Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2014 r., II GSK 1281/13

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2014 r., II GSK 1281/13

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Anna Robotowska Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) Protokolant Patrycja Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 9 października 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. K., M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. z dnia 28 lutego 2013 r. sygn. akt III SA/Łd 1018/12 w sprawie ze skargi J. K., M. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza solidarnie od J. K., M. K. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego kwotę 450 (czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 Objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 28 lutego 2013 r., sygn. akt III SA/Łd 1018/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. oddalił skargę J. K. i M. K. - wspólników spółki cywilnej "K." z siedzibą w S. (dalej: skarżący, wspólnicy, strona) na decyzję z dnia [...] września 2012 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów dotyczących transportu drogowego.

3 Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.

4 W dniu 13 marca 2012 r. pracownicy [...] Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego przeprowadzili kontrolę w przedsiębiorstwie skarżących. Przedmiotem jej było przestrzeganie przepisów ustawy o transporcie drogowym, o czasie pracy kierowców oraz przepisów rozporządzenia Rady (WE) nr 561/2006 oraz rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85, za okres 14 marca 2011 r. – 13 marca 2012r.

5 W rozpoznawanej sprawie skarżący zostali ukarani za następujące naruszenia przepisów w zakresie transportu drogowego: 1. przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy, 2. skrócenie dziennego czasu odpoczynku, 3. skrócenie tygodniowego czasu odpoczynku, 4. udostępnienie podczas kontroli w przedsiębiorstwie niepełnych danych o okresach aktywności kierowcy.

6 Za powyżej stwierdzone naruszenia decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2012 r. wymierzono skarżącym karę pieniężną w wysokości 5.600 zł.

7 Na sutek odwołania skarżących, decyzją z dnia [...] września 2012 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego (w skrócie: GITD) utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

8 W kwestii przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy o czas powyżej 15 minut do 30 minut oraz za każde następne rozpoczęte 30 minut, podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego z dnia 15 marca 2006r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE nr 102 poz.1, dalej: "rozporządzenie nr 561/2006"). Z zebranego materiału dowodowego wynika, że J. K. prowadząc pojazd w dniach: 12 maja 2011 r., 18/19 maja 2011 r., 4 sierpnia 2011 r., 19 września 2011 r. przekroczył maksymalny czas prowadzenia pojazdu bez wymaganej przez art. 7 rozporządzenia nr 561/2006 przerwy. Zgodnie z treścią powołanego przepisu po okresie prowadzenia pojazdu trwającym 4,5 godziny kierowcy przysługuje przerw trwająca, co najmniej 45 minut. Przerwę tę może zastąpić przerwa długości co najmniej 15 minut, po której nastąpi przerwa długości co najmniej 30 minut. Za powyższe naruszenia organ nałożył łączną karę w wysokości 3.800 zł.

9 Organ odwoławczy wskazał, iż naruszenia w postaci przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy, skrócenia dziennego czasu odpoczynku oraz skrócenia tygodniowego czasu odpoczynku realnie zagrażają bezpieczeństwu w ruchu drogowymi są powodem wypadków i kolizji powodowanych przez zmęczonych kierowców prowadzących wielotonowe pojazdy. Natomiast obowiązkiem przedsiębiorcy jest zapewnienie prawidłowej organizacji czasu pracy, w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami dotyczącym regulującym czas pracy kierowców. W ocenie organu odwoławczego w sprawie nie wystąpiły również określone w art. 92b ust. 1 i 92c ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 z późn. zm., dalej: "u.t.d."), które zwalniałyby stronę z odpowiedzialności za naruszenie przepisów w/w ustawy.

10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. skargę oddalił. Sąd I instancji odnosząc się do kwestii przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy wskazał, że zgodnie z treścią art. 7 rozporządzenia nr 561/ 2006 po okresie prowadzenia pojazdu trwającym cztery i pół godziny kierowcy przysługuje ciągła przerwa trwająca co najmniej czterdzieści pięć minut, chyba że kierowca rozpoczyna okres odpoczynku. Przerwę tę może zastąpić przerwa o długości co najmniej 15 minut, po której nastąpi przerwa o długości co najmniej 30 minut, rozłożone w czasie w taki sposób, aby zachować zgodność z przepisami akapitu pierwszego. W myśl art.12 tego rozporządzenia pod warunkiem, że nie zagraża to bezpieczeństwu drogowemu oraz umożliwia osiągnięcie przez pojazd odpowiedniego miejsca postoju, kierowca może odstąpić od przepisów art. 6-9 w zakresie niezbędnym dla zapewnienia bezpieczeństwa osób, pojazdu lub ładunku. Kierowca wskazuje powody takiego odstępstwa odręcznie na wykresówce urządzenia rejestrującego lub na wydruku z urządzenia rejestrującego, albo na planie pracy najpóźniej po przybyciu do miejsca pozwalającego na postój. Z przepisu art. 7 rozporządzenia nr 561/2006 wynika, że wyróżnia się dwa rodzaje przerw: ciągła – trwająca 45 minut i dzielona – składająca się z rozłożonych na okres prowadzenia pojazdu dwóch przerw: pierwszej trwającej co najmniej 15 minut i drugiej o długości co najmniej 30 minut. Ponieważ przerwa dzielona musi zachować zgodność z przepisami akapitu pierwszego, to obie przerwy (15 i 30 minut) winny przypadać w pierwszych 4,5 godzinach jazdy.

