Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2018 r., II GSK 1310/16

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2018 r., II GSK 1310/16

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Zabłocka Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń (spr.) Protokolant Paulina Marchewka po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 11 grudnia 2015 r. sygn. akt III SA/Łd 870/15 w sprawie ze skargi S.P. na decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi na rzecz S.P. 1200 (tysiąc dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia 11 grudnia 2015 r., sygn. akt III SA/Łd 870/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu sprawy ze skargi S.P. na decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...[ z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...] 2. zasądził od Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz S.P. kwotę 1 577 zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania.

3 Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że w dniu 6 maja 2010 r. s.P. złożył wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych na 2010 r. Wniosek obejmował przyznanie płatności w pakiecie 1 - rolnictwo zrównoważone i 8 - ochrona gleb i wód.

4 W dniu 16 grudnia 2010 r. Kierownik BP w [...] wydał decyzję nr [...] o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej na 2010 r. w wysokości 6520,20 zł. Następnie skarżący w kolejnych latach 2011-2014 składał wnioski kontynuacyjne o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych w pakiecie 1 rolnictwo zrównoważone i pakiecie 8 ochrona gleb i wód i przyznana została mu płatność rolnośrodowiskowa na 2011 r. w wysokości 6702,00 zł; w dniu 3 grudnia 2012 r. – w wysokości 7120,20 zł; w dniu 15 października 2013 r. - w kwocie 6362,80 zł.

5 Kierownik BP ARiMR w [...] wydał decyzję z dnia [...] stycznia 2015 r. o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014 w pomniejszonej wysokości. Organ przyznał płatność w łącznej wysokości 4094,15 zł, po uwzględnieniu pomniejszenia w pakiecie 1 z racji nieprzestrzegania wymogu prawidłowego doboru i następstwa roślin uprawianych w plonie głównym na podstawie § 38 ust 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. poz. 361 ze zm., dalej rozporządzenie rolnośrodowiskowe).

6 Z kolei decyzją z dnia 1 kwietnia 2015 r. Kierownik BP w [..] ustalił skarżącemu kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego w latach 2011 - 2013 w łącznej wysokości 8994,19 zł, z czego: 3004,49 zł - nienależnie pobrane środki na mocy decyzji nr [...] z dnia [...]-12-2011 r., 2994,85 zł - nienależnie pobrane środki na mocy decyzji nr [...] z dnia ][[..]-12-2012 r. i 2994,85 zł - nienależnie pobrane środki na mocy decyzji nr [...] z dnia [...]-10-2013 r.

7 Decyzję z dnia [...] czerwca 2015 r. Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie Kierownika BP ARiMR w [...] z dnia [..] kwietnia 2015 r.

8 Zdaniem organu odwoławczego przedmiotowa sprawa o ustalenie kwot nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych została wszczęta w dniu 20-01-2015 r., a więc zastosowanie będą miały przepisy rozporządzenia rolno środowiskowego z 2013 r. Na mocy § 2 i § 3 ust. 3 i nowelizacji z 2014 r. rozporządzenia z 2013 r., zastosowanie w przedmiotowej sprawie będą miały przepisy rozporządzenia rolnośrodowiskowego w brzmieniu sprzed nowelizacji z 2014 r. Wyjątkiem jest § 45 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Ten przepis będzie miał zastosowanie w brzmieniu nadanym nowelizacją z 2014 r. Wskazał, że przedmiotem niniejszego postępowania nie jest kwestia spełnienia przez stronę przesłanek przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych za lata 2011, 2012, 2013 r., a jedynie kwestia ustalenia kwoty nienależnie pobranej.

9 W ocenie organu, w sprawie nie wystąpiły okoliczności wyłączające konieczność zwrotu nienależnie pobranych płatności, o których mowa w § 39 ust. 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Ponadto wskazał, że strona nie zgłaszała wystąpienia siły wyższej, czy innych okoliczności wyjątkowych. Brak jest zatem możliwości odstąpienia od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w oparciu o przepis art. 47 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 oraz § 45 rozporządzenia rolnośrodowiskowego w brzmieniu nadanym nowelizacją z dnia 12 marca 2014 r. Nie doszło także do przedawnienia należności.

