Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2021 r., II GSK 1345/18

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2021 r., II GSK 1345/18

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lutego 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 1919/17 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od [...] na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z 28 lutego 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 1919/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA, Sąd I instancji) po rozpoznaniu skargi [...] uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] lipca 2017 r. nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [...] marca 2017 r.

3 Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

4 22 lipca 2014 r. na ul. Rynek w miejscowości Głogów Małopolski (drodze gminnej o dopuszczalnym nacisku osi do 8 ton) zatrzymano do kontroli czteroosiowy samochód ciężarowy marki Renault o nr rej. RZ 4287E. Pojazdem wykonywano przejazd drogowy z ładunkiem sypkim w postaci piasku w imieniu [...] (dalej: strona, skarżący), prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...]. W związku z uzasadnionym podejrzeniem przekroczenia dopuszczalnych parametrów kontrolowanego zespołu pojazdów, dokonano jego ważenia na zatwierdzonym przez uprawnionego geodetę stanowisku do pomiaru mas i nacisków osi, położonym w Stykowie przy drodze krajowej nr 9. Do ważenia użyto wag do pomiarów statycznych typu SAW 10C/II o numerach fabrycznych 856071 i 856072. Stwierdzono naruszenia dopuszczalnych norm: nacisku na podwójnej osi napędowej 24,7 t (po odjęciu błędu w wysokości 2% zaokrąglonych do 0,1 t w górę) – przekroczenie o 6,7 t (przekroczenie dopuszczalnej wartości o 37,22 %), rzeczywista masa całkowita pojazdu 37,5 t – przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu o 5,7 t (przekroczenie dopuszczalnej wartości o ok. 17,81%)

5 Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] nałożył na [...] karę pieniężną w wysokości [...] zł za naruszenie zakazu przewozu pojazdem nienormatywnym, dla którego jest wymagane zezwolenie kategorii VII w pozostałych przypadkach. Główny Inspektor Transportu Drogowego po rozpoznaniu odwołanie złożonego przez [..] decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję WITD.

6 Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lutego 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 1775/15 po rozpoznaniu skargi wniesionej przez [...] uchylono decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2015 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2014 r.

7 Sąd podniósł, że w przedmiotowej sprawie kierowca kontrolowanego pojazdu nie podpisał protokołu kontroli, a skarżący w toku postępowania administracyjnego podnosił, że protokół nie został podpisany z powodu fatalnego stanu technicznego punktu ważenia i na potwierdzenie tej okoliczności dołączył operat geodezyjny dotyczący miejsca ważenia oraz przesłał obszerną dokumentację fotograficzną dotyczącą zniszczeń miejsca ważenia. Wskazywał w odwołaniu, że miejsce ważenia nie posiadało równej i płaskiej nawierzchni, uszkodzenia nawierzchni są widoczne a ubytki oraz koleiny mają bardzo duże rozmiary, wnęka, w której znajdowały się wagi była nierówna, posiadała liczne uszkodzenia – dziury, uskoki załamania – co powoduje, że wagi były niestabilne, nadto nie zostały zachowane spadki podłużne i poprzeczne.

8 Zdaniem WSA do powyższych okoliczności organ odwoławczy w ogóle się nie odniósł.

9 Ponownie rozpoznając sprawę, Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] ponownie nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości [...] zł za brak zezwolenia kategorii VII w pozostałych przypadkach.