11 W rozpoznawanej sprawie J. K. zarzucono przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy w czterech następujących dniach.

12 Odnośnie naruszenia z dnia 12 maja 2011 r. Sąd wskazał, że z zebranego materiału dowodowego wynika, że skarżący prowadził pojazd od godz.11:32 do godz. 18:04 czyli przez 5 godzin i 9 minut. W tym czasie odebrał przerwę od godz.16:12 do godz.16:32 (20 minut) i od godz. 16:33 do godz.16:58 (25 minut). W ocenie skarżącego przerwa trwała od godz.16:12 do godz.16:58. Sąd wskazał, że wersja skarżącego nie zasługuje na uwzględnienie. Analiza tarczy tachografu wskazuje, że w okresie od godz.16:32 do 16:33 (1 minuta) skarżący prowadził pojazd i jechał z prędkością około 50 km/godz. Według WSA prowadzenie pojazdu nawet przez 1 minutę jest "okresem prowadzenia pojazdu" w rozumieniu art.4 pkt q) rozporządzenia nr 561/2006. Z kolei w art. 7 wymienionego rozporządzenia jest mowa, że po "okresie prowadzenia pojazdu" przysługuje przerwa. W myśl art.4 pkt d) rozporządzenia nr 561/2006 "przerwa" oznacza okres, w którym kierowca nie może prowadzić pojazdu ani wykonywać żadnej innej pracy, wykorzystywany wyłącznie do wypoczynku. Sąd I instancji podniósł, że przestawienie pojazdu z parkingu na stanowisko podjazdowe czyli uruchomienie silnika i jazda nawet przez 1 minutę przerywa okres przerwy w czasie pracy kierowcy. Może się oczywiście zdarzyć sytuacja, że kierowca jest zmuszony przestawić pojazd na parkingu w inne miejsce (np. aby umożliwić wyjazd innym samochodom). Przypadek taki reguluje art. 12 rozporządzenia nr 561/2006. W niniejszej sprawie skarżący nie wykazali, aby miała miejsce sytuacja określona w art. 12 rozporządzenia nr 561/2006 ani nie wskazali powodów odstępstwa odręcznie na jednym z dokumentów wymienionych w art. 12 omawianego aktu. Brak jest zatem podstaw do uznania, że w niniejszej sprawie miała miejsce sytuacja opisana w art. 12 rozporządzenia nr 561/2006. Sąd nie podzielił poglądu skarżących wyrażonego na rozprawie, iż przerwa w pracy kierowcy, o której mowa w art. 7 rozporządzenia nr 561/2006, jest uprawnieniem a nie obowiązkiem. "Przerwa", w rozumieniu art. 7 cytowanego rozporządzenia, jest uprawnieniem dla kierowcy odczytywanym jako obowiązek jej odbycia, a to w celach zapewnienia godnych warunków socjalnych kierowców oraz zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego. W dniu 12 maja 2011 r. doszło do naruszenia art. 7 rozporządzenia nr 561/2006 i organy administracji prawidłowo wymierzyły karę pieniężną za przekroczenie czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy o 39 minuty w wysokości 350 zł (150zł + 200 zł).

13 Odnośnie naruszenia z dnia 18 maja 2011 r. Sąd wskazał, że z zebranego materiału dowodowego wynika, że skarżący prowadził pojazd od godz.15:34 w dniu 18 maja 2011r. do godz. 0:58 w dniu 19 maja 2011 r. czyli przez 7 godzin i 57 minut. W tym czasie zrobił dwie przerwy: od godz.18:53 do godz.19:24 (31 minut) i od godz. 20:24 do godz.20:50 (26 minut). Skarżący zrobił dwie przerwy w odwrotnej kolejności niż wynika to z art. 7 rozporządzenia nr 561/2006. Pierwsza przerwa winna wynosić co najmniej 15 minut, a druga co najmniej 30 minut,a J. K. zrobił pierwszą przerwę przez 31 minut zaś drugą przez 26 minut. Stanowi to naruszenie art. 7 rozporządzenia nr 561/2006. Za wymienione naruszenie organy administracji prawidłowo wyliczyły karę pieniężną w wysokości 1.350 zł (150zł + 200zł + 400zł + 400zł + 200 zł) za przekroczenie czasu prowadzenia pojazdu o 3 godziny i 27 minut.