10 Biorąc pod uwagę powyższe, organ odwoławczy podniósł, że z racji stwierdzenia, w toku realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, że strona nie przestrzegała na działkach rolnych A, B, F, G, H, l, K, L, wymogu prawidłowego doboru i następstwa roślin uprawianych w plonie głównym, przy zastosowaniu co najmniej trzech gatunków roślin, każdego z innej grupy roślin, z wyłączeniem roślin wieloletnich, to zasadne było wydanie decyzji o ustaleniu nienależnie nadmiernie pobranych płatności w łącznej wysokości 8994,19 zł. Kwota ta jest wynikiem wyliczenia 89,26% z kwoty płatności przyznanej stronie w pakiecie 1 rolnictwo zrównoważone z wniosków na lata 2011, 2012, 2013 r. Zdaniem Dyrektora ARiMR wyliczona przez organ l instancji kwota do zwrotu w łącznej wysokości 8994,19 zł jest poprawna i nie budzi wątpliwości organu. Podstawą takiego rozstrzygnięcia jest art. 18 ust. 1 akapit 2 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE Nr L 25 z 2011 r., s. 8; dalej: rozporządzenie Komisji (UE) nr 65/2011) w związku z § 38 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Organ wskazał, iż co prawda w toku realizowanego przez stronę zobowiązania rolnośrodowiskowego zmieniło się rozporządzenie je regulujące, ale brzmienie przepisu odnoszącego się do konieczności spełniania wymogu prawidłowego doboru i następstwa roślin uprawianych w plonie głównym pozostawało bez zmian.

11 Odnosząc się do zarzutów odwołania, Dyrektora ARiMR wyjaśnił, że plany działalności rolnośrodowiskowej wykonywane są przy udziale podmiotu prowadzącego działalność w zakresie doradzania odnośnie do sporządzania dokumentacji niezbędnej do uzyskania płatności rolnośrodowiskowej, które są w pełni niezależne od ARiMR. Posiadanie planu działalności rolnośrodowiskowej jest co prawda konieczną przesłanką przyznania płatności, ale plany nie są załączane do wniosków składanych w ARiMR i ich treść nie podlega weryfikacji przez ARiMR. Organ podkreślił, że składając wnioski o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej i podejmując się realizacji 5-letniego zobowiązania skarżący oświadczył, że zna zasady przyznawania płatności i jest świadomy konsekwencji i sankcji dotyczących niewykonania zobowiązań wynikających z realizacji programu rolnośrodowiskowego.

12 Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł S.>P.

13 Sąd I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 135 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718; dalej: ppsa) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [..] z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...]

14 W uzasadnieniu wskazał, że spór w niniejszej sprawie dotyczy prawidłowości ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu Programu Rolnośrodowiskowego i wskazał przepisy które miały zastosowanie w sprawie.

15 W ocenie WSA skoro przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest ustalenie kwoty nienależnie pobranej płatności rolnośrodowiskowej w latach 2011 - 2013, organy administracji powinny rozważyć tę kwestię na podstawie przepisów regulujących instytucję zwrotu, tj. § 39 tego rozporządzenia rolnośrodowiskowego, z uwzględnieniem zasad wynikających z art. 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011. Zdaniem tego Sądu, w niniejszej sprawie, organy nie rozważyły ww. przepisów, ale rozpoznały sprawę w oparciu o § 38 ust. 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego (w brzmieniu sprzed nowelizacji z 2014 r.) dotyczący zmniejszeń.

16 Przyczyną zastosowania w przedmiotowej sprawie 89,26% sankcji, o której mowa § 38 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego (w dacie wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu sankcja powyższa była uregulowana w § 38 ust. 1 pkt 2) były ustalenia organów dotyczące zmniejszenia płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014 o kwotę 2994,85 zł, tj. o 89,26% w związku z nieprzestrzeganiem przez skarżącego prawidłowego doboru i następstwa roślin w ramach wariantu: "Zrównoważony sposób gospodarowania" na działkach rolnych: A o pow. 0,98 ha, B o pow. 0,87 ha, F o pow. 2,34 ha, G o pow. 1,10 ha, H o pow. 1,65 ha, I o pow. 0,69 ha, K o pow. 0,29 ha i L o pow. 0,40 ha. Decyzja o przyznaniu stronie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014 w pomniejszonej wysokości, wydana została przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] w dniu [...] stycznia 2015 r. (nr [...]).

