Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 sierpnia 2018 r., II GSK 1291/18

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 sierpnia 2018 r., II GSK 1291/18

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Zabłocka (spr.) Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia NSA Andrzej Kuba po rozpoznaniu w dniu 30 sierpnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 stycznia 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 1324/17 w sprawie ze skargi P.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie

2 Zaskarżonym wyrokiem z dnia 30 stycznia 2018 r. sygn. akt III SA/Kr 1324/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę P. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 24 lipca

3 2017 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z

4 2013 r., poz. 1414 ze zm., powoływanej dalej jako u.t.d.).

5 Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że decyzją z dnia 24 maja 2017 r. nr [...] Marszałek Województwa Małopolskiego nałożył na P. S. karę pieniężną w kwocie 5000 zł. W uzasadnieniu organ podał, że w dniu 20 kwietnia 2017 r. na przystanku "A. S." poddano kontroli autobus marki M. o nr rej. [...] należący do strony. Pojazd miał za przednią szybą umieszczoną tablicę kierunkową "B.", podczas gdy powinna być umieszczona tablica "A.". W załączniku do protokołu kontroli opisano stwierdzone naruszenie, tj. wykonywanie przewozu autobusem, który nie odpowiada wymaganym warunkom technicznym ze względu na rodzaj wykonywanego przewozu regularnego, jak również oświadczenie kierowcy dotyczące realizowanego kursu. W toku postępowania strona wyjaśniła, że powodem umieszczenia niewłaściwej tabliczki była konieczność podmiany autobusu na jeden kurs z uwagi na awarię pojazdu.

6 W odwołaniu od tej decyzji strona zarzuciła m.in. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 93 ust. 1 oraz poz. 2.5.1. i 2.5.2. Załącznika nr 3 do u.t.d., poprzez zastosowanie kary za naruszenie niepopełnione, a mianowicie za to, że pojazd miał nie odpowiadać wymaganym warunkom technicznym ze względu na rodzaj wykonywanego przewozu - podczas gdy kontrolujący stwierdził jedynie jego niewłaściwe oznakowanie.

7 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 24 lipca 2017 r., utrzymało w mocy decyzję z dnia 24 maja 2017 r. Zdaniem organu, tablica kierunkowa jest warunkiem technicznym w szerszym rozumieniu, czyli ze względu na przeznaczenie pojazdu. Zdaniem organu odwoławczego z treści § 18 rozporządzenia z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. z 2016 r., poz. 2022) wynika, że autobus ma być wyposażony w tablice kierunkowe, jeżeli jest nim wykonywana regularna komunikacja publiczna. Wymóg taki jest dodatkowym wymogiem w zakresie warunków, jakie ma spełniać autobus, w ramach działu III rozporządzenia, który określa warunki techniczne pojazdu samochodowego i przyczepy przeznaczonej do łączenia z tym pojazdem. Zatem jest to dodatkowy wymóg techniczny takiego pojazdu.

8 Na powyższą decyzję P. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, podnosząc m.in., że pojazd w trakcie kontroli posiadał tablicę kierunkową, a więc nie zachodził w niniejszej sprawie przypadek niewyposażenia pojazdu w tablicę.

9 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", wyrokiem z dnia 30 stycznia 2018 r. oddalił skargę.

10 W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji uznał za słuszne stanowisko organów, że wady w zakresie tablicy kierunkowej - w tym przypadku niewłaściwa treść tablicy kierunkowej, stanowią naruszenie warunków technicznych pojazdu, a nie brak wyposażenia pojazdu dokonującego przewozu osób. Zasadne było zatem ustalenie kary pieniężnej, w wysokości 5000 zł na podstawie l.p. 2.5.1. załącznika nr 3 do u.t.d., a nie 2000 zł na podstawie l.p. 2.5.2. załącznika nr 3 do u.t.d.

11 Sąd I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 1 lit. b) u.t.d., podczas wykonywania przewozów regularnych zabrania się używania do przewozu autobusów nieodpowiadających wymaganym ze względu na rodzaj przewozu warunkom technicznym. Pojęcie warunków technicznych pojazdów należy zaś odczytać w drodze wykładni systemowej na podstawie treści przepisów ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1260 ze zm., powoływanej dalej jako p.r.d.) oraz rozporządzenia wykonawczego.