14 Odnośnie naruszenia z dnia 4 sierpnia 2011 r. Sąd I instancji wskazał, że z zebranego materiału dowodowego wynika, że J. K. prowadził pojazd od godz.13:05 do godz.23:23 czyli przez 8 godzin i 39 minut. W tym czasie wykorzystał trzy przerwy: od godz.16:57 do godz.17:22 (25 minut), od godz.18:20 do godz.18:46 (26 minut) i od godz.18:46 do godz. 19:12 (26 minut). W ocenie skarżących kierowca miał jedną przerwę od godz.16:57 do godz.19:12. Wersja ta nie zasługuje zdaniem Sądu na uwzględnienie. Analiza tarczy tachografu z tego dnia wskazuje, że w okresie od godz.17:22 do godz.18:20 J. K. prowadził pojazd. Także o godz. 18:46 (1 minuta) prowadził on pojazd (kreska na tachografie, prędkość około 70 km/godz.) Wobec tego okres przerwy pomiędzy godz.18:20 a godz.19:12 został przerwany. Kierowca nie okazał dokumentu uzasadniającego odstąpienie od obowiązku przestrzegania norm czasu prowadzenia pojazdu i wymaganych przerw. Zatem w dniu 4 sierpnia 2011r. doszło do naruszenia art. 7 rozporządzenia nr 561/2006 i organy administracji prawidłowo wymierzyły karę pieniężną za przekroczenie czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy o 4 godziny i 9 minut w wysokości 1.750 zł(150 zł + 200zł + 400 zł + 400zł+ 400zł +200 zł).

15 Odnośnie naruszenia z dnia 19 września 2011 r. WSA wskazał, że z zebranego materiału dowodowego wynika, że J. K. prowadził pojazd od godz.14:04 do godz.19:49 czyli przez 5 godzin i 6 minut. W tym czasie odebrał jedną przerwę od godz.18:21 do godz.18:46 (25 minut). W ocenie skarżących odebrał kierowca jeszcze jedną przerwę od godz.19:46 do godz.20:22. Okoliczność ta nie ma znaczenia dla oceny naruszenia art. 7 rozporządzenia nr 561/2006, gdyż dwie przerwy (15 i 30 minut) winny być wykorzystane w pierwszych 4,5 godzinach jazdy. Skarżący natomiast wykorzystał drugą przerwę po upływie 4,5 godzin prowadzenia pojazdu a dokładnie po 5 godzinach i 6 minutach. W związku z czym przekroczył czas prowadzenia pojazdu o 36 minut. Zatem w dniu 19 września 2011r. doszło do naruszenia art. 7 rozporządzenia nr 561/2006 i organy administracji prawidłowo wymierzyły karę pieniężną za przekroczenie czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy o 36 minut w wysokości 350 zł(150 zł + 200zł).

16 Sąd I instancji zaznaczył, iż to na przedsiębiorcy spoczywa obowiązek prawidłowej organizacji czasu pracy kierowcy oraz obowiązek kontroli przestrzegania czasu pracy przez kierowców. W niniejszej sprawie nie miały miejsca okoliczności, o których mowa w art. 92a ust. 4 i art. 93 ust. 7 u.t.d. w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 stycznia 2012 r. (obecnie art. 92 c. ust.1 pkt.1 u.t.d.). Strona zresztą nie powoływała się na okoliczności określone w tych przepisach. Rozpoznając sprawę Sąd I instancji nie stwierdził naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, bądź przepisów postępowania administracyjnego mogących mieć wpływ na wynik sprawy.

17 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli J. K. i M. K. Zażądali uchylenia zaskarżonego wyroku w części oddalającej skargę na decyzję w zakresie dotyczącym przekroczenia czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przez kierowcę J. K. w dniach 12 maja 2011 r., 4 sierpnia 2011 r., 18 maja 2011 r., 19 września 2011 r. i przekazanie sprawy w tej części do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Ł.

18 Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili:

19 1. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 7 rozporządzenia nr 561/2006 poprzez dowolne przyjęcie, że "przerwa" w rozumieniu tego przepisu jest uprawnieniem dla kierowcy odczytywanym jako obowiązek jej odbycia w celach zapewnienia godnych warunków socjalnych oraz zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego, chociaż treść tego przepisu nie uzasadnia wniosku o istnieniu obowiązku odbycia przerwy dla osoby kierującej pojazdem będącym przedsiębiorcą, co miało istotny wpływ na oddalenie skargi;

20 2. naruszenie prawa materialnego tj. przepisu art.7 rozporządzenia nr 561/2006 poprzez przyjęcie, że :