17 Zdaniem Sąd I instancji nieuprawnioną, rozszerzającą wykładnię § 38 ust. 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, przeprowadził organ w tej sprawie uznając, że w myśl art. 18 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 w przypadku nieprzestrzegania prawidłowego doboru i następstwa roślin w ramach wariantu "Zrównoważony plan gospodarowania" kwota do zwrotu winna stanowić 89,26% przyznanej kwoty płatności rolnośrodowiskowej uzyskanej w latach poprzednich - w omawianym przypadku za rok 2011, 2012 i 2013, ponieważ poprzedzały rok 2014, w którym stwierdzono nieprawidłowość.

18 Wskazał, że z uwagi na treść art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011, zdanie ostatnie organy nieprawidłowo zażądały zwrotu nienależnie pobranych płatności za lata 2011, 2012 i 2013 w trybie art. 38 ust. 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, który przewiduje przyznanie rolnikowi płatności rolnośrodowiskowej w wysokości zmniejszonej jedynie w roku, w którym stwierdzono takie uchybienie. Przepis § 38 ust. 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego mógł zatem stanowić podstawę prawną do podjęcia decyzji o zmniejszeniu skarżącemu płatności na rok 2014.

19 Zdaniem Sądu I instancji, ostatnie zdanie art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 nie przesądza o analogicznym (wręcz automatycznym) stosowaniu przepisów dotyczących wysokości sankcji z tytułu zmniejszeń do kwestii ustalania wysokości zwrotu nienależnie pobranych płatności za lata wcześniejsze. Jak wyżej wskazał, nie można czytać tego zdania w oderwaniu od ust. 2 art. 18 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011. Gdyby tak było przepisy dotyczące zwrotu płatności byłyby zbędne, co świadczyłoby o nieracjonalności ustawodawcy krajowego i unijnego. W tej sytuacji rozstrzygnięcie w przedmiocie zwrotu winno znaleźć oparcie w § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z uwzględnieniem zasad, o których mowa w ust. 2 art. 18 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011.

20 Tymczasem rozważania organów obu instancji, zawarte w zaskarżonych decyzjach, ograniczyły się do analizy przesłanek wynikających z § 38 ust. 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego i ich automatycznym powiązaniu z normą ustaloną w art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011. Organ I instancji, powołał co prawda w podstawie prawnej swojej decyzji § 39 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, jednak nie dokonał analizy jego treści pod kątem spełnienia przesłanek do żądania zwrotu wypłaconych skarżącemu płatności za lata 2011 - 2013 z uwzględnieniem zasad wynikających z ust. 2 art. 18 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 Z decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] wynika wręcz, że skoro decyzja nr [...] o przyznaniu stronie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014 w pomniejszonej wysokości, wydana w dniu 26 stycznia 2015 r., stała się ostateczna, to stanowi to podstawę do ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności (str. 7 decyzji wytłuszczenie). Tymczasem taka przesłanka do zwrotu nienależnie pobranych płatności wcale nie wynika z § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Organ odwoławczy w podstawie prawnej swojej decyzji nawet nie powołał § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, ograniczając się do wskazania § 4 ust. 1 pkt 1 i 8, § 4 ust. 2 pkt 3, § 4 ust. 3, § 38 ust. 3 pkt 2, § 44, § 45 i § 46 tego aktu, czyli przepisów odnoszących się do pomniejszenia płatności rolnośrodowiskowej, w roku, w którym stwierdzono nieprawidłowości.

21 Końcowo stwierdził, że nie można automatycznie, przy stwierdzeniu uchybień w zakresie przestrzegania wymagań w ramach poszczególnych pakietów i wariantów, odnosić stwierdzonych uchybień do lat poprzednich, bez dokonania bardziej szczegółowej analizy i bez zbadania, czy przepisy krajowe nakazują ograniczenie beneficjentom płatności i w jakich sytuacjach.

