Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2019 r., II GSK 1280/17

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2019 r., II GSK 1280/17

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Cezary Kosterna (spr.) Protokolant asystent sędziego Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 12 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Go 1021/16 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z 12 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Go 1021/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: GITD lub organ odwoławczy) z [...] września 2016 r. Decyzją tą została utrzymana w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2016 poz. 23 ze zm. – dalej: kpa) decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: organ pierwszej instancji lub LWITD) z [...] sierpnia 2015 r., nr [...] o nałożeniu na [...] (dalej: skarżąca, strona, lub spółka) kary pieniężnej w wysokości 9 150 zł.

3 Sąd I instancji wydał zaskarżony wyrok w następującym stanie sprawy:

4 Decyzje były wydane w oparciu o ustalenia przeprowadzonej w okresie od 10 czerwca 2015 r. do 2 lipca 2015 r. kontroli przedsiębiorstwa: [...] obejmującej sposób wykonywania przewozów drogowych oraz przestrzeganie przepisów dotyczących okresów prowadzenia pojazdu, obowiązkowych przerw oraz czasu odpoczynku. Kontroli poddano okres od 1 stycznia 2015 r. do 1 marca 2015 r.

5 Organ I instancji decyzją z [...] sierpnia 2015 r. nałożył na [...] karę pieniężną w wysokości 9 150 zł.

6 Podstawę materialnoprawną decyzji stanowiły: art. 4 pkt 22 lit. a, lit. h, art. 72, art. 92a ust. 1, ust. 3 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. 2013 poz. 1414; dalej: utd), lp. 1.4, lp. 5.2.1, lp., 5.2.2, lp. 5.3.1, lp. 5.3.2, lp. 6.3.9, lp. 6.3.11 załącznika nr 3 do utd, art. 6-8, art. 10 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz.Urz. UE L 102 str. 1; dalej: rozporządzenie nr 561/2006), art. 17 ust. 2, art. 33, art. 27, art. 34 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 z 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz.U.UE.L.2014.60.1; dalej: rozporządzenie nr 165/2014), art. 25 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz.U. nr 92 poz. 879 ze zm.).

7 Kara została nałożona m.in. za następujące naruszenia:

8 1) 2 400 zł za niezgłoszenia na piśmie lub w postaci dokumentu elektronicznego organowi, który udzielił zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji, zmiany danych, to jest:

9 a) zbycia pojazdu w dniu 27 maja 2013 r.;

10 b) nabycia pojazdu na podstawie umowy leasingu zawartej 30 marca 2015 r.;

11 c) zmiany danych dotyczących siedziby przedsiębiorstwa, która nastąpiła 13 czerwca 2012 r. Organ I instancji za naruszenie z lp.1.4 zał. 3 do utd nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 2 400 zł (3x800 zł).

12 2) 3 000 zł za naruszenia obowiązku wczytywania wymaganych danych z kart kierowcy określonego zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Transportu z 23 sierpnia 2007 r. w sprawie częstotliwości pobierania danych z tachografów cyfrowych i kart kierowców oraz warunków przechowywania tych danych (Dz.U. 2007 nr 159 poz. 1128; dalej: rcpd), to jest za naruszenie z lp. 6.3.11. zał. 3 do utd 6 kar po 500 zł.

13 Organ odwoławczy po ponownym przeanalizowaniu pobranych podczas kontroli w przedsiębiorstwie danych cyfrowych z kart kierowców za okres od 01.01.2015 r. do 31.03.2015 r. stwierdził, że dane z kart kierowców:

14 1) [...] , w okresie objętym kontrolą dokonano jednego odczytu w dniu 27.03.2015 r. Od dnia 01.01.2015 r. do dnia odczytu upłynęło 79 dni zarejestrowanej działalności, na które złożyły się 52 dni z zarejestrowaną automatycznie na karcie kierowcy aktywnością w postaci praca lub dyspozycja oraz zestawienie zaświadczeń kierowcy o okresach, w których miał czas wolny, odpoczywał lub wykonywał inną pracę, skutkowało to nałożeniem kary pieniężnej w wysokości 500,00 zł;

15 2) [...] , od dnia 01.01.2015 r. do dnia odczytu czyli 30.01.2015 r. upłynęło 30 dni zarejestrowanej działalności na które złożyło się 18 dni z zarejestrowaną automatycznie na karcie kierowcy aktywnością w postaci praca lub dyspozycja oraz zestawienie zaświadczeń kierowcy o okresach w których miał czas wolny, odpoczywał lub wykonywał inną pracę, kolejnego odczytu dokonano w dniu 30.03.2015 r., po upływie 59 dni zarejestrowanej działalności na które złożyło się 37 dni z zarejestrowaną automatycznie na karcie kierowcy aktywnością w postaci praca lub dyspozycja oraz zestawienie zaświadczeń kierowcy o okresach, w których miał czas wolny, odpoczywał lub wykonywał inną pracę, co skutkowało nałożeniem kary pieniężnej w wysokości 500,00 zł;

