organ odwoławczy powziąwszy wątpliwości w zakresie prawidłowości doręczenia przesyłki listownej do strony swym rozstrzygnięciem z [...] sierpnia 2015 r. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania (wskazując właśnie na brak daty ponownej awizacji przesyłki) i po ponownym rozpoznaniu sprawy (po wszczętym przez organ I instancji postępowaniu wyjaśniającym) ustalono, iż ww. przesyłka została awizowana ponownie [...] września 2014 r. i tym samym zasadnie uznano przesyłkę za doręczoną w trybie doręczenia zastępczego [...] września 2014 r., zgodnie z art. 44 k.p.a., zatem ww. przesyłka po dwukrotnej awizacji [...].09.2014 r. (stwierdzono na kopercie przesyłki) oraz [...].09.2014 r. (ustalono na podstawie pisma Poczty Polskiej S.A. z [...] sierpnia 2015 r.) została zwrócona do nadawcy ze skutkiem doręczenia, a zatem wbrew twierdzeniom WSA w niniejszej sprawie zaistniał skutek materialny – zawiadomienie o kontroli według przepisu art. 79 u.s.d.g. oraz tym samym skuteczność zastosowanej przez organ sankcji w postaci stwierdzenia naruszenia z lp. 1.5 załącznika nr 3 do u.t.d., zatem już od dnia doręczenia stronie (w trybie doręczenia zastępczego) zawiadomienia o zamiarze wszczęcie kontroli ta winna umożliwić funkcjonariuszom podjęcie stosownych czynności, natomiast w sytuacji swej absencji winna wyznaczyć osobę upoważnioną do jej reprezentowania, a jakiego to obowiązku nie dopełniła, przy czym uchylenie decyzji organu spowoduje konieczność umorzenia postępowania przez organ i przeświadczenie po stronie skarżącej, iż brak odbioru korespondencji oraz kontaktu z funkcjonariuszami ITD doprowadziło do uniknięcia przez nią odpowiedzialności za naruszenie jakiego się dopuściła i bezkarne zniweczenie całej kontroli w siedzibie przedsiębiorcy.

18 W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów.

19 W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

20 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

21 Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

22 Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu, która w niniejszej sprawie nie występuje.

23 Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zawarte w niej podstawy. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne niż podniesione przez skarżącego naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Rozpoznanie skargi kasacyjnej ogranicza się więc do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

24 W odniesieniu do podstawy kasacyjnej opisanej w treści art. 174 pkt 1 p.p.s.a. podkreślić należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, autor skargi kasacyjnej powinien wykazać, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa, powinien podać, że sąd stosując przepis, popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa.

25 Stawiając zaś zarzut naruszenia przepisów postępowania, autor skargi kasacyjnej powinien wskazać, jaki przepis postępowania został naruszony, a także uzasadnić, jaki wpływ na wynik sprawy miało to naruszenie. Przez "wpływ" ten należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a zaskarżonym orzeczeniem sądu I instancji, który to związek przyczynowy musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy (vide: wyrok NSA z 15 grudnia 2010 r., sygn. akt II FSK 1333/09). Prawidłowe skonstruowanie skargi kasacyjnej wymaga, aby jej autor nie tylko wskazał naruszone przepisy, lecz również uzasadnił, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Wobec tego uzasadnienie skargi kasacyjnej musi ściśle odnosić się do postawionych zarzutów.

26 W rozpoznawanej sprawie zostały sformułowane zarzuty w oparciu o obie podstawy kasacyjne. Sprowadzają się one do kwestionowania stanowiska Sądu I instancji, że zawiadomienie o zamiarze przeprowadzenia kontroli w siedzibie spółki nie zostało doręczone, a w konsekwencji nie było podstaw do nałożenia na spółkę kary pieniężnej za niepoddanie się kontroli. W takiej sytuacji należy w pierwszej kolejności zbadać zasadność zarzutów naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero ustalenie, że doręczono ww. zawiadomienie może skutkować nałożeniem kary pieniężnej na mocy lp. 1.5 załącznika nr 3 do u.t.d.