22 Z uwagi na to, że obie decyzje zawierały te same uchybienia przez naruszenie art. 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 w zw. z § 38 i § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, Sąd I instancji zdecydował o ich wyeliminowaniu z obrotu prawnego.

23 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor Łódzkiego Oddziału Regionalnego ARiMR, zaskarżając to orzeczenie w całości i zarzucił mu:

24 I. 1. naruszenie przepisów postępowania w rozumieniu art. 174 pkt 2 ppsa, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa, art. 151 ppsa poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, w sytuacji gdy nawet jeżeliby przyjąć, że organy zastosowały błędny przepis to i tak stwierdzone przez sąd naruszenie prawa materialnego, nie miało wpływu na wynik sprawy, bowiem już w treści uzasadnienia wynika, że w przypadku nieprzestrzegania wymogu prawidłowego doboru i następstwa roślin uprawianej w plonie głównym płatność podlega zwróceniu za lata poprzednie, a zatem treść rozstrzygnięcia odpowiada prawu i istnieje obowiązek zwrotu płatności za lata poprzednie, wobec czego skarga winna zostać oddalona,

25 2. naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 ppsa, to jest art. 145 § 1 lit. c ppsa, art. 141 § 4 ppsa, przez wadliwe uzasadnienie, nie odpowiadające wymogom tego przepisu, polegające na praktycznym braku uzasadnienia postanowienia w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania poza sformułowaniem o treści: "o kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ppsa“, pozbawiającym stronę jak i organ administracji publicznej informacji o przesłankach rozstrzygnięcia, co czyni uzasadnienie wadliwym;

26 3. naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 § 2 ppsa, to jest art. 206, 231, 233 ppsa w związku z § 2 ust. 3 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 221 poz. 2193 ze zmianami) poprzez ich niezastosowanie, w sytuacji gdy skarga dotyczyła wydanej w postępowaniu administracyjnym decyzji Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego ARiMR o utrzymaniu w mocy decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] w sprawie o ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego, która to decyzja dotyczyła sprawy w zakresie rolnictwa i dla której ustawodawca określił wpis stały, a nie stosunkowy (§ 2 ust. 3 pkt 6 rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r.).

27 4. naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 § 2 ppsa, to jest art. 205 § 1, art. 216 ppsa w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 ppkt c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokatów oraz ponoszonych przez skarb państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. z 2013 poz. 461 ze zmianami) poprzez ich zastosowanie i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego na podstawie § 14 ust. 2 pkt 1 ppkt a w sytuacji gdy z uwagi na charakter sprawy, a była to decyzja z zakresu rolnictwa i koszty zastępstwa procesowego nie powinny zostać ustalony jak dla należności pieniężnych, a powinny być zasądzone w wysokości jak dla pozostałych spraw zgodnie z § 14 ust. 2 pkt 1 ppkt c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie,

28 II. Naruszenie przepisów prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 PPSA, a mianowicie:

29 1. art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 (Dz.Urz. UE L 2011 nr 25 str. 8) poprzez jego błędną wykładnie i stwierdzenie, że:

30 a. przepis ten w związku z § 38 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego (od 15 marca 2014 r. temu przepisowi odpowiada § 38 ust. 8 tego rozporządzenia) nie przewiduje możliwości odzyskania kwoty nienależnie pobranych płatności za poprzednie lata (to jest 2011, 2012 i 2013), w przypadku niezachowanie zasad prawidłowego doboru roślin, w sytuacji gdy art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 stanowi samodzielną podstawę odzyskania płatności za lata poprzednie, w razie stwierdzenia nieprawidłowości w tym zakresie,