10 GITD decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] po rozpoznaniu odwołanie złożonego przez [...] utrzymał w mocy decyzję WITD. Organ II instancji odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu, podniósł, że skarżący zwraca uwagę na stan techniczny miejsca kontroli, a w toku prowadzonego postępowania przedstawił operat geodezyjny, z którego to w jego ocenie wynika, że miejsce kontroli nie spełniało warunków do przeprowadzenia pomiarów. W ocenie organu odwoławczego zastrzeżenia strony nie świadczą, że miejsce kontroli nie spełniało warunków dla przeprowadzenia na nim pomiarów za pomocą wag nieautomatycznych, przenośnych wag do pomiarów statycznych typu SAW 10C/II. Jak stanowi instrukcja obsługi wag typu SAW/Seria II, która dotyczy m.in. wag SAW 10C/II eksploatacja tych wag bez wykorzystania żadnych środków możliwa jest na wszystkich normalnych nawierzchniach drogi, a w przypadku nawierzchni nierównej należy zwrócić uwagę na konieczność zachowania co najmniej 5 mm odległości przy nawierzchni drogi wskutek pomiaru odchylenia (ugięcia) nawierzchni przy obciążeniu. Instrukcja wskazuje, gdzie nie powinno się przeprowadzać pomiaru, a mianowicie w miejscu o nachyleniu ponad 2 % w kierunku jazdy. Zdaniem organu kontrolę przeprowadzono w miejscu zbadanym pod kątem pochylenia terenu legitymującym się protokołem z pomiaru pochylenia terenu na stanowisku ważenia pojazdów, z którego wynika, że spadki w miejscu ważenia, mieszczą się w normie (wynoszą 0,55 % spadku podłużnego i 0,51 % spadku poprzecznego). Tym samym miejsce to spełniało warunki spadku dla zastosowania użytych wag. Zdaniem organu dokumentacja fotograficzna miejsca ważenia, przedstawiona przez skarżącego w żaden sposób nie potwierdza, iż miejsce to nie spełniało warunków dla. pomiarów przy zastosowaniu wag SAW 10C/II. Samo istnienie kolein w nawierzchni dojazdu do dołów fundamentowych, zdaniem organu, nie wypacza prawidłowości pomiaru. Wagi zostały umieszczone na konstrukcji stalowej, aby pozostać w jednej płaszczyźnie z sąsiednimi osimi pojazdu. W przypadku zastosowania tych wag koniecznym było pozostawienie przestrzeni wolnej pod wagą tj. co najmniej 5 mm odległości przy nawierzchni drogi wskutek pomiaru odchylenia (ugięcia) nawierzchni przy obciążeniu. Producent dopuścił możliwość wykonywania pomiarów również na nawierzchni nierównej. Zgodnie z pkt 2.1 instrukcji obsługi wag SAW/Seria II, eksploatacja wagi obciążenia kół SAW bez wykorzystania żadnych specjalnych środków możliwa jest na wszystkich normalnych nawierzchniach drogi. W przypadku nawierzchni nierównej należy zwrócić uwagę na konieczność zachowania co najmniej 5mm odległości od nawierzchni drogi wskutek pomiaru odchylenia (ugięcia) nawierzchni przy obciążeniu. Żwir, małe kamienie itp. należy usunąć spod wagi, aby wyeliminować błędy w wynikach pomiaru. Sama nierówność powierzchni nie stanowi przeszkody w dokonywaniu pomiarów, jeżeli powyższy warunek jest spełniony. W niniejszej sprawie to zostało zrealizowane, bowiem waga znajdowała oparcie na metalowej konstrukcji.

11 Skarżący zaskarżył decyzję GITD z dnia 5 lipca 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 77 §1 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej: k.p.a.) poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego oraz zaniechanie zebrania wyczerpującego materiału dowodowego. Ponadto zarzucił naruszenie art. 92b i art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1907 ze zm.) poprzez ich zastosowanie i nałożenia kary, pomimo że skarżący w toku postępowania udowodnił, że punkt pomiarowy w Stykowie, na którym przeprowadzono kontrolę, był wadliwy i nie powinien być dopuszczony do użytku.