21 - w dniu 12 maja 2011 r. kierowca J. K. przekroczył maksymalny czas prowadzenia pojazdu bez wymaganej przerwy z tej przyczyny, że kierowca odebrał tylko 2 przerwy 15-minutowe, gdy tymczasem zgodnie z zapisaniu tarczy tachografu należało przyjąć, że czas 45-minutowej przerwy został wykorzystany,

22 - w dniu 4 sierpnia 2011 r. kierowca J. K. przekroczył maksymalny czas prowadzenia pojazdu bez wymaganej przerwy, gdy tymczasem z tarczy tachografu wynika, że odebrał dwie przerwy: jedną 25-minutową (w godz.16.57-17.22) i jedną 52-minutową (w godz. 18.20-19.12), co oznacza, że określona przez powołany przepis prawa przerwa została prawidłowo wykorzystana,

23 - w dniu 18 maja 2011 r. kierowca J. K. przekroczył maksymalny czas prowadzenia pojazdu bez wymaganej przerwy z tej przyczyny, że odebrał tylko dwie przerwy 15-minutowe, gdy tymczasem ze wskazań tachografu wynika, że kierowca odebrał jedną przerwę 31 -minutową i jedną przerwę 26 - minutową, a zatem odebrał łącznie 57 minut przerwy w prowadzeniu pojazdu, co spełnia wymogi pojęte jako obowiązek kierowcy skorzystania z minimum przerwy 45-minutowej,

24 - w dniu 19 września 2011 r. kierowca J. K. przekroczył maksymalny czas prowadzenia pojazdu bez wymaganej przerwy z tej przyczyny, że odebrał tylko jedną przerwę minimum 15-minutową, gdy tymczasem z zapisu tachografu wynika, że odebrał dwie przerwy: jedną w godz.18:21-18:46 i drugą w godz. 19:46-20:22, co spełnia wymogi pojęte jako obowiązek kierowcy skorzystania z przerwy 45-minutowej (pierwszej 15-minutowej,drugiej 30-minutowej);

25 3. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") poprzez nie dokonanie przez Sąd wszechstronnej oceny ustaleń organów obu instancji w badaniu przerw w pracy kierowcy, a w szczególności przyczyn odebrania tych przerw;

26 4. naruszenie prawa procesowego, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez lakoniczne, niezgodne z tym przepisem prawa uzasadnienie twierdzenia o "uprawnieniu dla kierowcy odczytywanemu jako obowiązek", co wiąże się z brakiem wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

27 Obecny na rozprawie w dniu 9 października 2014 r. pełnomocnik organu wnosił o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

28 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

29 Skarga kasacyjna J. K. i M. K. nie zasługuje na uwzględnienie.

30 Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nieważność postępowania w ujęciu art. 183 § 2 p.p.s.a. nie występowała. Wynik postępowania kasacyjnego był zatem rezultatem oceny zarzutów zgłoszonych w rozpoznawanym środku odwoławczym.

31 Zgodnie z przepisem art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w skardze kasacyjnej. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania, że to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

32 W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach. Spór jednak sprowadza się przede wszystkim do właściwej interpretacji art. 7 rozporządzenia nr 561/2006 określającego maksymalny czas prowadzenia pojazdu bez przerwy.

33 Właściwe ustalenie zakresu obowiązywania art. 7 rozporządzenia nr 561/2006 zakreślało granice prowadzenia postępowania dowodowego i miało wpływ na ocenę zebranego materiału dowodowego, przeprowadzoną przez organy, a następnie skontrolowaną przez Sąd I instancji.

34 Przepis art. 7 rozporządzenia nr 561/2006 stanowi w zdaniu pierwszym, że po okresie prowadzenia pojazdu trwającym cztery i pół godziny kierowcy przysługuje ciągła przerwa trwająca co najmniej czterdzieści pięć minut, chyba że kierowca rozpoczyna okres odpoczynku. Jednak przerwę tę może zastąpić przerwa długości co najmniej 15 minut, po której nastąpi przerwa długości co najmniej 30 minut, rozłożone w czasie w taki sposób, aby zachować zgodność z przepisami akapitu pierwszego (zdanie drugie).

35 Podstawowym zagadnieniem jest, czy przepis ten nakłada na kierowcę obowiązek zarządzenia przerwy według reguł w nim opisanych. Zdaniem skarżących przepis ten wprowadza jedynie dla kierujących uprawnienie do dokonywania przerw w czasie kierowania pojazdem i nie nakłada takiego obowiązku na kierowcę.