31 b. art. 18 ust. 1 akapit 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 jest skierowany do Państwa Członkowskiego i należy go interpretować łącznie z art. 18 ust. 2 tego rozporządzenia w zakresie w jakim Sąd uznał, że jedynie w przepisach krajowych mogą jego zostać określone przesłanki zwrotu przyznanej płatności, w sytuacji gdy właśnie art. 18 ust. 1 akapit 2 rozporządzenie Komisji (UE) nr 65/2011 nakazuje zwrot płatności za lata ubiegłe w razie stwierdzenia niespełnienia określonych wymogów i kryteriów, przy czym przepis ten w tym zakresie nie jest skierowany do Państwa Członkowskiego tylko stanowi o tym, że jeżeli wystąpi niespełnienie wymogów lub kryteriów określonych w przepisach krajowych to w tej części należy odzyskać płatność równą zastosowanemu zmniejszeniu w roku stwierdzenie nieprawidłowości również za lata poprzednie,

32 2. naruszenie § 39 ust. 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego poprzez błędną wykładnie i przyjęcie, że przepis ten stanowił jedną z podstaw zwrotu pomocy przyznanej za lata poprzedzające stwierdzenie nieprawidłowości polegającej na złym doborze roślin w sytuacji gdy podstawą zwrotu jest art. 18 ust. 1 akapit 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011, a przepis § 38 ust. 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego określa jedynie wysokość sankcji nałożonych w roku stwierdzenia nieprawidłowości, która stanowi zmniejszenie i jako taka powinna zostać odzyskane za lata ubiegłe na podstawie art. 18 ust. 1 akapit 2 rozporządzenia Komisji (UE) 65/2011,

33 3. § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, w sytuacji, gdy przepis nie odnosi się do zwrotu płatności za poprzednie lata, lecz dotyczy jej niespełnienia warunków przyznania płatności określonych w § 2 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, jak również sytuacji niespełnienia żadnego z wymogów danego pakietu i wariantu, zaś w przypadku naruszenia któregoś z wymogów w danym roku zastosowanie ma, w odniesieniu do tego roku, zmniejszenie wynikające z § 38 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, natomiast w przypadku lat poprzednich do zmniejszenia zastosowanie ma art. 13 ust. 1 akapit 2 rozporządzenie Komisji (UE) nr 65/2011.

34 Wskazując na powyższe autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Łodzi oraz wniósł o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych.

35 W odpowiedzi na skargę kasacyjną s.P. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie od organu na rzecz kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

36 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

37 W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i z tego powodu nie została uwzględniona.

38 Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być:

39 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

40 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

41 Skarga kasacyjna jest sformalizowanym i profesjonalnym środkiem prawnym, co oznacza, że sposób ujęcia jej zarzutów wyznacza granice rozpoznawania sprawy kasacyjnej. Skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). Przytoczenie podstaw kasacyjnych to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

42 W świetle pisemnych motywów zaskarżonego wyroku oraz wobec postawionych Sądowi I instancji zarzutów istota sporu dotyczy prawidłowości podstawy prawnej wydanych w rozpoznawanym przypadku decyzji w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w pierwszej kolejności należy odnieść się do tej kwestii spornej.

43 W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nietrafne są zarzuty naruszenia art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 oraz § 38 i § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Sąd I instancji zasadnie bowiem uznał, że art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 nie może stanowić samodzielnej podstawy prawnej do wydania decyzji ustalającej kwotę nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych, gdyż przepis ten ma charakter ramowy jego stosowanie w konkretnej sprawie wymaga uszczegółowienia na gruncie przepisów prawa krajowego.

44 Wprawdzie rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 - stosownie do art. 288 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 r. nr 90, poz. 864/2 ze zm.; dalej: TfUE) - ma zasięg ogólny, wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich Państwach Członkowskich. Pojęcie "zasięg ogólny“ oznacza, że rozporządzenie jest aktem prawnym stosowalnym w odniesieniu do obiektywnie określonych stanów faktycznych i wywołującym skutki prawne w odniesieniu do ogólnie i abstrakcyjnie określonych grup osób. Konsekwencją przyjęcia bezpośredniego obowiązywania jest, że rozporządzenia stają się z dniem ich wejścia w życie częścią wewnętrznych porządków prawnych państw członkowskich. Z kolei bezpośredniość stosowania oznacza, że wejście w życie rozporządzenia i jego stosowanie nie jest zależne od jakiegokolwiek aktu włączającego go do prawa krajowego, nie jest więc jest konieczny dla ich mocy obowiązującej akt inkorporacji zawartych w nich treści do prawa wewnętrznego państw członkowskich (por. Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, komentarz – D. Kornobis-Romanowska, A. Wróbel, W. Czapliński i in.; komentarz do art. 288).