12 Sąd I instancji powołał się na treść art. 66 ust. 1 p.r.d., który stanowi, że pojazd uczestniczący w ruchu ma być zbudowany, wyposażony i utrzymany tak, aby korzystanie z niego nie naruszało warunków określonych w art. 66 ust. 1 pkt 1–6 p.r.d. Zdaniem Sądu I instancji, umieszczając powołany przepis w dziale III zatytułowanym "Pojazdy" w rozdziale 1 zatytułowanym "Warunki techniczne pojazdów", ustawodawca uznał, że obowiązki związane z budową pojazdów ich wyposażeniem i utrzymaniem należy objąć wspólnym pojęciem – warunków technicznych pojazdów. Jednocześnie w art. 66 ust. 5 p.r.d. ustawodawca upoważnił ministra właściwego do spraw transportu do wydania w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw wewnętrznych oraz Obrony Narodowej rozporządzenia określającego warunki techniczne pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia.

13 Wykładnia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. nie może nie uwzględniać przyjętej przez prawodawcę systematyki tego aktu prawnego. W związku z powyższym Sąd I instancji zauważył, że dział III rozporządzenia zatytułowany "Warunki techniczne pojazdu samochodowego i przyczepy przeznaczonej do łączenia z tym pojazdem" obejmuje 13 rozdziałów, z czego przepisy zawarte w czterech pierwszych rozdziałach odnoszą się swym zakresem do wszystkich pojazdów samochodowych i przyczep, a przepisy umieszczone w rozdziałach od 5 do 13 działu III rozporządzenia odnoszą się do wskazanych szczegółowo rodzajów pojazdów. Oznacza to, że autobusy winny spełniać warunki techniczne określone w przepisach działu III rozdział 1–4 rozporządzenia, a nadto winny spełniać dodatkowe warunki określone w rozdziale 5 działu III rozporządzenia.

14 W związku z powyższym Sąd I instancji uznał, że mimo iż przepis § 18 ust. 1 oraz § 21 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. odwołuje się do wyposażenia autobusu, to jednak ustawodawca zawarł w tych przepisach dodatkowe warunki techniczne, jakie powinien spełniać autobus uczestniczący w ruchu po drogach publicznych. Ponadto w rozdziale 2 działu III rozporządzenia prawodawca zamieścił przepisy prawa odnoszące się do wyposażenia pojazdów samochodowych oraz przyczep, które to wyposażenie stanowi o spełnieniu warunków technicznych, jakim mają odpowiadać pojazdy samochodowe oraz przyczepy, o których mowa w tym rozporządzeniu. Tak więc wyposażenie, o którym mowa w rozdziale 2 działu III rozporządzenia oraz wyposażenie, o którym mowa w § 18 i w § 21 rozporządzenia określa w sposób szczegółowy warunki techniczne, jakie winien spełniać autobus.

15 Skoro zatem, stosownie do treści § 18 ust. 1 pkt 13 oraz § 21 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r., autobusy regularnej komunikacji publicznej powinny być wyposażone w tablice kierunkowe, to uchybienia w tym zakresie rodzą skutek w postaci wykonywania przewozu regularnego w komunikacji publicznej autobusem nieodpowiadającym wymaganym warunkom technicznym ze względu na rodzaj wykonywanego przewozu regularnego i okoliczność ta uzasadnia zastosowanie sankcji określonej w l.p. 2.5.1. załącznika nr 3 do u.t.d.

16 Odnosząc się do argumentacji skargi, Sąd I instancji stwierdził, że istota wymogu posiadania tablic kierunkowych, jako elementów wchodzących w zakres warunków technicznych, sprowadza się do zamieszczenia na nich rzetelnej informacji o trasie kursu.

