Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2019 r., II GSK 1338/17

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2019 r., II GSK 1338/17

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia del. NSA Stanisław Śliwa Protokolant asystent sędziego Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 17 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 1360/16 w sprawie ze skargi A. Sp.j. w A. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz A. Sp.j. w A.2700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, objętym skargą kasacyjną wyrokiem z 17 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 1360/16, po rozpoznaniu skargi A. sp. jawnej w A. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym, uchylił zaskarżoną decyzję oraz orzekł o zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżącej.

3 Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

4 Decyzją z [...] listopada 2015 r. Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w Olsztynie (organ pierwszej instancji), powołując się na art. 92a ust. 1,3 i 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 1414 ze zm., dalej cyt. jako: u.t.d.) w brzmieniu obowiązującym na datę wydania zaskarżonej decyzji, nałożył na A. sp. j. w A. (dalej: Spółka, skarżąca) karę pieniężną w wysokości 25 000 zł.

5 Organ pierwszej instancji wskazał, że kontrolą w przedsiębiorstwie został objęty okres od 29 maja 2014 r. do 29 maja 2015 r., a wyniki kontroli zawarto w protokole z 22 czerwca 2015 r. Podstawą nałożenia kary były stwierdzone w toku kontroli naruszenia, w tym:

6 - naruszenie obowiązku wczytywania danych z karty kierowcy – lp. 6.3.11 zał. nr 3 do u.t.d. – w przypadku 11 kierowców (11x500 zł) w wysokości 5500 zł,

7 - naruszenie obowiązku wczytywania danych urządzenia rejestrującego – lp. 6.3.12 zał. nr 3 do u.t.d. – w przypadku 5 pojazdów (5x500 zł) w wysokości 2500 zł,

8 - nieokazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, danych z karty kierowcy, tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu – lp. 6.3.7 zał. nr 3 do u.t.d. – za 30 dni (30x500 zł) w wysokości 15 000 zł,

9 - udostępnienie podczas kontroli w przedsiębiorstwie niepełnych danych o okresach aktywności kierowcy –lp. 6.3.9 zał. nr 3 do u.t.d. - za 12 dni (12x300 zł) w wysokości 3600 zł,

10 - skrócenie dziennego czasu odpoczynku o czas powyżej 15 minut do 1 godziny (3x100 zł) oraz za każdą następną rozpoczęta godzinę (2x200 zł ) – lp. 5.3.1 i 5.3.2 zał. nr 3 do u.t.d. – w wysokości 700 zł,

11 - przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy o czas powyżej 15 minut do 30 minut (2x150 zł) i za każde następne rozpoczęte 30 minut (3x200 zł) – lp. 5.2.1 i 5.2.2. zał. nr 3 do u.t.d. – w wysokości 900 zł,

12 - skrócenie czasu odpoczynku o czas do jednej godziny (4x50 zł) oraz za każdą rozpoczętą kolejną godzinę (16x100 zł) – lp. 5.4.1. i 5.4.2 zał. nr 3 do u.t.d – w wysokości 1800 zł.

13 Uzasadniając nałożenie kary za naruszenia przez stronę obowiązku wczytywania danych z kart 11 kierowców organ pierwszej instancji stwierdził, że pobieranie danych powinno mieć miejsce co 28 dni, tj. w terminie określonym w § 4 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 23 sierpnia 2007 r. w sprawie częstotliwości pobierania danych z tachografów cyfrowych i kart kierowców oraz przechowywania tych danych (Dz. U. z 2007 r. nr 159 poz. 1128 ze zm., dalej cyt. jako: rozporządzenie z dnia 23 sierpnia 2007 r.). Z kolei w przypadku wczytywania danych z urządzenia rejestrującego w odniesieniu do 5 pojazdów, zgodnie z § 3 rozporządzenia z dnia 23 sierpnia 2007 r. przedsiębiorca miał bezwzględny obowiązek wczytywania danych z pamięci urządzenia rejestrującego (tachografu) co najmniej raz na 90 dni. Organ pierwszej instancji wskazał również na treść art. 7, 8, i 10 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 oraz art. 15 ust. 2 rozporządzenia (EWG) nr 3821/8 stwierdzając, że uzasadnione było nałożenie na kontrolowanego przedsiębiorcę kary za pozostałe wykryte naruszenia dotyczące czasu pracy kierowców, gdyż z art. 10 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 561/200 wprost wynika odpowiedzialność pracodawcy za swych pracowników. Organ pierwszej instancji podał, że suma kar wyniosła 30 000 zł, lecz z uwagi na treść art. 92a ust. 3 u.t.d. została nałożona kara w wysokości 25 000 zł, gdyż w okresie 6 miesięcy poprzedzających moment rozpoczęcia kontroli w przedsiębiorstwie skarżącej było zatrudnionych 60 kierowców.