12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając obie decyzje powołanym na wstępie wyrokiem z 28 lutego 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 1919/17, uznał, że naruszają one art. 140aa ust. 1 w zw. z art. 2 pkt. 35a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 1260 ze zm., dalej: p.r.d.) w zw. z art. 41 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 1440 ze zm., dalej: u.d.p.) w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

13 Sąd wskazał, że materialnoprawną podstawę nałożenia administracyjnej kary pieniężnej w analizowanej sprawie stanowi art. 140aa ust. 1 p.r.d., z którego treści wynika, że za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia, o którym mowa w art. 64 ust. 1 pkt. 1 p.r.d., nakłada się karę pieniężną, w drodze decyzji administracyjnej. Istotne znaczenie dla stwierdzenia deliktu administracyjnego określonego w art. 140aa ust. 1 p.r.d., ma pojęcie "pojazdu nienormatywnego". Pojęcie to zostało zdefiniowane przez ustawodawcę w art. 2 pkt. 35a p.r.d. Zgodnie z tym przepisem "pojazd nienormatywny" oznacza pojazd lub zespół pojazdów, którego naciski osi wraz z ładunkiem lub bez ładunku są większe od dopuszczalnych, przewidzianych dla danej drogi w przepisach o drogach publicznych, lub którego wymiary lub rzeczywista masa całkowita wraz z ładunkiem lub bez niego są większe od dopuszczalnych, przewidzianych w przepisach niniejszej ustawy – to jest ustawy Prawo o ruchu drogowym. Przez "nacisk osi" należy przy tym rozumieć sumę nacisków, jaką na drogę wywierają koła znajdujące się na jednej osi (art. 2 pkt 57 p.r.d.), natomiast przez "rzeczywistą masę całkowitą" należy rozumieć masę pojazdu łącznie z masą znajdujących się na nim rzeczy i osób (art. 2 pkt 55 p.r.d.).

14 Określenie górnych wartości nacisku osi dopuszczalnych przez ustawodawcę dla danej drogi wymaga zatem sięgnięcia do przepisów o drogach publicznych, z kolei określenie górnych wartości rzeczywistej masy całkowitej pojazdu lub zespołu pojazdów wymaga sięgnięcia do przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym.

15 Przepisy, które znajdą w tym przypadku zastosowanie, jako określające granice deliktu administracyjnego, a w konsekwencji i odpowiedzialności administracyjnej, nie mogą być interpretowane w sposób rozszerzający. Niedopuszczalna w demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji RP) jest bowiem taka sytuacja, w której podmiot administrowany będzie ponosił odpowiedzialność administracyjną za okoliczności niewynikające wprost z powszechnie obowiązujących przepisów prawa.

16 Przepisami o drogach publicznych, do których odsyła art. 2 pkt. 35a p.r.d., są regulacje znajdujące się w ustawie o drogach publicznych. Chcąc stwierdzić, czy w danej sprawie nacisk osi jest większy od dopuszczalnego, konieczne staje się sięgnięcie do regulacji ustawy o drogach publicznych. Ustawa ta problematykę nacisku osi ujmuje wyłącznie w przepisach art. 41. Zgodnie z ust.1 tego artykułu po drogach publicznych dopuszcza się ruch pojazdów o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 11,5 t, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3 tego artykułu. Z kolei, zgodnie z ust. 2 wskazanego przepisu, Minister właściwy do spraw transportu ustala, w drodze rozporządzenia, wykaz: 1) dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t., 2) dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t – mając na uwadze potrzebę ochrony dróg oraz zapewnienia ruchu tranzytowego. Drogi wojewódzkie inne niż drogi określone na podstawie ust. 2 pkt. 1, drogi powiatowe oraz drogi gminne stanowią sieć dróg, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t (ust. 3). Na podstawie wskazanego wyżej art. 41 ust. 2 p.r.d. wydane zostało rozporządzenie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 13 maja 2015 r. w sprawie wykazu dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t, oraz wykazu dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t (Dz. U. z 2015 r., poz. 802).

17 W obecnie obowiązującym stanie prawnym, ustawodawca określił dla dróg publicznych dopuszczalny nacisk osi jedynie wobec pojedynczych osi napędowych. W art. 41 ust. 1 u.d.p. wyraźnie jest mowa o "nacisku pojedynczej osi napędowej", z kolei regulacje zawarte w ust. 2 i ust. 3 tego artykułu, stanowią przepisy szczególne wobec ust. 1 (świadczy o tym użycie w tym ostatnim sformułowania – "z zastrzeżeniem"), przez co także i one odnosząc się do "nacisku pojedynczej osi". Jednocześnie niedopuszczalna jest ich interpretacja rozszerzająca, prowadząca do przyjęcia, że wyznaczone w nich wartości określają także granice nacisków dla wielokrotnych osi napędowych i wobec tego względem tego rodzaju osi znajdują one również zastosowanie.