27 Jak wynika z art. 45 k.p.a., jednostkom organizacyjnym – w tym spółkom – pisma doręcza się w lokalu ich siedziby do rąk osób uprawnionych do odbioru pism. W razie niemożności doręczenia pisma w ten sposób operator pocztowy przechowuje pismo przez 14 dni w swojej placówce pocztowej. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni od dnia pozostawienia zawiadomienia umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach biura (lokalu) adresata bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie 7 dni, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż 14 dni od daty pierwszego zawiadomienia. Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia czternastodniowego okresu, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (art. 44 § 1-4 k.p.a.).

28 Z powyższego przepisu wynikają warunki uznania pisma, nieodebranego przez adresata, za doręczone. Zaliczane są do nich przechowywanie pisma w placówce pocztowej przez 14 dni, zawiadomienie o tym adresata przez pozostawienie informacji w miejscu określony w art. 44 § 2 k.p.a. dwukrotnie – w dniu, kiedy nastąpiła próba doręczenia pisma i po 7 dniach od złożenia pisma w placówce pocztowej.

29 Innymi słowy, dla uznania przesyłki za doręczoną w trybie art. 44 k.p.a. konieczne jest m.in. dwukrotne pozostawienie w oddawczej skrzynce adresata zawiadomienia o pozostawieniu przesyłki w placówce pocztowej. Informacja o tym powinna być umieszczona na kopercie i zwrotnym potwierdzeniu odbioru przesyłki (por. postanowienie SN z 9 czerwca 1999 r., III RN 17/99, OSNAPiUS 2000/10, poz. 379, wyrok SN z 22 lutego 2001 r., III RN 70/00, OSNAPiUS 2001/19, poz. 574, postanowienie NSA z 14 czerwca 2011 r., I OSK 935/11, LEX nr 1082823, A. Wróbel, Art. 44 [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. VII. Wolters Kluwer, 2018, J. Wegner, Art. 44 [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wolters Kluwer, 2019).

30 W rozpoznawanej sprawie na kopercie zawierającej zawiadomienie o zamiarze przeprowadzenia kontroli jest umieszczona informacja o pierwszym awizowaniu przesyłki. Nie ma na niej zaś wzmianki o powtórnym awizowaniu. Organ przyjął datę ponownego awizowania z pisma Poczty Polskiej S.A. z [...] sierpnia 2015 r., z którego wynika, że "powtórna awizacja przesyłki poleconej nr [...], adresat A. SJ, ul. [...], [...] L. miała miejsce dnia [...].09.2014 r." W piśmie tym nie wskazano jednak, czy i gdzie pozostawiono informację o awizowaniu przesyłki. Wobec tego zasadnie uznał Sąd I instancji, że nie doszło do prawidłowego doręczenia przesyłki w trybie art. 44 k.p.a. Oznacza to, że nie ma podstaw do przyjęcia, że spółka została zawiadomiona o terminie kontroli.

31 W konsekwencji Sąd I instancji słusznie przyjął, że nie ma podstaw do nałożenia kary pieniężnej za niepoddanie się kontroli przez spółkę, tj. kary określonej w lp. 1.5 załącznika nr 3 do u.t.d. W opisanych wyżej okolicznościach rozpoznawanej sprawy brak jest podstaw do przyjęcia, że skarżąca została zawiadomiona o zamiarze wszczęcia kontroli w trybie doręczenia zastępczego. Nie można zatem zastosować wobec skarżącej sankcji w postaci kary pieniężnej za niewykonanie obowiązku poddania się kontroli, o której skarżąca nie została z wyprzedzeniem poinformowana.

32 W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty skargi kasacyjnej są nieuzasadnione.

33 Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.

34 O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a i § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804 ze zm.). Zasądzona kwota 900 zł stanowi zwrot kosztów za sporządzenie i wniesienie w terminie przewidzianym art. 179 p.p.s.a. odpowiedzi na skargą kasacyjną przez pełnomocnika skarżącej spółki.