14 Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Transportu Drogowego (GITD, organ odwoławczy), powołując się na art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej cyt. jako: k.p.a.), uchylił zaskarżoną decyzję w całości oraz nałożył karę pieniężną w wysokości 25 000 zł.

15 W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że uwzględnił zarzuty Spółki w zakresie naruszenia przewidzianego w lp. 5.3 zał. nr 3 do u.t.d. i mając na uwadze treść przepisów art. 4 lit. g, art. 8 ust. 1-4 i 8, art. 9 ust. 1 i art. 12 rozporządzenia (WE) nr 561/2006, które definiują odpoczynek kierowców, jego długość i sposób odbywania, a także warunki w których możliwe jest odstąpienie od reguł odbywania odpoczynku, uznał, że w stosunku do jednego kierowcy skrócony został dzienny czas odpoczynku o 40 min i dlatego zasadne było nałożenie kary pieniężnej w wysokości 100 zł. Natomiast w odniesieniu do pozostałych kierowców organ uwzględnił argumentację strony i uznał za zasadne odstąpienie od nałożenia na Spółkę kar pieniężnych w tym zakresie. Odnosząc się do naruszenia lp. 5.4 zał. nr 3 do u.t.d., tj. skrócenia tygodniowego czasu odpoczynku, GITD przywołał treść art. 8 ust. 1 i 6-9 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 i wskazał, że analiza materiału dowodowego prowadzi do oceny odmiennej niż organu pierwszej instancji i nałożył karę z tytułu tego naruszenia w wysokości 1550 zł. Organ odwoławczy stwierdził również, że za naruszenie lp. 6.3.7 zał. nr 3 do u.t.d. na przedsiębiorcę powinna zostać nałożona kara w wysokości 14 500 zł, gdyż naruszenie to dotyczyło 29, a nie 30 dni jak błędnie uznał organ pierwszej instancji. W zakresie pozostałych naruszeń organ odwoławczy podtrzymał kary nałożone przez organ pierwszej instancji.

16 GITD wskazał, że pismem z 19 maja 2015 r., skutecznie doręczonym na adres Spółki w dniu 20 maja 2015 r., zawiadomiono ją o zamiarze wszczęcia kontroli w przedsiębiorstwie oraz o koniecznych do przygotowania dokumentach. W dniu 29 maja 2015 r. wspólnik Spółki M.L. upoważnił B.L. do reprezentowania skarżącej podczas kontroli. Upoważniona do reprezentowania Spółki podczas kontroli B.L. odebrała i potwierdziła własnoręcznym podpisem (parafowała) obydwa kierowane do Spółki wezwania, tj. wezwanie z 29 maja 2015r. do okazania podczas kontroli m.in. danych cyfrowych z kart kierowców oraz danych cyfrowych z pojazdów za okres od 29 maja 2014 r. do 1 maja 2015 r., a także wezwanie z 8 czerwca 2015 r. do przedłożenia do kontroli plików cyfrowych pobranych z kart kierowców.

17 W ocenie organu odwoławczego w sprawie nie zachodzą okoliczności wymienione w art. 92c u.t.d. mogące wyłączyć odpowiedzialność przedsiębiorcy za stwierdzone naruszenia, tj. okoliczności sprawy i dowody nie wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć. GITD nie znalazł również podstaw do zastosowania art. 92b u.t.d., gdyż strona nie wykazała, aby organizacja przewozów drogowych odbywała się w sposób wykluczający naruszenie przepisów z zakresu norm czasu pracy.

18 Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem Spółka wniosła skargę, w której domagała się uchylenia w całości decyzji organów obu instancji.

19 W odpowiedzi na skargę GITD wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację zaprezentowaną w sprawie.

20 WSA w Olsztynie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm., obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej cyt. jako: p.p.s.a.) uwzględnił skargę stwierdzając, że zasługuje ona na uwzględnienie, chociaż z innych względów niż podniesione przez skarżącą spółkę.