18 Dla wyznaczenia wskazanych wyżej wartości nie jest prawnie dopuszczalne sięganie do regulacji rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów i zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. z 2016 r., poz. 2022). Przepisy tego rozporządzenia nie tylko nie mogą być uznane za przepisy o drogach publicznych, o których mowa w art. 2 pkt. 35a p.r.d., lecz nadto nie regulują dopuszczalnych nacisków osi "przewidzianych dla danej drogi". Przepisy przywołanego rozporządzenia są decydujące w zakresie możliwości dopuszczenia danego pojazdu do ruchu w ogóle, jednak nie znajdują zastosowania z punktu widzenia oceny, czy dany pojazd odpowiada sformułowanej w art. 2 pkt. 35a p.r.d. definicji pojazdu nienormatywnego, a co za tym idzie – czy jego przejazd bez zezwolenia rodzi skutek w postaci nałożenia kary pieniężnej. W tym zakresie o "nienormatywności" danego pojazdu decyduje bowiem to, czy jego parametry odpowiadają parametrom przewidzianym dla danej drogi, a nie czy pojazd ten spełnia ogólne warunki dopuszczenia go do ruchu.

19 W kontrolowanej sprawie organ administracji nie dostrzegł powyższych kwestii – mimo że strona skarżąca podczas postępowania administracyjnego jednoznacznie wskazywała, iż nie zgadza się z ustaleniami kontroli oraz wysokością nałożonej kary – i działając z naruszeniem art. 140aa ust. 1 w zw. z art. 2 pkt. 35a p.r.d. w zw. z art. 41 u.d.p. nałożył na skarżącego karę pieniężną w zakresie nacisku podwójnej osi napędowej za przekroczenie nie przewidzianych dla dróg publicznych wartości tych nacisków.

20 W zakresie stwierdzonego przez organ naruszenia polegającego na przekroczeniu dopuszczalnej rzeczywistej masy całkowitej pojazdu, w ocenie WSA, ze względu uchybienia organu w zakresie nałożenia na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 15 000 zł za przekroczenie dopuszczalnego nacisku na podwójnej osi napędowej pojazdu, nie miałyby istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, niemniej jednak – wobec pisma Prezesa Głównego Urzędu Miar z dnia 1 czerwca 2016 r. oraz pisma dystrybutora wag SAW 10C/II z dnia 10 grudnia 2014 r.– wywody organu w tym zakresie należy uznać za prawidłowe.

21 Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie, zarzucając mu:

22 naruszenie przepisów prawa materialnego — art. 1 ust. 1 pkt 1, art. 2 ust. 35a, art. 66 ust. 1 i ust. 5, art. 64 ust. 2, art. 140aa ust. 1, art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. c) i ust. 2 p.r.d., art. 41 u.d.p., a także § 5 ust. 1 pkt 6 lit. c) i ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów i zakresu ich niezbędnego wyposażenia, polegające na ich niewłaściwej wykładni przejawiającej się w przyjęciu przez Sąd, jakoby w obecnie obowiązującym stanie prawnym nie był pojazdem nienormatywnym pojazd, którego rzeczywiste naciski osi wielokrotnych (w tym również osi podwójnych) napędowych lub nienapędowych są większe od dopuszczalnych wskazanych w przepisach Prawa o ruchu drogowym i przywołanego rozporządzenia sprawie warunków technicznych pojazdów, wobec czego brak jest podstaw prawnych do pociągnięcia podmiotu wykonującego przejazd do odpowiedzialności administracyjnej przewidzianej w art. 140aa ust. 1 p.r.d., podczas gdy:

23 - przepis art. 2 ust. 35a p.r.d. nakazuje uznać za nienormatywny pojazd lub zespól pojazdów, którego naciski osi wraz z ładunkiem lub bez ładunku są większe od dopuszczalnych, przewidzianych dla danej drogi w przepisach o drogach publicznych, a zatem którego naciski osi są większe nie tylko od tych przewidzianych w samej ustawie o drogach publicznych, lecz we wszystkich "przepisach" określających dopuszczalne naciski osi pojazdu dla dróg publicznych, do których należą także przepisy ustawy Prawo o ruchu drogowym i rozporządzeń wykonawczych, albowiem zgodnie z dyspozycją art. 1 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, określa ona in. in. zasady ruchu na drogach publicznych,

24 - przepis art. 2 ust. 35a p.r.d. uznaje za nienormatywny pojazd lub zespól pojazdów, którego naciski osi wraz z ładunkiem lub bez ładunku są większe od dopuszczalnych, przewidzianych dla danej drogi nie tylko w przepisach o drogach publicznych, ale również którego wymiary są większe od dopuszczalnych, przewidzianych w przepisach ustawy — Prawo o ruchu drogowym, a do tychże "wymiarów" należy niewątpliwie zaliczyć także wymiary w zakresie maksymalnych dopuszczalnych nacisków osi wielokrotnych określonych w przepisach rozporządzenia wykonawczego w sprawie warunków technicznych pojazdów, które wyznaczają maksymalne wartości obowiązujące w ruchu drogowym, a zatem odnoszą się do wszystkich pojazdów wyposażonych w taką oś i do wszystkich kategorii dróg publicznych, o czym przesądza zarówno treść art. 66 p.r.d. traktującego o wymaganiach względem pojazdów uczestniczących w ruchu drogowym, jak i dyspozycja 5 ust. 4 rozporządzenia, wskazująca, że w przypadku pojazdu uczestniczącego w ruchu drogowym podstawą sprawdzenia wymagań w zakresie dopuszczalnych nacisków osi, a zatem także w zakresie nacisków osi wielokrotnych, są ich wartości rzeczywiste.

25 GITD wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi strony, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie i zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz organu kosztów postępowania. w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

26 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

27 Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, albowiem organ zasadnie wywiódł w ramach podniesionych zarzutów, że Sąd I instancji dokonał niewłaściwej wykładni mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego.

28 W ocenie Naczelny Sąd Administracyjny nie jest prawidłowy pogląd sądu pierwszej instancji, że skoro ustawa o drogach publicznych określa jedynie maksymalne dopuszczalne naciski osi pojedynczych (art. 41 ust. 1-3), a nie zawiera ograniczeń nacisków osi wielokrotnych, to znaczy, że nie ma podstaw prawnych do nałożenia kary pieniężnej za przekroczenie dopuszczalnych nacisków takich osi, gdyż brak jest podstaw, by z treści art. 2 ust. 35a p.r.d. wnioskować, iż nakazuje on uznać za nienormatywny pojazd lub zespół pojazdów, którego naciski osi wraz z ładunkiem lub bez ładunku są większe od dopuszczalnych nie tylko od tych przewidzianych w samej ustawie o drogach publicznych, lecz we wszystkich "przepisach"określających dopuszczalne naciski osi pojazdu dla dróg publicznych, w tym w wydanym na podstawie ustawy Prawo o ruchu drogowym rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (§ 5 rozporządzenia).