17 P. S. złożył od wyroku WSA w Krakowie z dnia 10 stycznia 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 1324/17 skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Marszałka Województwa Małopolskiego, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący oświadczył jednocześnie, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

18 Skarżący zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie:

19 1) prawa materialnego, tj. art. 93 ust. 1, l.p. 2.5.1. i 2.5.2. załącznika nr 3 u.t.d. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 13 i § 21 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r., poprzez ich błędną wykładnię polegającą na nietrafnym przyjęciu, jakoby pojęcie "warunków technicznych pojazdu" obejmować miało zgodność treści tablicy kierunkowej z rodzajem wykonywanego kursu a nie wyłącznie sam fakt umieszczenia tablicy w pojeździe, a karę z pkt 2.5.1. załącznika wymierzano również w razie takiej niezgodności;

20 2) przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 93 ust. 1 poz. 2.5.1. i 2.5.2. załącznika nr 3 do u.t.d. oraz z art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego - polegające na orzeczeniu o oddaleniu skargi na decyzję, mimo że skarżona decyzja zapadła z naruszeniem prawa materialnego i przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

21 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący stwierdził, że w momencie dokonywania kontroli (oraz przez cały kurs) pojazd był wyposażony w tablicę kierunkową. Tablica owa wskazywała wprawdzie miejscowość inną niż docelowa, ale bezsporne jest, że była to tablica kierunkowa, że pojazd był w nią wyposażony, a co za tym idzie - że był przystosowany do montażu tablicy kierunkowej. Zdaniem skarżącego, odpowiednie tablice to nie element warunków technicznych lecz oznakowania, a więc postępowanie w sprawie nieodpowiednich tablic dotyczy nieprawidłowości opisanej w pozycji 2.5.2. załącznika nr 3 do u.t.d.

22 Zdaniem skarżącego zwrot "warunki techniczne pojazdów" sam przez się nie może obejmować treści tablic kierunkowych w tych pojazdach. Po pierwsze dlatego, że sposób wykonania tablic kierunkowych to element pojęcia "warunki techniczne tablic kierunkowych", a takowe nie jest regulowane w aktach prawnych istotnych dla niniejszej sprawy, po drugie zaś tablice kierunkowe stanowią wymienny element wyposażenia pojazdu, a więc niemający bezpośredniego związku ze sposobem wykonania pojazdu (czyli właśnie z jego warunkami technicznymi).

23 Organ nie skorzystał z uprawnienia do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

24 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

25 Skarga kasacyjna nie została uwzględniona z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw.

26 Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 ww. ustawy.

27 Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz na kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w zakresie wskazanym w zarzutach przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach powołanych podstaw kasacyjnych

28 Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

29 W rozpoznanej sprawie zarzuty zostały sformułowane w oparciu o obie podstawy kasacyjne.

30 Na wstępie należy podkreślić, że poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje okoliczność, że w dniu kontroli strona wykonywała regularny przewóz drogowy osób w ramach komunikacji publicznej, autobusem z umieszczoną za przednią szybą tablicą kierunkową, której treść nie odpowiadała rzeczywistej trasie przejazdu autobusu. Wnoszący skargę kasacyjną kwestionuje wymierzenie mu za to naruszenie kary pieniężnej w wysokości 5000 zł na podstawie załącznika nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, lp. 2.5.1., a nie kary w wysokości 2000 zł na podstawie tego załącznika lp. 2.5.2. W tym pierwszym przypadku przewidziano karę pieniężną 5000 zł za wykonywanie przewozu autobusem, który nie odpowiada wymaganym warunkom technicznym ze względu na rodzaj wykonywanego przewozu regularnego. W drugim zaś karę pieniężną 2000 zł, jeżeli autobus nie spełnia wymagań w zakresie wyposażenia i oznakowania w związku z przewozem określonej kategorii pasażerów.

31 Należy zauważyć, że w obu wymienionych punktach załącznika nr 3 do u.t.d. prawodawca posługuje się różnymi pojęciami: wymagań w zakresie warunków technicznych i wymagań w zakresie wyposażenia. Niemniej jednak przepisy prawne nie definiują tych pojęć. Zarówno na gruncie ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, jak i wydanego na podstawie art. 66 ust. 5 tej ustawy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia, nie jest możliwe ustalenie odrębnych zakresów tych pojęć. Jak stanowi art. 66 ust. 1 ustawy z dnia z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, pojazd uczestniczący w ruchu ma być zbudowany, wyposażony i utrzymany tak, aby korzystanie z niego nie naruszało warunków określonych w art. 66 ust. 1 pkt 1–6 p.r.d. Umieszczając powołany przepis w dziale III zatytułowanym "Pojazdy" w rozdziale 1 zatytułowanym "Warunki techniczne pojazdów" ustawodawca uznał, że obowiązki związane z budową pojazdów, ich wyposażeniem i utrzymaniem należy objąć wspólnym pojęciem – warunków technicznych pojazdów.