21 W pierwszej kolejności sąd wskazał, że Spółce została wymierzona kara pieniężna m.in. za naruszenie obowiązku wczytywania danych z karty kierowcy w terminie określonym w § 4 pkt 1 rozporządzenia z dnia 23 sierpnia 2007 r., czyli co najmniej raz na 28 dni oraz za naruszenie obowiązku wczytywania danych z urządzenia rejestrującego w terminie określonym w § 3 pkt 1 cyt. rozporządzenia, tj. co najmniej raz na 90 dni. Zgodnie jednak z treścią art. 10 ust. 5 lit. c rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Komisja może, zgodnie z procedurą, o której mowa w art. 24 ust. 2, określić maksymalny okres, w którym zgodnie z lit. a) ppkt i) należy wczytać odpowiednie dane. Maksymalne okresy dotyczące wczytywania danych określone zostały w wykonaniu powyższej delegacji w rozporządzeniu Komisji (UE) nr 581/2010 z 1 lipca 2010 r. w sprawie maksymalnych okresów wczytywania odpowiednich danych z jednostki pojazdowej oraz kart kierowców (Dz.U.UE.L.10168.16; dalej cyt. jako: rozporządzenie Komisji (UE) nr 581/2010). Stosownie do art. 1 ust. 1 i ust. 3 cyt. rozporządzenia maksymalny okres na wczytanie odpowiednich danych nie przekracza 90 dni w przypadku danych z jednostki pojazdowej i 28 dni w przypadku danych z karty kierowcy, przy czym z pkt 3 preambuły rozporządzenia Komisji wynika, że określając maksymalne okresy na wczytanie danych, należy uwzględnić wyłącznie dni zarejestrowanej działalności. W polskim porządku prawnym problematykę wczytywania danych z tachografów i kart kierowców reguluje ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o systemie tachografów cyfrowych (Dz. U. Nr 180 poz. 1494 ze zm. ze zm., dalej cyt. jako: ustawa o systemie tachografów). Zgodnie z upoważnieniem wynikającym z treści art. 23a powołanej ustawy, Minister Transportu wydał rozporządzenie z dnia 23 sierpnia 2007 r., w którym prawodawca nie określił, czy obliczając termin pobierania danych należy uwzględniać dni zarejestrowanej działalności, czy też dni kalendarzowe. Według WSA w Olsztynie, w rozpoznawanej sprawie organ stwierdzając, że dane z tachografów cyfrowych oraz z kart kierowców pobierane są z naruszeniem terminów określonych w przepisach prawa, uwzględniał wyłącznie dni kalendarzowe. A zatem organ ustalił obowiązek wczytywania danych w sposób surowszy niż wynikałoby to z przepisów rozporządzenia Komisji UE nr 581/2010. Cytując orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, sąd pierwszej instancji wskazał, że okresami składającymi się z dni nierejestrowanej działalności są te okresy, gdy nie można przedsiębiorstwu przypisać ustawowego obowiązku rejestrowania działalności kierowcy, czyli dni w których kierowca nie prowadzi pojazdu i jednocześnie nie podlega obowiązkowi odpoczynku. Innymi słowy, nie są to wszystkie dni kalendarzowe, jak przyjął to GITD w zaskarżonej decyzji, kierując się wyłącznie przepisami krajowymi. WSA w Olsztynie stwierdził, że organ drugiej instancji nie uwzględnił zastrzeżenia wynikającego z treści rozporządzenia Komisji (UE) nr 581/2010 przy ustalaniu częstotliwości pobierania danych z tachografów cyfrowych i kart kierowcy. Wprawdzie w uzasadnieniu decyzji organ zawarł – w odniesieniu do niektórych kierowców – stwierdzenia, że w określonych terminach kierowca nie przebywał na zwolnieniu lekarskim bądź urlopie, ale dotyczyło to – jak wskazał organ odwoławczy – okresów przykładowych, a z decyzji tej wynika, że organ uwzględniał wyłącznie dni kalendarzowe. Tym samym, w ocenie sądu, organ naruszył przepisy postępowania w zakresie obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, gdyż przy ustalaniu, czy doszło do naruszenia terminów wczytywania danych z kart kierowców oraz danych z tachografów cyfrowych organ zobowiązany był uwzględniać wyłącznie dni rejestrowanej aktywności, a nie dni kalendarzowe.

