Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 2015 r., II GSK 1294/14

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 2015 r., II GSK 1294/14

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Mirosław Trzecki Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z dnia 7 marca 2014 r. sygn. akt III SA/Wr 37/14 w sprawie ze skargi J. J. na decyzję Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w pomniejszonej wysokości 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. na rzecz J. J. 1.200 (jeden tysiąc dwieście) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. wyrokiem z dnia 7 marca 2014 r. uchyli zaskarżoną przez J. J. decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] listopada 2013 r. w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, określił, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz orzekł o kosztach postępowania.

3 Stan sprawy przyjęty przez Sąd I instancji przedstawiał się następująco:

4 decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w L. odmówił skarżącemu przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012 r. w części dotyczącej działek [...] i [...]. Organ wskazał, że dla jednolitej płatności obszarowej wykluczono z płatności powierzchnię 2,65 ha z 7,34 ha zgłoszonej działki [...] zaś dla działki [...] wykluczeniu podlegała powierzchnia 0,01 ha z 0,66 ha. Dla tego typu płatności różnica pomiędzy powierzchnią stwierdzoną a zadeklarowaną wyniosła 1,89 %. Dla płatności obszarowej różnica ta wyniosła natomiast 1,97%.

5 Objętą skargą decyzją Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR we W. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W motywach organ odwoławczy wskazał przede wszystkim na art. 124 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1728/2003 (Dz. Urz. UE L 2009.30.16, dalej: rozporządzenie nr 73/2009), mający w jego ocenie charakter retroaktywny. Uzależnia on przyznanie jednolitej płatności obszarowej od stanu faktycznego istniejącego na działce w przeszłości wynikającego z badania stanu działek zgłoszonych we wniosku pod względem utrzymania w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. Stan faktyczny działki skarżącego został utrwalony w dniu 10 września 2004 r. w oparciu o ortofotomapę. Organ wskazał, że stało się to postawą do zastosowania kodu WIZ DR10 w następstwie, czego część działki [...] została trwale wykluczona z dopłat bezpośrednich. W odpowiedzi na wniesioną przez Jana Janeczko skargę, organ wskazał, że stan faktyczny zakwestionowanej działki od 2004 do 2012 roku uległ zmianie, jednakże pomimo tego wielkość stwierdzonych nieprawidłowości nie pozwalała na przyznanie płatności do całej wnioskowanej wielkości. Organ podkreślił, że przedstawione zdjęcie satelitarne z dnia 10 września 2004 r. było środkiem dowodowym zmierzającym do ustalenia, iż zakwestionowana powierzchnia działki nr [...] była w 2004 roku zadrzewiona (zakrzaczona) w sposób zawarty i usystematyzowany, wobec czego jeśli w tym roku na dużej części gruntu występowały trwałe i duże skupiska drzew to również 30 czerwca 2003 r. występowały one na tym obszarze.

6 Uwzględniając skargę na tą decyzję Sąd I instancji wskazał, że odnośnie jednolitej płatności obszarowej, stosownie do art. 124 ust. 1 rozporządzenia nr 73/2009 powierzchnię użytków rolnych nowego państwa członkowskiego (...) objętego systemem jednolitej płatności obszarowej, stanowi część jego wykorzystywanej powierzchni użytków rolnych, które w dniu 30 czerwca 2003 r. utrzymane były w dobrej kulturze rolnej bez względu na to, czy były w tym dniu wykorzystywane do produkcji, oraz w stosowanych przypadkach, dostosowaną zgodnie z obiektywnymi i niedyskryminującymi kryteriami ustanowionymi przez to nowe państwo członkowskie po zatwierdzeniu przez Komisję. Zdaniem Sądu I instancji z treści przywołanego przepisu wynikało, że wykorzystywana powierzchnia użytków rolnych oznaczała całkowitą powierzchnię zajmowaną przez grunty orne, trwałe użytki zielone, uprawy trwałe oraz ogródki przydomowe, określone dla celów statystycznych. Sąd wskazał również, że zgodnie z art. 124 ust. 2 rozporządzenia do celów przyznania pomocy w ramach systemów jednolitej płatności obszarowej kwalifikowały się wszystkie działki rolne spełniające kryteria wymienione w ust. 1 powołanego przepisu.