36 Ze stanowiskiem tym nie sposób się zgodzić. Przy wykładni tego przepisu należy mieć jeszcze na uwadze treść art. 10 ust. 2 i 3, ust. 12 rozporządzenia nr 561/2006. Przepis art. 10 ust. 2 tego aktu nakłada na przedsiębiorstwo transportowe obowiązek zorganizowania pracy kierowców w taki sposób, aby kierowcy ci mogli przestrzegać przepisów rozporządzenia (EWG) nr 3821/85 oraz przepisów rozdziału II rozporządzenia. Przedsiębiorstwo transportowe wydaje odpowiednie polecenia kierowcy i przeprowadza regularne kontrole przestrzegania przepisów rozporządzenia (EWG) nr 3821/85 oraz przepisów rozdziału II rozporządzenia. Z kolei w myśl art. 10 ust. 3 omawianego aktu przedsiębiorstwo transportowe odpowiada za naruszenia przepisów, których dopuszczają się kierowcy tego przedsiębiorstwa, nawet jeśli naruszenie takie miało miejsce na terytorium innego Państwa Członkowskiego lub w państwie trzecim. Natomiast art. 12 rozporządzenia nr 561/2006 wprowadza wyjątek, że pod warunkiem, iż nie zagraża to bezpieczeństwu drogowemu oraz umożliwia osiągnięcie przez pojazd odpowiedniego miejsca postoju, kierowca może odstąpić od przepisów art. 6 - 9 w zakresie niezbędnym dla zapewnienia bezpieczeństwa osób, pojazdu lub ładunku. Kierowca wskazuje powody takiego odstępstwa odręcznie na wykresówce urządzenia rejestrującego lub na wydruku z urządzenia rejestrującego, albo na planie pracy najpóźniej po przybyciu do miejsca pozwalającego na postój.

37 Z przytoczonych przepisów rozporządzenia nr 561/2006 wynika, że rzeczywiście art. 7 tego aktu, odczytywany sam, wyraża uprawnienie dla kierowcy do dokonania przerwy o określonej długości w prowadzeniu pojazdu trwającym cztery i pół godziny. Jednakże w kontekście art. 10 omawianego rozporządzenia uprawnienie wynikające z art. 7 należy rozumieć jako obowiązek dla przedsiębiorcy takiej organizacji pracy kierowców, aby ci mogli skorzystać z tego prawa. Z kolei w powiązaniu z art. 12 tego samego aktu uprawnienie zawarte w art. 7 należy jednocześnie traktować jako obowiązek dla kierowcy dokonywania przerw w prowadzeniu pojazdu według zasad wyrażonych w ostatnim przywołanym przepisie. Adresatem art. 12 rozporządzenia nr 561/2006 jest kierowca. Nie ma znaczenia dla stosowania art. 7 rozporządzenia nr 561/2006 czy kierowca jest zatrudniony lub pozostający w dyspozycji przedsiębiorstwa transportowego, czy też jest (współ)właścicielem takiego przedsiębiorstwa.

38 Zatem uzasadnione jest stanowisko Sądu I instancji oraz organów, że kierowca ma obowiązek odbycia przerwy, o której mowa w art. 7 rozporządzenia nr 561/2006, co podyktowane jest poprawą warunków socjalnych pracowników, a także ogólną poprawą bezpieczeństwa drogowego. Interpretując powołane uregulowania należy kierować się pkt 17 Preambuły do rozporządzenia nr 561/2006, w którym ustawodawca unijny postanowił, że "niniejsze rozporządzenie ma na celu poprawę warunków socjalnych pracowników objętych jego zakresem, a także ogólną poprawę bezpieczeństwa drogowego." (por. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2012 r., sygn. akt II GSK 1894/11, opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl). Skład orzekający zgadza się ze stanowiskiem zaprezentowanym w powołanym orzeczeniu.

39 Przyjmując stanowisko skarżących, że art. 7 rozporządzenia nr 561/2006 zawiera tylko do uprawnienie dla kierującego pojazdem, pozbawione racjonalnego uzasadnienia byłyby uregulowania (w brzmieniu obowiązującym w 2011 r., bo w tym okresie stwierdzono podważane przez skarżących naruszenia): art. 92 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.t.d., który sankcjonował karą pieniężną (w maksymalnej wysokości zależnej od tego, czy jest to kontrola drogowa, czy też w przedsiębiorstwie) podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem i naruszający obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy lub przepisów, m.in. o czasie pracy kierowców oraz art. 92a ust. 1 pkt 2 u.t.d., mówiący, że w przypadku gdy podczas kontroli drogowej zostaną stwierdzone naruszenia zasad dotyczących maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu, dziennego czasu odpoczynku lub przekraczania maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy, określonych w rozporządzeniu (WE) nr 561/2006 oraz w Umowie europejskiej dotyczącej pracy załóg pojazdów wykonujących międzynarodowe przewozy drogowe (AETR), sporządzonej w Genewie dnia 1 lipca 1970 r. (Dz. U. z 1999 r. Nr 94, poz. 1086 i 1087), kierowca pojazdu samochodowego realizujący przewóz drogowy podlega karze grzywny.