22 WSA w Olsztynie wskazał nadto, że pełnomocnik Spółki na rozprawie przed sądem podtrzymał stanowisko, że na wezwaniu z 29 maja 2015 r. są wpisane jedynie dane osoby upoważnionej do jego odbioru, czyli imię i nazwisko B.L., brak jest natomiast jej podpisu. Okoliczności tej sąd administracyjny nie mógł zweryfikować w oparciu o przedłożone akta sprawy. Ma ona natomiast znaczenie dla podjętego rozstrzygnięcia, gdyż skarżącej spółce wymierzono karę m.in. za nieokazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie określonych dokumentów. Skoro zaś dane wczytane zarówno z jednostki pojazdowej, jak i z karty kierowcy mają być dostępne na żądanie funkcjonariusza służb kontrolnych, to warunkiem nałożenia takiej kary jest skuteczne doręczenie wezwania do ich przedłożenia. Zatem nie przesądzając o zasadności podniesionego zarzutu co do braku skutecznego doręczenia wezwania, sąd stwierdził, że organ drugiej instancji winien odnieść się do tej kwestii.

23 Sąd nie podzielił natomiast zarzutu skarżącej o naruszeniu zasady dwuinstancyjności poprzez wydanie decyzji przez organ odwoławczy w oparciu o inne przepisy prawa niż organ pierwszej instancji. Wprawdzie w sentencji decyzji organu pierwszej instancji faktycznie wskazany jest jedynie art. 92a ust. 1 u.t.d., ale z jej uzasadnienia wyraźnie wynika, na jakiej podstawie organ ten wymierzył karę za poszczególne naruszenia. Organ odwoławczy nie zmienił przedmiotu rozstrzygnięcia, gdyż nie nałożył kary za jeszcze inne – niewskazane przez organ pierwszej instancji – naruszenia, a jedynie uznał za zasadne niektóre zarzuty podniesione w odwołaniu i w tym zakresie zmniejszył nałożoną karę.

24 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Główny Inspektor Transportu Drogowego, zaskarżając go w całości i wnosząc o rozpoznanie sprawy na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucono naruszenie:

25 1) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., polegające na uchyleniu decyzji GITD w wyniku błędnego przyjęcia przez sąd pierwszej instancji, że w zaskarżonej decyzji, w zakresie naruszenia, o którym mowa w lp. 6.3.11 oraz lp. 6.3.12 zał. nr 3 do u.t.d.:

26 - organ odwoławczy przy ustalaniu częstotliwość pobierania danych z tachografów cyfrowych i kart kierowców uwzględniał wyłącznie dni kalendarzowe, podczas gdy z uzasadnienia uchylonej decyzji wynika jednoznacznie, że organ wziął pod uwagę wyłącznie: "dni zarejestrowanej działalności", przebadał każdy okres w którym stwierdzono uchybienie w postaci naruszenia obowiązku terminowego wczytywania danych tak z karty kierowcy, jak i urządzenia rejestrującego i wskazał przy każdym opisie każdego przypadku takiego uchybienia okres w którym zgodnie ze zgromadzoną dokumentacją (w tym w szczególności ewidencją czasu pracy kierowców) kierowca nie przebywał na zwolnieniu lekarskim czy urlopie (naruszenie lp. 6.3.11, vide: strona 20 in fine i kolejne uzasadnienia uchylonej decyzji) oraz z okresów uchybienia terminowemu obowiązkowi wczytywania danych z tachografu wyłączył okresy, gdzie w pamięci urządzenia rejestrującego nie zarejestrowano żadnej aktywności (naruszenie lp. 6.3.12, vide: strona 19, akapit 1 i kolejne uzasadnienia uchylonej decyzji) i tym samym organ w sposób jednoznaczny wykazał, iż pomimo wyłączenia z okresów w których stwierdzono oba ww. naruszenia "dni nierejestrowanej działalności" i tym samym opierając się wyłącznie na "dniach zarejestrowanej działalności" naruszenia z lp. 6.3.11 oraz 6.3.12 załącznika nr 3 do u.t.d. niewątpliwie miały w przedmiotowej sprawie miejsce i tym samym kara pieniężna za nie nałożona została obliczona i wymierzona w sposób prawidłowy;