7 W ocenie Sądu I instancji art. 124 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009 nie mógł stanowić w sprawie podstawy do przyjęcia, że warunkiem przyznania płatności obszarowych w 2012 roku było wykazanie dobrej kultury rolnej na deklarowanych do płatności działkach na dzień 30 czerwca 2003 r. W postępowaniu o przyznanie płatności obszarowych istotne znaczenie miał, zdaniem Sądu, rzeczywisty areał gruntów rolnych objętych wnioskiem i utrzymanie ich w stanie zgodnym z normami w roku kalendarzowym, w którym beneficjent ubiegał się o ich przyznanie. Organ w zaskarżonej decyzji podając jako podstawę prawną art. 124 ust. 2 rozporządzenia 73/2009 naruszył w ocenie Sądu I instancji prawo materialne w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Dokonał również błędnej wykładni powołanego przepisu w związku z art. 7 ust. 1 ustawy 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 1164, dalej: ustawa o płatnościach) powodującej odmowę przyznania skarżącemu wsparcia w postaci jednolitej płatności obszarowej z jednej ze zgłoszonych przez niego działek ze względu na przyjęcie trwałego wykluczenie jej części. Zdaniem Sądu przyjęcie takiej wykładni przez organ determinowało także zakres poczynionych ustaleń faktycznych dokonanych w toku postępowania administracyjnego. Z akt sprawy wynikało bowiem, że kwestia stanu zadeklarowanych gruntów w 2012 r., a więc roku za który skarżący ubiegła się o przyznanie płatności, nie była przedmiotem postępowania wyjaśniającego.

8 W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji podał art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), art. 200 i art. 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.).

9 Dyrektor Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego ARiMR we W. skargą kasacyjną zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji zarzucając mu naruszenie:

10 1. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 124 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009;

11 2. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez uchylenie decyzji z dnia 13 listopada 2013 r. mimo, że organ prawidłowo ustalił stan faktyczny i niewadliwie zastosował normy prawa materialnego.

12 Podnosząc te zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA we W. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

13 J. J. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

14 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

15 Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.

16 Zgodnie z przepisem art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to jego związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej, które mogą dotyczyć wyłącznie ocenianego wyroku, a nie postępowania administracyjnego i wydanych w nim rozstrzygnięć. Zatem, do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów procesowych naruszonych przez Sąd I instancji i wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja - w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd - w odniesieniu do przepisów procesowych. Z omawianych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie może samodzielnie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować.

17 Sformułowane w skardze kasacyjne zarzuty, tak w zakresie naruszenia prawa materialnego jak i naruszenia przepisów postępowania, sprowadzają się do zakwestionowania wyroku Sąd I instancji, w którym w ocenie kasatora, Sąd ten dokonał błędnej wykładni art. 124 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 oraz jego zastosowania, czego konsekwencją było uchylenie objętej skargą decyzji z dnia [...] listopada 2013 r. utrzymującej w mocy rozstrzygnięcie z dnia [...] sierpnia 2013 r. w przedmiocie przyznania J. J. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012 r.

18 Uzasadnienie tego zarzutu oparte było na wątpliwości kasatora co do przedstawionej w motywach zaskarżonego wyroku tezy Sądu I instancji, wynikającej z interpretacji art. 124 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 73/2009 i uprzednio obowiązującego art. 143b rozporządzenia nr 1782/2003, uchylonego powołanym rozporządzeniem Rady WE z 2009 r., że regulacja zawarta w art. 124 nie jest warunkiem przyznania płatności rolnikowi gdyż dotyczy ona państwa członkowskiego. W ocenie skarżącego kasacyjnie organu literalna wykładnia i brzmienie art. 124 ust. 1 rozporządzenia nr 73/2009 wskazują, że przepis ten adresowany jest również do producenta rolnego, co w następstwie oznacza, iż nie powinno przyznawać się płatności do gruntów rolnych, które nie były utrzymane w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r.