45 Z tych względów wydanie przepisów krajowych - celem implementacji rozporządzeń unijnych - dopuszczalne jest w określonych przypadkach. Oczywiście przede wszystkim wtedy, gdy samo rozporządzenie przewiduje wydanie takich przepisów, ale także wówczas, gdy wydanie przepisów krajowych uzupełniających wynika choćby pośrednio z rozporządzenia, gdy wydanie przepisów krajowych jest konieczne celem zapewnienia stosowania i pełnej skuteczności rozporządzenia.

46 Rozporządzenie Komisji (UE) nr 65/2011 w art. 5 - regulującym "Odzyskiwanie płatności" - w ust. 1 stanowi, że w przypadku dokonania nienależnej płatności beneficjent zwraca odnośną kwotę powiększoną o odsetki obliczone zgodnie z ust. 2.

47 Zgodnie z art. 18 ust. 1 tego aktu, pomoc objęta wnioskiem ulega zmniejszeniu lub nie jest przyznawana, jeżeli nie spełniono następujących obowiązków i kryteriów:

48 a) w przypadku środków, o których mowa w art. 36 lit. a) ppkt (iv) i (v) oraz lit. b) ppkt (v) rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 - odpowiednich norm obowiązkowych, a także minimalnych wymogów dotyczących stosowania nawozów i środków ochrony roślin, innych odpowiednich wymogów obowiązkowych, o których mowa w art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 2 oraz art. 47 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005, oraz zobowiązań wykraczających poza takie normy i wymogi; lub

49 b) kryteriów kwalifikowalności innych niż kryteria związane z wielkością obszaru lub liczbą zwierząt zadeklarowanych.

50 W przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych. Według art. 18 ust. 2, państwo członkowskie odzyskuje wsparcie lub nie przyznaje go lub określa kwotę zmniejszenia pomocy, w szczególności na podstawie rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej niezgodności. Rozmiar niezgodności zależy w szczególności od ciężaru skutków niezgodności, przy uwzględnieniu celów, którym miały służyć niespełnione kryteria. Zasięg niezgodności zależy w szczególności od skutków, jakie niezgodność wywiera na całość operacji. To, czy niezgodność jest trwała, zależy w szczególności od długości okresu, w którym występują jej skutki, lub od możliwości wyeliminowania tych skutków za pomocą racjonalnych środków.

51 W świetle powyższych regulacji nie ulega wątpliwości, że prawodawca unijny rozróżniając instytucję zmniejszeń, wykluczeń (nieprzyznawania) i odzyskiwania wsparcia niewątpliwie wprowadził obowiązek zwrotu przez beneficjentów nienależnych im płatności, a państwa członkowskie zobowiązał do odzyskiwania wsparcia w razie stwierdzenia niezgodności.

52 W treści przytoczonych przepisów brak jednakże wyrażonego wprost upoważnienia do wydania przez państwa członkowskie przepisów uzupełniających. Tym niemniej uznać należy, że regulacja zawarta art. 18 ust. 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 - stanowiąc, że państwo członkowskie odzyskuje wsparcie lub nie przyznaje go lub określa kwotę zmniejszenia pomocy, w szczególności na podstawie rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej niezgodności - zakłada "doprecyzowanie" w prawie krajowym tych podstaw. Należy mianowicie mieć na względzie, że powołane regulacje unijne nie dookreślają nie tylko właściwości organów krajowych i związanych z tym kwestii ale i nie stanowią, jak ustalić "odnośną" kwotę nienależnej płatności do zwrotu celem odzyskiwania wsparcia.

53 Wobec powyższego zasadne jest stwierdzenie, że - mimo braku w przepisach rozporządzenia unijnego wskazania wprost na potrzebę wydania przez państwo członkowskie przepisów wykonawczych - z aktu tego pośrednio wynika konieczność wydania przepisów krajowych, bez których nie ma możliwości zapewnienia stosowania i pełnej skuteczności rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 ( tak też NSA w wyroku z dnia 2 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 365/17).