27 - organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutu braku – zdaniem pełnomocnika skarżącego – podpisu osoby upoważnionej, potwierdzający odbiór wezwania do przedłożenia dokumentów z 29 maja 2015 r. podczas gdy analiza rzeczonego wezwania z 29 maja 2015 r. do przedłożenia do kontroli wymaganych dokumentów pozwala jednoznacznie ustalić, iż przedmiotowe wezwanie zostało odebrane 29 maja 2015 r. przez B.L. – osobę upoważnioną do odbioru korespondencji dla strony, gdyż to właśnie jej podpis wraz z ww. datą figuruje pod treścią omawianego dokumentu pod adnotacją: "Potwierdzenie wręczenia" (vide: karta 38 akt sprawy);

28 2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 10 ust. 5 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE z 11 kwietnia 2006 r. L 102, str. 1), art. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 581/2010, art. 23a ustawy o systemie tachografów, § 3 i § 4 rozporządzenia z dnia 23 sierpnia 2007 r. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na odmowie zastosowania ww. przepisów w niniejszej sprawie przez sąd pierwszej instancji, podczas gdy prawidłowa i dokładna analiza stanu faktycznego sprawy musi doprowadzić do konstatacji, iż organ za podstawę naruszenia z lp. 6.3.11, jak i lp. 6.3.12 zał. nr 3 do u.t.d. przyjął jedynie "dni zarejestrowanej działalności", nie natomiast jak wadliwie uznał sąd pierwszej instancji "wszystkie dni kalendarzowe", a ww. naruszenia przy uwzględnieniu tylko: "dni zarejestrowanej działalności" niewątpliwie miały miejsce w niniejsze sprawie i tym samym kara pieniężna za nie nałożona została obliczona i wymierzona w sposób prawidłowy.

29 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że z uzasadnienia uchylonej decyzji wynika jednoznacznie, że organ wziął pod uwagę wyłącznie: "dni zarejestrowanej działalności", przebadał każdy okres w którym stwierdzono uchybienie w postaci naruszenia obowiązku terminowego wczytywania danych tak z karty kierowcy, jak i urządzenia rejestrującego. Organ także wskazał przy każdym opisie każdego przypadku takiego uchybienia okres w którym zgodnie ze zgromadzoną dokumentacją (w tym w szczególności ewidencją czasu pracy kierowców) kierowca nie przebywał na zwolnieniu lekarskim czy urlopie (naruszenie lp. 6.3.11, str. 20 in fine i kolejne uzasadnienia uchylonej decyzji) oraz z okresów uchybienia terminowemu obowiązkowi wczytywania danych z tachografu wyłączył okresy, gdzie w pamięci urządzenia rejestrującego nie zarejestrowano żadnej aktywności (naruszenie lp. 6.3.12, str. 19, akapit 1 i kolejne uzasadnienia uchylonej decyzji). W ocenie autora skargi kasacyjnej organ w sposób jednoznaczny wykazał, iż pomimo wyłączenia z okresów w których stwierdzono oba ww. naruszenia "dni nierejestrowanej działalności" i tym samym opierając się wyłącznie na "dniach zarejestrowanej działalności" naruszenia z lp. 6.3.11 oraz 6.3.12 zał. nr 3 do u.t.d. niewątpliwie miały w przedmiotowej sprawie miejsce i tym samym kara pieniężna za te naruszenia została nałożona, obliczona i wymierzona w sposób prawidłowy. Zatem wbrew zarzutom sądu pierwszej instancji organy wyjaśniły wszystkie okoliczności istotne dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy, dokonując przy tym oceny tych dowodów w granicach wyznaczonych przez art. 80 k.p.a.

30 W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik skarżącej spółki wniósł o jej oddalenie w całości, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych wskazując, że przy ustalaniu spełnienia obowiązku wczytywania danych organ uwzględnił kolejne dni kalendarzowe, co wynika zarówno z samej treści decyzji, jak i zgromadzonych w aktach dokumentów, natomiast wezwania kierowane do skarżącej nie zostały prawidłowo doręczone.

31 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

32 Skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw, wobec czego podlega oddaleniu.

33 Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy postawione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne niż podniesione przez skarżącego naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone.

34 W skardze kasacyjnej sformułowano zarówno zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania. Ich istota sprowadza się do kwestionowania wyroku sądu pierwszej instancji w zakresie przeprowadzonej przez ten sąd oceny objętej skargą decyzji, której skutkiem było stwierdzenie, że organ nie uwzględnił treści punktu 3 preambuły rozporządzenia Komisji (UE) nr 581/2010 określającego, że za dni zarejestrowanej działalności należy uznać wyłącznie dni, w których działalność kierowcy powinna być rejestrowana, w efekcie czego naruszył powołany punkt 3 preambuły rozporządzenia.