29 Zagadnienie to było już przedmiotem wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyroki z dnia: 27 kwietnia 2021 r., sygn. akt II GSK 1004/18; 27 listopada 2020 r., sygn. akt II GSK 651/18; 18 maja 2020 r., sygn. akt II GSK 16/20; 28 listopada 2019 r., sygn. akt II GSK 2868/17; 9 lipca 2019 r. sygn. akt II GSK 1093/17; 27 czerwca 2019 r., sygn. akt II GSK 1703/17; 25 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 2337/16; z dnia 25 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 2489/16; 1 lutego 2018 r., sygn. akt II GSK 3289/17; 18 lipca 2017 r. o sygn. akt II GSK 2670/15; 23 marca 2016 r., sygn. akt II GSK 2172/14). Podzielając pogląd prawny prezentowany we wskazanych orzeczeniach należy zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie organu, że przepisy o drogach publicznych określające dopuszczalne naciski osi pojazdu, do których odwołano się w definicji pojazdu nienormatywnego zawartej w art. 2 pkt 35a p.r.d., to zarówno przepisy ustawy o drogach publicznych, jak i przepisy dotyczące dróg zamieszczone w ustawie Prawo o ruchu drogowym i w przepisach wykonawczych do tej ustawy. W art. 2 pkt 35a p.r.d. jest mowa o "przepisach o drogach publicznych", a nie "przepisach ustawy o drogach publicznych". Stanowi to odesłanie zakresowo szersze niż odesłanie do ustawy o drogach publicznych. Nie ulega bowiem wątpliwości, że regulacje dotyczące dróg publicznych znajdują się nie tylko w ustawie o drogach publicznych, ale także w ustawie Prawo o ruchu drogowym. Z samego określenia "Prawo o ruchu drogowym" wynika zresztą, że ustawa dotyczy określonych zachowań na drodze, a więc także dróg (zob. np. wyrok NSA z 22 lutego 2019 r., sygn. akt II GSK 2013/18). Materia dotycząca dróg jest w obu tych ustawach wzajemnie powiązana i zarazem przemieszana. Świadczy o tym chociażby fakt, że ustawa o drogach publicznych definiuje "pojazd nienormatywny" przez odesłanie do ustawy Prawo o ruchu drogowym, a ustawa Prawo o ruchu drogowym określa pojęcie "drogi", "drogi publicznej" i "drogi wewnętrznej" (art. 2 ust. 1, 1a i 1b), z tym że drogę publiczną i drogę wewnętrzną definiuje przez odesłanie do przepisów zawartych w ustawie o drogach publicznych (zob. wyrok NSA z 23 października 2018 r., sygn. akt II GSK 3470/16). Należy również zauważyć, że do 18 października 2012 r. regulacje o odpowiedzialności za przejazd pojazdem nienormatywnym bez odpowiedniego zezwolenia znajdowały się w ustawie o drogach publicznych. Dopiero po tej dacie zostały przeniesione do ustawy Prawo o ruchu drogowym. Dotyczy to również przepisów określających dopuszczalne naciski osi wielokrotnych. Pierwotnie były one zawarte w ustawie o drogach publicznych (art. 41 ust. 1) i w wydanym z jej upoważnienia rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 28 marca 2003 r. w sprawie sieci dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o określonych parametrach oraz w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (§ 5 rozporządzenia). Od 1 maja 2004 r. pozostawiono je jedynie w tym ostatnim rozporządzeniu wydanym na podstawie ustawy Prawo o ruchu drogowym.

30 Wskazane zmiany w zakresie przemieszczenia przepisów dotyczących odpowiedzialności za przejazd pojazdem nienormatywnym po drogach publicznych pomiędzy omawianymi ustawami miały charakter jedynie porządkowy, formalny i były związane (jak słusznie podnosi skarżący kasacyjnie organ – str. 7 uzasadnienia skargi kasacyjnej) z potrzebą dostosowania przepisów krajowych do postanowień dyrektywy Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym. Nie ulega wątpliwości, że treść § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w wersji obowiązującej od 1 maja 2004 r. jest ścisłym odwzorowaniem treści pkt 3.5 załącznika nr 1 do tej dyrektywy. Usunięcie przepisów określających dopuszczalne naciski osi wielokrotnych z ustawy o drogach publicznych i pozostawienie ich w rozporządzeniu wykonawczym, wydanym na podstawie ustawy Prawo o ruchu drogowym, oczywiście nie zmieniło ich przedmiotu. Nie przekształciły się one tym sposobem z przepisów o drogach publicznych w przepisy o ruchu drogowym. Posługując się zatem kryterium merytorycznym, a nie kryterium formalnym, należy je dalej traktować jako "przepisy o drogach publicznych" (zob. np. wyrok NSA z 9 października 2018 r. o sygn. akt II GSK 2932/16).