40 Przedstawione stanowisko potwierdza także art. 11 rozporządzenia nr 561/2006, który uprawnia Państwo Członkowskie do wprowadzenia uregulowań przewidujących dłuższe minimalne przerwy i okresy odpoczynku lub krótszy maksymalny czas prowadzenia pojazdu niż ustanowione w art. 6-9 w przypadku przewozów drogowych wykonywanych w całości na jego terytorium. Podążając za argumentacją skarżących rodzą się wątpliwości, po co wydłużać czas odpoczynku kierowcy, skoro jest to jego uprawnienie, a przepisy tego rozporządzenia gwarantują odpowiedni odpoczynek oraz nie jest już niezbędny system rekompensowania skrócenia dziennego okresu odpoczynku (pkt 17 Preambuły do tego aktu).

41 Zatem J. K., kierując pojazdem, miał także obowiązek podporządkowania się wymogowi określonemu w art. 7 rozporządzenia nr 561/2006, co prawidłowo podniósł WSA, przychylając się do argumentów organów inspekcji transportu drogowego.

42 Wobec powyższego zarzut naruszenia art. 7 rozporządzenia nr 561/2006 w zakresie przedstawionym w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej należało uznać za niezasadny.

43 Następnym zarzutem zgłoszonym w skardze kasacyjnej było także naruszenie prawa materialnego i to tego samego przepisu, to jest art. 7 rozporządzenia nr 561/2006. W samym zarzucie skarżący nie doprecyzowali, o którą formę naruszenia: błędną wykładnię czy niewłaściwe zastosowanie – chodzi. Z dalszej konstrukcji zarzutu można by wnioskować, że za pomocą tego zarzutu kasatorzy chcieli zakwestionować ustalenia faktyczne organów, zaakceptowane przez WSA, co do naruszeń w dniach 12 maja 2011 r., 18/19 maja 2011 r., 4 sierpnia 2011 r., 19 września 2011 r. polegających na przekroczeniu maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez wymaganej przerwy. Przy takiej konstrukcji tego zarzutu należałoby uznać, że został sformułowany nieprawidłowo, gdyż kasatorzy podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego w rzeczywistości kwestionowali ustalenia faktyczne, co pozostawało w sprzeczności z art. 174, 176 i art. 183 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1881/12, Lex nr 1457701). Jednakże z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że wspólnicy kwestionowali także wykładnię i zastosowanie art. 7 rozporządzenia nr 561/2006 w zakresie odnoszącym się do okresów, w których powinna nastąpić przerwa dzielona w prowadzeniu pojazdu i minimalnej długości poszczególnych przerw w jej ramach, dokonane przez organy i w ramach kontroli sądowej zaakceptowane przez WSA.

44 Stanowiska skarżących, że art. 7 omawianego aktu pozwala na elastyczne planowanie przerw w prowadzeniu pojazdu, gdyż nie nakłada górnej granicy czasowej po odebraniu pierwszej przerwy (WSA zaś nie wyjaśnił na czym ma polegać zgodność rozłożenia przerw z akapitem pierwszym), przerwy nie muszą następować jedna po drugiej i kolejność długości przerw nie jest sztywna, nie można podzielić, za wyjątkiem tego, że przerwy nie muszą być odbierane bezpośrednio jedna po drugiej (czego z kolei nie kwestionował WSA). Istotne jest, aby przerwy zostały rozłożone w czasie w taki sposób, aby zachować zgodność z przepisami akapitu pierwszego (akapit drugi art. 7 tego rozporządzenia), a której to zasady nie podważali kasatorzy.

45 Zasadą wynikającą z akapitu pierwszego art. 7 rozporządzenia nr 561/2006 jest, że po okresie prowadzenia pojazdu trwającym cztery i pół godziny kierowcy przysługuje ciągła przerwa trwająca co najmniej 45 minut, chyba że kierowca rozpoczyna okres odpoczynku (rozumienie tego uregulowania przez WSA nie było kwestionowane przez stronę). Jednakże przerwę tę może zastąpić przerwa długości co najmniej 15 minut, po której nastąpi przerwa długości co najmniej 30 minut, rozłożone w czasie w taki sposób, aby zachować zgodność z przepisami akapitu pierwszego (akapit drugi). Jest to tzw. przerwa dzielona, z tym że tylko pierwsza przerwa musi nastąpić przed upływem czterech i pół godziny prowadzenia pojazdu. Druga musi być odebrana najpóźniej bezpośrednio po upływie czterech i pół godziny jazdy, gdyż nie mogą zostać naruszone warunki z akapitu pierwszego. Ponadto pierwsza przerwa musi trwać co najmniej 15 minut, a druga – co najmniej 30 minut. Kolejności długości przerw nie wolno zmieniać (por. wyrok NSA z dnia 22 listopada 2012 r., sygn. akt II GSK 1652/11, opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl).

46 Za takim rozumieniem akapitu drugiego art. 7 rozporządzenia nr 561/2006 przemawia także uregulowanie lp. 5.2.1. załącznika nr 3 do u.t.d. (przed 1 stycznia 2012 r. - l.p. 10.3. lit. a) załącznika do u.t.d.), które zaczyna sankcjonowanie przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy o czas powyżej 15 minut.