32 Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, wykładnia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich wyposażenia, nie może nie uwzględniać przyjętej przez prawodawcę systematyki tego aktu prawnego. W tym miejscu należy przypomnieć, że istnienie reguł wykładni systemowej wiąże się z faktem, iż zbiór norm prawnych obowiązujących w danym porządku prawnym winien być spójny i uporządkowany. W uchwale z 16 marca 2000 r., sygn. akt I KZP 53/99 Sąd Najwyższy, odwołując się do wykładni systemowej stwierdził, że "ustalając znaczenie przepisu prawnego interpretator powinien brać pod uwagę systematykę wewnętrzną aktu prawnego, w którym przepis ten mieści się i powinien przyjmować, że system prawa jest w jakimś sensie całością jednolitą i harmonijną". Do wykładni systemowej wewnętrznej nawiązał także NSA w uchwale z 2 lipca 2001 r. sygn. akt FPS 3/01, wyjaśniając, że wykładnia ta sprowadza się do wyjaśnienia treści normy prawnej w związku z jej usytuowaniem w danym akcie prawnym i w powiązaniu z innymi jego przepisami.

33 Przepisy § 18 ust. 1 oraz § 21 ust. 1 rozporządzenia z dnia 31 grudnia 2002 r., ustanawiające m.in. obowiązek wyposażenia autobusu regularnej komunikacji publicznej w tablice kierunkowe, odwołują się wprawdzie do wyposażenia autobusu, to jednak uwzględniając, że zostały one zawarte w Dziale III rozporządzenia zatytułowanym "Warunki techniczne pojazdu samochodowego i przyczepy przeznaczonej do łączenia z tym pojazdem", należy uznać, że prawodawca zawarł w tych przepisach dodatkowe warunki techniczne, jakie powinien spełniać autobus uczestniczący w ruchu po drogach publicznych.

34 W tym stanie rzeczy uznać należy, że skoro, stosownie do treści § 18 ust. 1 pkt 13 oraz § 21 ust. 1 rozporządzenia, autobusy regularnej komunikacji publicznej powinny być wyposażone w tablice kierunkowe, to brak tego wyposażenia rodzi skutek w postaci wykonywania przewozu regularnego w komunikacji publicznej autobusem nie odpowiadającym wymaganym warunkom technicznym ze względu na rodzaj wykonywanego przewozu regularnego i okoliczność ta uzasadnia zastosowanie sankcji określonej w Ip. 2.5.1. załącznika numer 3 do ustawy o transporcie drogowym.

35 Ponadto należy zauważyć, że przepis zawarty w lp. 2.5.2. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym mówi wyłącznie o wyposażeniu i oznakowaniu autobusu w związku z przewozem określonej kategorii pasażerów. Nie budzi wątpliwości, że tablica kierunkowa nie jest elementem wyposażenia należącym do tej kategorii, nie jest bowiem związana z przewozem określonej kategorii pasażerów.

36 Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny między innymi w wyrokach: z 24 listopada 2011 r., sygn. akt II GSK 1173/10; z 17 września 2014 r., sygn. akt II GSK 904/13; z 25 lutego 2015 r., sygn. akt II GSK 2403/13; z 23 czerwca

37 2015 r., sygn. akt II GSK 1100/14; z 16 lipca 2015 r., II GSK 1556/14, i z 10 września

38 2015 r. II GSK 1620/14 (publ.: http://www.nsa.gov.pl), można zatem uznać, że jest ono utrwalone w orzecznictwie.

39 Odnosząc się do argumentów skarżącego kasacyjnie, Naczelny Sąd Administracyjny w pełni akceptuje stanowisko Sądu I instancji, że obowiązek umieszczenia na pojeździe tablicy kierunkowej zostaje zrealizowany jedynie, gdy treść tablicy odpowiada rzeczywistej trasie pojazdu. Tylko bowiem taka tablica wypełnia funkcje, dla których została przewidziana, informując o trasie przejazdu autobusu.

40 Z przedstawionych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny za nieuzasadnione uznał postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego i procesowego i w konsekwencji, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.