54 W prawie krajowym warunki i tryb przyznawania, wypłaty ale także zwracania pomocy finansowej w ramach działań objętych programem rozwoju obszarów wiejskich, reguluje ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich - w zakresie nieokreślonym w przepisach Unii Europejskiej (rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005) oraz w przepisach Unii Europejskiej wydanych w trybie tego rozporządzenia (w tym rozporządzenie Komisji (UE) nr 65/2011) lub przewidzianym w tych przepisach do określenia przez państwo członkowskie Unii Europejskiej (art. 1 powołanej ustawy).

55 Art. 28 w ust. 1 tej ustawy stanowi, że pomoc i pomoc techniczna, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych, chyba że przepisy, o których mowa w art. 1 pkt 1, lub przepisy ustawy stanowią inaczej. W art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 1a ustawodawca zawarł upoważnienie dla ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, na mocy którego wydano rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013.

56 Wobec powyższego zgodzić należy się ze stanowiskiem, że ani art. 5 ust. 1 ani też art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 samoistnie nie pozwalają na ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności. Sąd I instancji zasadnie stwierdził, że ustalanie tych kwot realizowane jest na zasadach określonych w powołanym krajowym akcie wykonawczym.

57 Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej należy zgodzić się z Sądem I instancji, że sankcje o których mowa w § 38 rozporządzenia rolnośrodowiskowego możliwe są do stosowania wyłącznie w odniesieniu do tego roku, w którym stwierdzono uchybienia ze strony rolnika. Odnośnie zaś do § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego stwierdził, że regulacje w tym przepisie zawarte dotyczą kwestii zwrotu płatności nienależnych. Brzmienie powołanych przepisów, tj. § 38 i § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego jednoznacznie wskazuje na zasadność stanowiska prezentowanego w tym zakresie w zaskarżonym wyroku.

58 W tym stanie rzeczy - skoro art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 nie stanowi samodzielnej podstawy prawnej do wydania decyzji ustalającej kwotę nienależnie pobranej płatności a odnośnie naruszenia warunków płatności nie rozważono jako podstawy rozstrzygnięcia regulacji zawartych w § 39 rozporządzenia krajowego - Sądowi I instancji nie można skutecznie zarzucić naruszenia przepisów prawa materialnego zawartych w punkcie II petitum skargi kasacyjnej.

59 W skardze kasacyjnej, jej autor, zarzut naruszenia przepisu art. 151 p.p.s.a. łączy z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Należy podkreślić, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie może zostać naruszony równocześnie z art. 151 p.p.s.a., co zarzucono w punkcie I. 1. petitum skargi kasacyjnej, są to bowiem przepisy wzajemnie się wykluczające, stosowane przez Sąd w różnych stanach prawnych. Zauważyć należy, że Sąd I instancji nie kwestionował samego obowiązku zwrotu nienależnie przyznanej płatności rolnośrodowiskowych za 2011, 2012 i 2013. Zakwestionował jedynie podstawę prawną rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego i sposób obliczania tej kwoty, prawidłowo wskazując, że obliczenie kwoty zwrotu w takim samym stosunku jak stwierdzone uchybienia w roku 2014, nie jest tożsamy z kryteriami zmniejszenia, o których mowa w art. 18 ust. 2 rozporządzenia Komisji nr 65/2011, to jest rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej niezgodności. Stąd też zarzut z punktu I. 1. petitum skargi kasacyjnej należy uznać za niezasadny.

60 Odnośnie do zarzutów sformułowanych w punktach I.2, I.3 i I.4 petitum skargi kasacyjnej uznać należy, że zmierzają one do podważenia prawidłowości orzeczenia o kosztach postępowania.

61 Bezsprzecznie zgodnie z art. 141 § 4 ppsa uzasadnienie wyroku powinno zawierać m. in. podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej uzasadnienie. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji odnośnie orzeczenia o kosztach postępowania ograniczył się do wskazania art. 200 ppsa, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.