35 W pierwszej kolejności ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przejawiające się w mylnym uznaniu przez sąd pierwszej instancji, że organ odwoławczy przy ustalaniu częstotliwość pobierania danych z tachografów cyfrowych i kart kierowców uwzględniał wyłącznie dni kalendarzowe, podczas gdy z uzasadnienia uchylonej decyzji wynika jednoznacznie, że przy badaniu naruszeń z lp. 6.3.11 oraz lp.6.3.12 organ wziął pod uwagę wyłącznie: "dni zarejestrowanej działalności", co oznacza, że kara pieniężna za nie nałożona została obliczona i wymierzona w sposób prawidłowy.

36 Naczelny Sąd Administracyjny za trafną uznał dokonaną przez sąd pierwszej instancji ocenę, że organ niedostatecznie rozważył i wyjaśnił sprawę w zakresie, w jakim na stronę skarżącą nałożono kary sklasyfikowane w lp. 6.3.11 i lp. 6.3.12 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym.

37 Zgodnie z art. 1 ust. 3 pkt a i pkt b rozporządzenia Komisji nr 581/2010, maksymalny okres na wczytanie odpowiednich danych nie może przekraczać 90 dni w przypadku danych z jednostki pojazdowej (urządzenia rejestrującego) oraz 28 dni w przypadku danych z karty kierowcy. Przy dokonywaniu wykładni tych przepisów, na co słusznie zwrócił uwagę sąd pierwszej instancji, należy mieć na uwadze treść pkt 3 preambuły do rozporządzenia Komisji nr 581/2010, który przewiduje wyraźnie, że: "określając maksymalne okresy na wczytywanie danych, należy uwzględniać wyłącznie dni zarejestrowanej działalności". W świetle pkt 1 tej preambuły regularne wczytywanie danych zarejestrowanych przez jednostkę pojazdową i na karcie kierowcy jest niezbędne do skutecznej kontroli przestrzegania przez kierowcę i przedsiębiorstwo przepisów dotyczących czasu prowadzenia pojazdów i okresów odpoczynku ustanowionych rozporządzeniem nr 561/2006. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie już wyjaśniał w swoim orzecznictwie, że dni, w których kierowca nie prowadzi pojazdu i jednocześnie nie podlega obowiązkowi odpoczynku, składają się na okresy, w których nie można przedsiębiorstwu przypisać ustawowego obowiązku rejestrowania działalności kierowcy, a więc nie są to dni zarejestrowanej działalności w rozumieniu pkt 3 preambuły. A zatem przy realizacji obowiązku wczytywania danych, podmiot obowiązany powinien uwzględnić wyłącznie dni zarejestrowanej działalności kierowcy, którego dane mają zostać wczytane, nie zaś każdy dzień kalendarzowy. Nie można zatem wymagać od adresata normy ustanawiającej wymóg wczytywania danych rejestrowanych, aby realizował ten wymóg także za dni, w których obowiązek rejestracji danych nie istniał. Stosowanie sankcji administracyjnej (w tym przypadku kary pieniężnej) może wchodzić w grę tyko wówczas, gdy istnieje w porządku prawnym wyraźna norma prawna podlegająca sankcjonowaniu (norma sankcjonowana). Ponieważ nie można powiązać wymogu rejestracji czasu pracy kierowcy jedynie z czasem jego zatrudnienia u przedsiębiorcy, to nie można karać za brak rejestracji danych, gdy kierowca nie wykonuje przewozu lub nie jest obowiązany odpocząć od wykonywania przewozu. Dlatego też organ powinien uwzględniać w toku swych działań kontrolnych jedynie dni rejestrowane, czyli takie, które powinny interesować organ z uwagi na cele regulacji nakładających ograniczenia w zakresie czasu pracy kierowcy (por. wyroki NSA z: 3 listopada 2015 r., sygn. akt II GSK 2396/14; z 9 maja 2017 r., sygn. akt II GSK 2214/15; z 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 1924/16; z 15 lutego 2018 r., sygn. akt II GSK 1260/16; z 9 września 2018 r., sygn. akt II GSK 2950/16; te orzeczenia i kolejne cytowane poniżej, są publikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