19 Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela takiego stanowiska organu. Za trafną zaś uznaje wykładnię art. 124 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 73/2009 i stwierdzone w związku z tym naruszenia tego przepisu jak i art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach, dokonana przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku.

20 Zasadnie Sąd I instancji, opierając się na utrwalonej w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA z dnia 24 października 2012 r., sygn. akt II GSK 1403/11, z dnia 16 grudnia 2009 r., sygn. akt II GSK 228/09, z dnia 15 grudnia 2011 r., sygn. akt II GSK 1324/10 i z dnia 8 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 199/10) interpretacji i wykładni art. 143b rozporządzenia nr 1782/2003, stwierdził, że adresatem normy z art. 124 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 73/2009 były państwa członkowskie, wobec czego brak było podstaw w rozpoznawanej sprawie do przyjęcia, że warunkiem przyznania skarżącemu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2012 r. było wykazanie utrzymania w dobrej kulturze rolnej zadeklarowanych we wniosku działek rolnych na dzień 30 czerwca 2003 r.

21 Przepis art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009 stanowi, że do celów przyznania pomocy w ramach systemu jednolitej płatności obszarowej kwalifikują się wszystkie działki rolne spełniające kryteria przewidziane w ust. 1 oraz działki rolne obsadzone zagajnikami o krótkiej rotacji, które były utrzymane w dobrej kulturze rolnej w dniu 30 czerwca 2003 r. (...).

22 Analogiczny, obowiązujący uprzednio w odniesieniu do jednolitych płatności obszarowych, art. 143b rozporządzenia nr 1782/2003 określał, że jednolita płatność obszarowa była wypłacana raz w roku, obliczana poprzez podzielenie rocznej koperty finansowej ustalonej zgodnie z ust. 3 przez obszar użytków rolnych każdego Państwa Członkowskiego, ustalony zgodnie z ust. 4. Zasady ustalenia "rocznej koperty finansowej", wynikające z art. 143b ust. 3 rozporządzenia, określały natomiast, że dla każdego z nowych Państw Członkowskich "koperta" stanowić będzie sumę funduszy dostępnych na dany rok kalendarzowy, na który przyznaje się płatności bezpośrednie w danym Państwie Członkowskim, która dzieli się następnie przez obszar użytków rolnych każdego z nowych państwa ustalony zgodnie z ust. 4 – obszar użytków utrzymanych w dobrej kulturze na dzień 30 czerwca 2003 r.

23 Taką adekwatność i tożsamość art. 124 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009 z art. 143b rozporządzenia nr 1782/2003 potwierdzają również poprzedzające art. 124 przepisy art. 122 i art. 123 rozporządzenia nr 73/2009 zawarte w Rozdziale 2 dotyczącym systemu jednolitej płatności obszarowej. Zgodnie, bowiem z art. 122 jednolita płatność obszarowa przyznawana jest w ujęciu rocznym. Jest ona obliczana poprzez podzielenie rocznej puli środków finansowych ustanowionej zgodnie z art. 123 przez powierzchnię użytków rolnych każdego z nowych państw członkowskich ustaloną zgodnie z art. 124. Przepis art. 123 ust. 1 określa zaś, że dla każdego nowego państwa członkowskiego Komisja ustanawia roczną pulę środków finansowych będącą sumą środków finansowych, które byłyby dostępne w danym roku kalendarzowym z przeznaczeniem na przyznawanie płatności bezpośrednich w nowym państwie członkowskim. Roczna pula środków finansowych ustanawiana jest zgodnie z odpowiednimi przepisami wspólnotowymi oraz w oparciu o parametry ilościowe, takie jak obszary bazowe, pułapy premii oraz maksymalne gwarantowane ilości określone w aktach przystąpienia z roku 2003 i 2005 oraz w późniejszych przepisach wspólnotowych, w odniesieniu do każdej płatności bezpośredniej. W przypadku gdy w danym roku jednolite płatności obszarowe w nowym państwie członkowskim przekroczyłyby roczną pulę środków finansowych, krajowa kwota na hektar mająca zastosowanie w tym nowym państwie członkowskim jest proporcjonalnie zmniejszana przez zastosowanie współczynnika redukcji (art. 123 ust.2).