62 Należy jednak mieć na względzie, że art. 141 § 4 ppsa jest przepisem prawa procesowego a zarzut naruszenia takich przepisów może być skuteczna podstawą skargi kasacyjnej wyłącznie wówczas, gdy zostanie wykazane, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

63 W rozpatrywanym przypadku organ wnoszący skargę kasacyjną podniósł, że wobec braków uzasadniania w tym zakresie został pozbawiony informacji o przesłankach rozstrzygnięcia. Z drugiej strony jednak, organ polemizuje z wysokością pobranego w sprawie wpisu, który - jak wynika z akt sprawy ustalono i pobrano w kwocie 360 zł i w takiej kwocie orzeczono o zasądzeniu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. Powyższe świadczy o tym, że mimo braku uzasadnienia rozstrzygnięcia w tym przedmiocie organ nie został pozbawiony możliwości wdania się w spór. Zarzut wadliwości uzasadnienia wyroku nie mógł zatem odnieść oczekiwanego przez organ skutku. Dodać też wypada, że uchybienie wymogom uzasadnienia nie stanowi naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa. Przepis ten określa bowiem katalog rozstrzygnięć w przypadku uwzględnienia skargi, w sytuacji gdy sąd - kontrolując zaskarżony akt - stwierdzi wskazane tym przepisem naruszenia prawa.

64 Nie ulega kwestii, że wobec uwzględnienia skargi orzekając o zwrocie na rzecz skarżącego kosztów postępowania wzięto pod uwagę uiszczony przez niego wpis (360 zł), wynagrodzenie reprezentującego go pełnomocnika - adwokata (1200 zł) i opłaty skarbową od udzielonego pełnomocnictwa (17 zł). Prawidłowości pobranego wpisu - jako poniesionego kosztu niezbędnego do celowego dochodzenia prawa - nie podważa zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 216, 231 i 233 ppsa. Z dwóch pierwszych przepisów odpowiednio wynika mianowicie, że jeżeli przedmiotem zaskarżenia jest należność pieniężna, stanowi ona wartość przedmiotu zaskarżenia, przy czym wpis stosunkowy pobiera się w sprawach, w których przedmiotem zaskarżenia są należności pieniężne, w innych sprawach zaś pobiera się wpis stały.

65 W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skoro decyzja będąca przedmiotem skargi ustala kwotę nienależnie pobranych płatności i nakłada na skarżącego obowiązek zwrotu tej kwoty, to znaczy, że orzeczono o zobowiązaniu mającym wartość pieniężną. Powyższego nie podważa regulacja zawarta w z § 2 ust. 3 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołany przepis stanowi bowiem, że wpis stały w sprawach skarg z zakresu rolnictwa i leśnictwa wynosi 200 zł - ale tylko w sprawach nieobjętych wpisem stosunkowym.

66 Fakt, że w rozpoznawanej sprawie przedmiotem zaskarżenia była należność pieniężna prowadzi do stwierdzenia, iż Sąd I instancji prawidłowo zasądził koszty zastępstwa procesowego na podstawie § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c w związku z § 6 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokatów oraz ponoszonych przez skarb państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

67 W punkcie I.4 petitum skargi kasacyjnej jej autor podniósł naruszenie § 14 ust. 2 pkt 1 ppkt a oraz § 14 ust. 2 pkt 1 ppkt c wyżej wskazanego rozporządzenia, należy zauważyć, iż rozporządzenie to nie zawiera takich jednostek redakcyjnych stąd też Naczelny Sąd Administracyjny nie może się odnieść do zasadności postawionych zarzutów.

68 Zupełnie niezrozumiały i przez to nieskuteczny jest też zarzut naruszenia art. 233 ppsa, zawierającego upoważnienie dla Rady Ministrów do wydania aktu wykonawczego w formie rozporządzenia uszczegółowiającego materię wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

69 Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, nie mając usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 ppsa orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.

70 Postanowienie w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego (pkt 2 wyroku) wydano na podstawie art. 204 pkt 2 ppsa w zw. z art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. b w związku § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a i § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 5 listopada 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U.2015.1800).