38 Odnosząc tę zasadę do okoliczności rozpoznawanej sprawy NSA stwierdza, że trafna była ocena sądu pierwszej instancji, że doszło do naruszenia przez organ przepisów postępowania przejawiającego się w wadliwości uzasadnienia zaskarżonej decyzji z powodu braku precyzyjnego wskazania poszczególnych okresów podlegających obowiązkowi rejestracji danych, tj. dni zarejestrowanej działalności, w odniesieniu do konkretnych kierowców i w zakresie rejestracji danych z urządzenia – przypisania ich do konkretnych pojazdów. Wprawdzie, jak wskazał sąd pierwszej instancji, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ "zawarł w odniesieniu do niektórych kierowców – stwierdzenia, że w określonych terminach kierowca nie przebywał na zwolnieniu lekarskim bądź urlopie, ale dotyczyło to – jak sam wskazał organ – okresów przykładowych". A wobec tego trafnie w odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka podnosi, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, że organ uwzględniał wyłącznie dni kalendarzowe. Analiza załącznika do odpowiedzi na skargę kasacyjną w postaci szczegółowej tabeli zawierającej zestawienie odczytów z kart kierowców [...] oraz treści protokołu kontroli, a także uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazuje, że organ ustalając stan faktyczny tylko w przypadku niektórych kierowców i tylko "przykładowo" wskazał okresy nierejestrowanej działalności – np. z powodu urlopu czy zwolnienia lekarskiego ([...] str. 21 oraz [...] str. 22 uzasadnienia zaskarżonej decyzji). W przypadku [...] (str. 21 uzasadnienia decyzji), [...] (str. 22 uzasadnienia decyzji) wskazane są jedynie daty wczytania danych i liczba dni, brak jednak jakiejkolwiek informacji, czy wskazane okresy wczytania danych zawierają wyłącznie dni działalności rejestrowanej.

39 Jak już powyżej wskazano - przy ustalaniu, czy doszło do naruszenia terminów wczytywania danych z kart kierowców i danych z tachografów cyfrowych, organ zobowiązany jest uwzględniać wyłącznie dni rejestrowanej aktywności, a nie dni kalendarzowe. Z treści zakwestionowanej przez sąd pierwszej instancji decyzji nie wynika jednak w sposób jednoznaczny, które dni były dniami zarejestrowanej działalności, co pozwoliłoby w sposób pewny ustalić naruszenie obowiązku wczytywania danych z określoną częstotliwością. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji powinno być odzwierciedleniem prawidłowo dokonanych ustaleń faktycznych. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (uzasadnienie faktyczne), nadto wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (uzasadnienie prawne). Nie ulega zatem wątpliwości, że obowiązkiem organu było precyzyjne wskazanie, że podstawą nałożenia kary za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym (lp. 6.3.11 i lp. 6.3.12 zał. nr 3 do ustawy), było przekroczenie maksymalnych okresów wczytywania danych – co do każdego z kierowców i wszystkich okresów wczytywania danych – wyłącznie z uwzględnieniem dni działalności rejestrowanej. Tego obowiązku uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie wypełnia, a jak słusznie stwierdził sąd pierwszej instancji, nie jest rolą sądu ustalanie, czy wskazane przez organ dni kalendarzowe pokrywają się z ilością dni rejestrowanej aktywności, zwłaszcza że przyczyną braku rejestrowanej aktywności mogą być też inne zdarzenia, np. awaria pojazdu. Sąd administracyjny nie może zastępować organu administracji w wypełnieniu obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. To organ winien ustalić, czy okresy pomiędzy wczytywaniem danych z kart kierowców oraz danych z tachografów obejmowały tylko "dni zarejestrowanej działalności", tj. dni, gdy kierowca wykonywał przewóz lub był obowiązany odpocząć od wykonywania przewozu oraz w których pojazd był używany do przewozu drogowego w rozumieniu art. 4 lit. a rozporządzenia (WE) nr 561/2006.