24 Wobec powyższego stwierdzić należy, że regulacje zawarte w zastosowanym w sprawie art. 124 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009, odnoszą się i są adresowane do Państwa Członkowskiego nie zaś, wbrew twierdzeniu organu, do producenta rolnego jako indywidualnego beneficjenta pomocy.

25 Na gruncie przepisów prawa krajowego normujących przyznawanie płatności, w tym jednolitych płatności obszarowych, kwestię ta reguluje art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach, który odsyła w zakresie kwalifikacji gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, uprawniających rolnika do uzyskania jednolitej płatności obszarowej, do omówionego art. 124 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009. Przepis ten z kolei odsyła do ust. 1 w zakresie kwalifikacji działek rolnych do tych płatności. Zgodnie z treścią tego ustępu powierzchnię użytków rolnych nowego państwa członkowskiego innego niż Bułgaria i Rumunia, objętego systemem jednolitej płatności obszarowej stanowi część jego wykorzystywanej powierzchni użytków rolnych, które w dniu 30 czerwca 2003 r. utrzymane były w dobrej kulturze rolnej bez względu na to, czy były w tym dniu wykorzystywane do produkcji oraz, w stosownych przypadkach, dostosowaną zgodnie z obiektywnymi i niedyskryminującymi kryteriami ustanowionymi przez to nowe państwo członkowskie po zatwierdzeniu przez Komisję. "Wykorzystane użytki rolne" oznaczając natomiast, stosownie do akapitu drugiego tego przepisu, całkowitą powierzchnię zajmowaną przez grunty orne, trwałe użytki zielone, uprawy trwałe oraz ogródki przydomowe, określoną przez Komisję dla celów statystycznych.

26 Kluczowe znaczenie ma zatem rzeczywisty areał gruntów rolnych objętych wnioskiem, mając zaś na uwadze wymogi określone w art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach, w szczególności określony w punkcie 2, istotna jest również okoliczność utrzymania tych gruntów rolnych zgodnie z normami w roku kalendarzowym, w którym beneficjent ubiega się o przyznanie płatności. Tym samym dla rolnika ubiegającego się o płatność okolicznością zasadniczą, warunkującą uzyskanie jednolitej płatności obszarowej jest utrzymanie gruntów rolnych, których wniosek dotyczy, w dobrej kulturze rolnej co najmniej w roku obejmującym wniosek o przyznanie płatności. Skoro, bowiem regulacje określone w art. 124 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009 odnoszą się do Państwa Członkowskiego, a szczegółowe zasady przyznawania płatności uregulowane są w prawie krajowym – ustawie o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, jak miało miejsce w tej sprawie, to stosownie do art. 7 ust. 1 tej ustawy, organ rozstrzygając wniosek o przyznanie dopłaty bezpośredniej powinien był dokonać kontroli bądź poczynić odpowiednie ustalenia zgodnie z wymogami przywołanego przepisu, a więc w zakresie utrzymania przez beneficjenta pomocy odpowiedniej kultury rolnej zgłoszonych działek w okresie, którego wniosek dotyczy.

27 Reasumując, Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że organ odmawiając przyznania skarżącemu płatności do zadeklarowanych w 2012 r. gruntów rolnych naruszył art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach w zw. z art. 124 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009 uznając, że dobra kultura rolna działek powinna być utrzymana od dnia 30 czerwca 2003 r., nie dokonując jakichkolwiek ustaleń – wyjaśniających stan zadeklarowanych gruntów w 2012 r., a więc w roku kalendarzowym, w którym został złożony przez skarżącego J. J. wniosek o przyznanie jednolitej płatności obszarowej.

28 Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku.

29 O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2002 r., nr 163, poz. 1348 ze zm.).