47 Zatem nie można podzielić stanowiska WSA, że obie dzielone przerwy muszą nastąpić w czasie czterech i pół godziny prowadzenia pojazdu. Przerwy w określonej kolejności i o minimalnej długości muszą łącznie z czasem prowadzenia pojazdu spełniać warunki z akapitu pierwszego. Jednakże opisany błąd w interpretacji art. 7 rozporządzenia nr 561/2006 nie miał wpływu na wynik sprawy. Sąd bowiem jednocześnie zaakceptował stanowisko organów, które dokonały prawidłowej wykładni art. 7 rozporządzenia nr 561/2006 w tym zakresie, a następnie zastosowały ten przepis do poczynionych ustaleń. Zatem Sąd I instancji, mimo dokonania błędnej wykładni art. 7 cytowanego aktu we wskazanym zakresie, akceptując argumentację organów, w rzeczywistości przyjął prawidłowe stanowisko, zwłaszcza że rozbieżność dotyczyła w zasadzie tylko momentu rozpoczęcia drugiej, co najmniej 30-minutowej przerwy wykorzystywanej w ramach przerwy dzielonej.

48 Takie rygorystyczne podejście do obowiązków określonych w art. 7 rozporządzenia nr 561/2006 potwierdza cytowany wyżej art. 12 tego samego aktu. Przepis ten wprowadza wyjątek, bo pozwala na odstąpienie od wymogów m.in. art. 7 rozporządzenia nr 561/2006 w ściśle określonych sytuacjach. Jednocześnie nakłada obowiązek niezwłocznego wskazania powodów odstępstwa na wykresówce lub wydruku z urządzenia rejestrującego (najpóźniej po przybyciu do miejsca pozwalającego na postój). Spełnienie tych warunków nie prowadzi do nałożenia kary. Należy jednocześnie zauważyć, że zgodnie z art. 19 ust. 1 rozporządzenia nr 561/2006 Państwa Członkowskie mają ustanowić przepisy dotyczące nakładania kar w przypadku naruszeń niniejszego rozporządzenia i rozporządzenia (EWG) nr 3821/85 oraz podejmą wszelkie środki niezbędne do zapewnienia ich stosowania. Kary te muszą być skuteczne, proporcjonalne, odstraszające oraz niedyskryminujące. W polskim ustawodawstwie kary te umieszczono w załączniku (od dnia 1 stycznia 2012 r. – w trzech załącznikach) do ustawy o transporcie drogowym.

49 Ponadto istotną wskazówkę interpretacyjną zawiera pkt 16 Preambuły do rozporządzenia nr 561/2006, według którego należy zapewnić, aby przerwy dzielone były stosowane w sposób uniemożliwiający nadużycia Zgodnie bowiem z przepisami rozporządzenia Rady (EWG) nr 3820/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz. U. UE L z 31 grudnia 1985 r., poz. 370, s. 1z późn. zm.) możliwe okazało się takie planowanie dziennych okresów prowadzenia pojazdu i przerw, które umożliwiało kierowcy prowadzenie pojazdu przez zbyt długi czas bez pełnej przerwy, co prowadziło do obniżenia poziomu bezpieczeństwa na drogach i pogorszenia warunków pracy kierowców.

50 W tej sytuacji zarzut naruszenia art. 7 rozporządzenia nr 561/2006 co do wykładni nieprzerwanego czasu prowadzenia pojazdu i wymaganych przerw należało potraktować jako nieuzasadniony.

51 Należy zauważyć, że skarżący nie zakwestionowali skutecznie samych ustaleń organów, zaaprobowanych przez WSA co do odczytów z tarcz tachografów dotyczących okresów prowadzenia pojazdu i odbytych przerw w dniach : 12 maja 2011 r., 18 maja 2011 r., 4 sierpnia 2011 r., 19 września 2011 r. Nie podnosili też, aby odczyty z tarcz odnośnie przerw i okresu prowadzenia pojazdów były przeprowadzone niezgodnie z definicjami tych pojęć zawartymi w art. 4 tego rozporządzenia: lit. d ("przerwa" oznacza okres, w którym kierowca nie może prowadzić pojazdu ani wykonywać żadnej innej pracy, wykorzystywany wyłącznie do wypoczynku) i lit. q ("okres prowadzenia pojazdu" oznacza łączny czas prowadzenia pojazdu od chwili rozpoczęcia przez kierowcę prowadzenia pojazdu po okresie odpoczynku lub przerwie do momentu rozpoczęcia okresu odpoczynku lub przerwy. Okres prowadzenia pojazdu może być ciągły lub przerywany.).