16 3) [...] , od dnia 01.01.2015 r. do dnia odczytu czyli 06.03.2015 r. upłynęło 64 dni zarejestrowanej działalności na które złożyło się 17 dni z zarejestrowaną automatycznie na karcie kierowcy aktywnością w postaci praca lub dyspozycja oraz zestawienie zaświadczeń kierowcy o okresach w których miał czas wolny, odpoczywał lub wykonywał inną pracę, kolejnego odczytu dokonano trzykrotnie w dniu 20.03.2015 r., po upływie 14 dni zarejestrowanej działalności, na które złożyło się 4 dni z zarejestrowaną automatycznie na karcie kierowcy aktywnością w postaci praca lub dyspozycja oraz zestawienie zaświadczeń kierowcy o okresach, w których miał czas wolny, odpoczywał lub wykonywał inną pracę; skutkowało to nałożeniem kary pieniężnej w wysokości 500,00 zł;

17 4) [...] , w okresie objętym kontrolą dokonano jednego odczytu w dniu 09.02.2015 r. od dnia 01.01.2015 r. do dnia odczytu upłynęło 40 dni zarejestrowanej działalności na które złożyło się 26 dni z zarejestrowaną automatycznie na karcie kierowcy aktywnością w postaci praca lub dyspozycja oraz zestawienie zaświadczeń kierowcy o okresach w których miał czas wolny, odpoczywał lub wykonywał inną pracę, zaś od 10.02.2015 r. do zakończenia okresu objętego kontrolą upłynęło 41 dni zarejestrowanej działalności, na które złożyło się 29 dni z zarejestrowaną automatycznie na karcie kierowcy aktywnością w postaci praca lub dyspozycja oraz zestawienie zaświadczeń kierowcy o okresach, w których miał czas wolny, odpoczywał lub wykonywał inną pracę, skutkowało to nałożeniem kary pieniężnej w wysokości 500,00 zł;

18 5) [...] pobrane zostały w dniu 15.01.2015 r. Od dnia 01.01.2015 r. do dnia odczytu upłynęło 15 dni zarejestrowanej działalności na które złożyło się 9 dni z zarejestrowaną automatycznie na karcie kierowcy aktywnością w postaci praca lub dyspozycja oraz zestawienie zaświadczeń kierowcy o okresach, w których miał czas wolny, odpoczywał łub wykonywał inną pracę; zaś następnego odczytu dokonano w dniu 30.01.2015 r., po upływie 15 dni zarejestrowanej aktywności w tym 11 dni z zarejestrowaną automatycznie na karcie kierowcy aktywnością w postaci praca lub dyspozycja oraz zestawienie zaświadczeń kierowcy o okresach w których miał czas wolny, odpoczywał lub wykonywał inną pracę, następnie odczytu dokonano w dniu 20.02.2015 r. po upływie 21 dni zarejestrowanej działalności, w tym 15 dni z zarejestrowaną automatycznie na karcie kierowcy aktywnością w postaci praca łub dyspozycja oraz zestawienie zaświadczeń kierowcy o okresach, w których miał czas wolny, odpoczywał lub wykonywał inną pracę. Od dnia 20.02.2015 r. do zakończenia okresu poddanego kontroli czasu pracy kierowców upłynęło 38 dni zarejestrowanej działalności, na które złożyło się 25 dni z zarejestrowaną automatycznie na karcie kierowcy aktywnością w postaci praca lub dyspozycja oraz zestawienie zaświadczeń kierowcy o okresach, w których miał czas wolny, odpoczywał lub wykonywał inną pracę, skutkowało to nałożeniem kary pieniężnej w wysokości 500,00 zł;

19 6) [...] pobrane zostały w dniu 30.01.2015 r. od dnia 01.01.2015 r. do dnia odczytu upłynęło 30 dni zarejestrowanej działalności, na które złożyło się 18 dni z zarejestrowaną automatycznie na karcie kierowcy aktywnością w postaci praca lub dyspozycja oraz zestawienie zaświadczeń kierowcy o okresach, w których miał czas wolny, odpoczywał lub wykonywał inną pracę. Następnego odczytu dokonano w dniu 10.02.2015 r., po upływie 9 dni zarejestrowanej działalności, następnie odczytu dokonano w dniu 24.02.2015 r., po upływie 14 dni zarejestrowanej działalności. Następnie odczytu dokonano dwukrotnie w dniu 13.03.2015 r., po upływie 14 dni zarejestrowanej działalności. Powyższe skutkowało nałożeniem kary pieniężnej w wysokości 500,00 zł. W konsekwencji organ I instancji słusznie nałożył karę pieniężną za stwierdzone naruszenia w wysokości 3.000 zł.