31 Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela też stanowiska sądu pierwszej instancji, że przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia nie mogą stanowić podstawy ustalenia "nienormatywności" pojazdu w zakresie dopuszczalnych nacisków osi wielokrotnych z tego powodu, że określone w nich parametry nacisku osi stanowią jedynie warunki dopuszczalności pojazdu do ruchu. Trudno bowiem uznać za racjonalny taki stan, w którym pojazd musi spełniać określone wymagania w zakresie maksymalnych nacisków osi wielokrotnych jedynie na użytek i na etapie dopuszczenia do ruchu. Natomiast wymogi te nie obowiązują po dopuszczeniu pojazdu do ruchu, podczas wykonywania przejazdów po drogach publicznych (np. wyroki NSA: z 10 marca 2020 r., sygn. akt II GSK 4312/17; z 9 lipca 2019 r., sygn. akt II GSK 1093/17). Warunki dopuszczenia pojazdu do ruchu mają na względzie uczestniczenie tego pojazdu w ruchu drogowym, a tym samym zachowują sens tylko wtedy, gdy parametry określone w tych warunkach obowiązują, są stosowane i egzekwowane, w stosunku do pojazdów uczestniczących w ruchu drogowym.

32 Należy też zauważyć, że kwestię parametrów dopuszczalnych nacisków osi wielokrotnych określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r., jako kryteriów nienormatywności pojazdu w tym zakresie, stosowanych dla potrzeb nakładania kar za przejazd pojazdem nienormatywnym, zdaje się przesądzać wspomniana już dyrektywa Rady 96/53/WE. W art. 1 ust. 2 przewiduje ona, że wszelkie wartości wymienione w załączniku I (a więc również dopuszczalne maksymalne naciski osi wielokrotnych) odnoszące się do ciężarów, obowiązują jako normy transportowe i dlatego odnoszą się do warunków załadunku, a nie do norm produkcji, które zostaną określone w późniejszej dyrektywie. W pojęciu norm transportowych odnoszących się do warunków załadunku mieszczą się niewątpliwie maksymalne dopuszczalne normy nacisku osi pojazdu wykonującego przejazd drogowy (zob. wyrok NSA z 25 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 2337/16). W świetle przytoczonego art. 1 ust. 2 tej dyrektywy nie może zatem zostać zaakceptowana zaprezentowana przez sąd pierwszej instancji wykładnia art. 2 pkt 35a p.r.d. w zakresie pojęcia pojazdu nienormatywnego.

33 Dlatego, mając na uwadze dokonaną powyżej przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładnię obowiązujących przepisów, należało stwierdzić, że wadliwie sąd pierwszej instancji uchylił decyzje organów obu instancji i przedwcześnie umorzył postępowanie w sprawie uznając, że w sprawie brak było podstaw do nałożenia kary za przejazd pojazdem nienormatywnym. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok.

34 Ponownie rozpoznając sprawę, Sąd pierwszej instancji powinien uwzględnić wykładnię prawa materialnego dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, a następnie biorąc pod uwagę zgromadzony w sprawie materiał dowodowy ocenić prawidłowość dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych, w szczególności odnosząc się do zarzutów skargi, które koncentrowały się wokół kwestii dotyczących punktu pomiarowego w Stykowie, na którym przeprowadzono kontrolę, a mianowicie czy miejsce to zapewniało odpowiednie warunki do przeprowadzenia pomiarów przy zastosowaniu wag SAW 10C/II i w związku czy miarodajne są wyniki ważenia kontrolowanego pojazdu. Zarzuty te powinny być ocenione także w kontekście art. 153 p.p.s.a., a to wobec wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lutego 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 1775/15.

35 O kosztach postępowania kasacyjnego, na które złożyła się uiszczona opłata od skargi kasacyjnej i wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego kasacyjnie organu, który nie prowadził sprawy w pierwszej instancji, orzeczono na podstawie art. 209 w zw. z art. 203 pkt 2 i 205 § 2 i p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 265).