52 Wspólnicy powoływali się na powyższe uregulowania jedynie w celu podważenia oceny zapisów na tarczach tachografu (pkt 2 i 3 petitum skargi kasacyjnej).

53 Natomiast co do zarzutu z pkt 3 petitum skargi kasacyjnej podnoszącego naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., jego argumentacja zmierzała do wykazania, że ani organy, ani Sąd I instancji nie uwzględniły przyczyn odstąpienia od rygorów wynikających z art. 12 rozporządzenia nr 561/2006. Skarżący dopiero w uzasadnieniu skargi kasacyjnej powiązali naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. z art. 7 i 9 k.p.a. oraz art. 4 pkt d) i art. 7 rozporządzenia nr 561/2006. Kasatorzy próbowali wykazać, że przekroczenie czasu prowadzenia pojazdów i przerywanie przerw wynikało z charakteru przewożonego ładunku (skarżący przewożą niebezpieczne towary), co właśnie powinno zostać uwzględnione przy ocenie zapisów na tarczach tachografu, które nie zawierały elementów wymaganych przez art. 12 rozporządzenia nr 561/2006 czyli że można braki zapisów na tarczach tachografu uzupełniać innymi dowodami. Stanowiska kasatorów nie można podzielić. Przepis art. 12 rozporządzenia nr 561/2006 pozwala na odstępstwa od powinności z art. 7 pod warunkiem jednakże zapisania powodów odstąpienia na wykresówce bądź na wydruku z urządzenia rejestrującego najpóźniej po przybyciu do miejsca pozwalającego na postój. Uregulowanie to jako wyjątek (znajdujący się nota bene w Rozdziale IV rozporządzenia nr 561/2006 o takiej właśnie nazwie) należy interpretować ściśle i jedynym dowodem w sprawie stanowiącym podstawę dla ustaleń odstąpienia od norm określających wymiar czasu pracy kierowców jest tylko i wyłącznie odręczna adnotacja kierowcy na wykresówce urządzenia rejestrującego lub na wydruku z urządzenia rejestrującego, albo na planie pracy (por. wyrok NSA z dnia 30 listopada 2012 r., sygn. akt II GSK 1776/11, Lex nr 11291808).

54 Przyjęcie przez organy szczególnej mocy dowodowej tarcz tachografu i zapisów na nich było zgodne z art. 12 rozporządzenia nr 561/2006. Argumentację tę przyjął WSA i w ocenie sądu kasacyjnego uczyniono to prawidłowo.

55 Przede wszystkim okoliczność, że skarżący przewożą towary niebezpieczne została podniesiona dopiero w skardze kasacyjnej, przy czym nie została poparta żadnymi dowodami. Jednakże okoliczność ta nie miała wpływu na ocenę wymaganych zapisów na tarczach tachografu, albowiem art. 12 rozporządzenia nr 561/2006 nie zawiera dalszych wyłączeń w odniesieniu do przewozu towarów niebezpiecznych, a przywoływane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 sierpnia 2003 r. w sprawie parkingów, na które są usuwane pojazdy przewożące towary niebezpieczne (Dz. U. Nr 161, poz. 1576), zastąpione rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 13 listopada 2012 r. w sprawie warunków technicznych parkingów, na które są usuwane pojazdy przewożące towary niebezpieczne (Dz. U. z 2012 r., poz. 1293) dotyczyły kwestii nie mających bezpośredniego związku z rozpatrywaną sprawą. Skarżący zaś nie wykazali zaistnienia przesłanek z art. 92c ust. 1 u.t.d. wyłączających ich odpowiedzialność administracyjną.

56 Przechodząc do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., wskutek lakonicznego, niezgodnego z wymogami tego przepisu uzasadnienia przez Sąd I instancji kwestii uprawnienia (obowiązku) kierowcy określonego w art. 7 rozporządzenia nr 561/2006, co miało spowodować, że nie wyjaśniono podstawy prawnej, nie można podzielić jego zasadności.

57 Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. ma charakter formalny i określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku. Są nimi: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy; zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie te elementy. Zresztą skarżący w zarzucie naruszenia prawa materialnego sformułowanym w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej zakwestionowali stanowisko WSA w zakresie, co do którego następnie uznali, że jest lakoniczne, a w zasadzie nie zostało wyjaśnione. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. jedynie wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, a w szczególności jeżeli nie wskazuje podstawy prawnej czy jej nie wyjaśnia (por. uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt. II FSK 8/09, ONSAiWSA 2010, z. 3, poz. 39, wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2014 r., sygn. akt II GSK 649/13, Lex nr 1485558), co w niniejszej sprawie nie nastąpiło. Zatem zarzut ten należało uznać za nieuzasadniony.

58 Mając powyższe na uwadze, należało przyjąć, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i na mocy art. 184 p.p.s.a. podlegała oddaleniu.

59 O kosztach orzeczono na mocy art. 204 pkt 1 p.p.s.a.