40 W konsekwencji uznać należy, że niezasadny jest także podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego. Wadliwie skonstruowane uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie pozwala na uznanie, że przy obliczaniu częstotliwości wczytywania danych, organ dokonał prawidłowej wykładni wymienionych w zarzucie przepisów prawa materialnego, tj. uwzględnił jedynie dni zarejestrowanej działalności, a nie kolejne dni kalendarzowe. Podkreślić należy, że o ile ustalone w art. 1 ust. 3 rozporządzenia nr 581/2010 okresy do wczytania danych są okresami maksymalnymi, co oznacza, że państwo członkowskie może ustalić okresy krótsze, to jednak ustalone krótsze okresy muszą uwzględniać wyłącznie dni zarejestrowanej działalności. Organ, dokonując wykładni § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu, w myśl którego dane z karty kierowcy podmiot pobiera co najmniej raz na 28 dni, nie mógł pominąć treści pkt 3 preambuły rozporządzenia Komisji nr 581/2010 przy ustalaniu okresu, w jakim skarżący miał wczytywać dane z kart kierowców i urządzeń rejestrujących. Do stosowania przepisów rozporządzenia Komisji zobowiązywała organ treść art. 91 ust. 3 Konstytucji RP oraz związana z tym przepisem zasada pierwszeństwa prawa unijnego wobec prawa krajowego i odmowy stosowania prawa krajowego niezgodnego z prawem unijnym. Według art. 2 rozporządzenia Komisji nr 581/2010, wiąże ono w całości i jest bezpośrednio stosowane w państwach członkowskich zgodnie z traktatami.

41 Nietrafny jest również zarzut skargi kasacyjnej naruszenia wskazanych przepisów postępowania poprzez nieuprawnioną – zdaniem skarżącego kasacyjnie organu – ocenę przez sąd pierwszej instancji, że organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutu braku podpisu osoby upoważnionej, potwierdzającego odbiór wezwania do przedłożenia dokumentów z 29 maja 2015 r. Jak trafnie wskazał sąd, organ odwoławczy ma obowiązek ponownego rozpoznania sprawy. Oznacza to m.in., że organ odwoławczy winien się odnieść do wszystkich zarzutów podnoszonych w trakcie postępowania administracyjnego, w tym w odwołaniu. Jednym z takich zarzutów był brak – zdaniem pełnomocnika skarżącej – podpisu osoby upoważnionej, potwierdzającej odbiór wezwania do przedłożenia dokumentów z 29 maja 2015 r. oraz jedynie parafowanie – bez wskazania danych osoby odbierającej – na wezwaniu z 8 czerwca 2015 r. Sąd pierwszej instancji, nie przesądzając zasadności podniesionego zarzutu co do braku skutecznego doręczenia wezwania, prawidłowo uznał, że organ odwoławczy naruszył prawo pomijając te okoliczności, podczas gdy winien odnieść się do tej kwestii szczegółowo w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Kwestia ta ma bowiem podstawowe znaczenie dla oceny zgodności z prawem nałożenia na Spółkę sankcji za brak przedłożenia wymaganych przez organ dokumentów. Nałożenie takiej sankcji może być uznane za zgodne z prawem tylko w razie ustalenia, że strona została prawidłowo wezwana przez organ do przedłożenia dokumentów i tego wezwania nie spełniła. Tego zaś w tej sprawie organ nie wykazał w sposób bezsporny. W zaskarżonej decyzji wskazano jedynie w odniesieniu do wezwania z dnia 29 maja 2015r., że "Odbiór powyższego wezwania potwierdziła w dniu 29.05.2015r. własnoręcznym podpisem osoba upoważniona do reprezentowania przedsiębiorstwa podczas kontroli, tj. Pani B.L." (str. 12 zaskarżonej decyzji), natomiast w odniesieniu do wezwania z dnia 8 czerwca 2015r., że "Na powyższym wezwaniu widnieje parafa osoby przyjmującej, tj. Pani B.L." (str. 12 zaskarżonej decyzji). Te kategoryczne stwierdzenia organu nie zostały jednak uzasadnione, organ nie odniósł się bowiem do podniesionego w odwołaniu zarzutu, że na pierwszym z tych wezwań wskazano jedynie dane osoby przyjmującej, brak natomiast podpisu, na drugim zaś nie ma wskazanych danych osoby przyjmującej a widnieje jedynie parafa, nie opisano jednak czyja. Zasadnie zatem zarzucił sąd pierwszej instancji brak dokonania przez organ analizy i oceny zasadności podniesionego w odwołaniu zarzutu, że w tej sprawie doręczenie stronie wezwań nie było prawidłowe.

42 Z przedstawionych powodów, wobec uznania, że podniesione w skardze kasacyjne zarzuty nie były zasadne, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

43 O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a/ i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a/ w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Zasądzona kwota 2700 zł stanowi zwrot kosztów za sporządzenie i wniesienie w terminie przewidzianym w art. 179 p.p.s.a. odpowiedzi na skargą kasacyjną oraz udział w rozprawie przed NSA pełnomocnika skarżącej Spółki, który występował przed sądem pierwszej instancji.