20 Odnośnie naruszenia obowiązku wczytywania danych z karty kierowcy – za każdego kierowcę lp. 6.3.11 zał. nr 3 do utd organ odwoławczy wskazał, że zastosowanie ma art. 10 ust. 5 lit. a rozporządzenia nr 561/2006, art. 23 a ustawy o systemie tachografów cyfrowych, § 4 rozporządzenia rcpd. Stwierdził, że zgodnie z postanowieniami pkt 3 preambuły rozporządzenia nr 581/2010 określając maksymalne okresy na wczytanie danych należy uwzględnić wyłącznie dni zarejestrowanej działalności, tj. takie, w których tachograf cyfrowy zarejestrował odpowiednie dane. Organ odwoławczy powołał się na interpretacją pojęcia "dni zarejestrowanej działalności" dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wydanym w innej sprawie wyroku z 3 listopada 2015 r. w sprawie o sygn. akt II GSK 2396/14.

21 W skardze na powyższą decyzję wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim [...] zarzuciła naruszenie:

22 • art. 79a ust. 8 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, poprzez przekroczenie zakresu udzielonego upoważnienia do prowadzenia czynności kontrolnych, przejawiające się nałożeniem kary za fakty umiejscowione w czasie w datach wcześniejszych niż data wyznaczająca początek kontrolowanego okresu;

23 • akapitu trzeciego rozporządzenia nr 581/2010 w sprawie maksymalnych okresów na wczytanie danych z jednostek pojazdowych oraz kart kierowców poprzez niezastosowanie w sprawie, co doprowadziło do nałożenia kary w wysokości 2 000 zł za naruszenie polegające na naruszeniu obowiązku wczytywania danych z karty kierowcy bez oparcia w stanie faktycznym;

24 • art. 7 oraz art. 77 § 1 kpa, poprzez faktyczne zaniechanie ustalenia, które dni winny zostać uznane za rzeczywiste dni zarejestrowanej aktywności kierowcy w kontekście nałożenia kary za naruszenie wskazane pod lp. 6.3.11. załącznika nr 3 do utd.

25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U 2016 poz. 718 ze zm.; dalej ppsa) w związku z art. 135 ppsa.

26 WSA powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, w szczególności wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 listopada 2015 r., sygn. II GSK 2396/14 wskazał, że zgodnie z treścią punktu 3 preambuły oraz art. 1 ust. 3 lit. b rozporządzenia Komisji (UE) nr 581/2010 r. w sprawie maksymalnych okresów na wczytanie odpowiednich danych z jednostek pojazdowych oraz kart kierowców (Dz.U. UE.L.2010.168.16; dalej: rozporządzenie nr 581/2010), dniami zarejestrowanej działalności są dni, w których działalność kierowcy powinna być rejestrowana dla potrzeb skutecznej kontroli przestrzegania przez kierowcę i przedsiębiorstwo przepisów dotyczących czasu prowadzenia pojazdów i okresów odpoczynku ustanowionych rozporządzeniem nr 561/2006. Okresami składającymi się z dni nierejestrowanej działalności są te okresy, gdzie nie można przedsiębiorstwu przypisać ustawowego obowiązku rejestrowania działalności kierowcy, czyli dni w których kierowca nie prowadzi pojazdu i jednocześnie nie podlega obowiązkowi odpoczynku. Dniami zarejestrowanej działalności są dni, w których działalność kierowcy powinna być rejestrowana dla potrzeb skutecznej kontroli przestrzegania przez kierowcę i przedsiębiorstwo przepisów dotyczących czasu prowadzenia pojazdów i okresów odpoczynku ustanowionych rozporządzeniem nr 561/2006.

27 W ocenie Sądu I instancji należy przyjąć, że ustalając maksymalny 28–dniowy okres na pobranie danych z karty kierowcy uwzględnia się wyłącznie dni zarejestrowanej działalności kierowcy, którego dane mają zostać sczytane, a nie ciąg kolejno następujących po sobie dni kalendarzowych, niezależnie od tego, czy działalność rejestrowana była w tych dniach wykonywana.

28 WSA uznał, że organ I instancji ustalając okresy pobierania danych błędnie uwzględnił w przypadku wszystkich 6 kierowców wszystkie dni kalendarzowe, nie zaś dni zarejestrowanej działalności kierowcy. Uzasadnienie decyzji organu odwoławczego jest natomiast w tym zakresie całkowicie niejasne. Organ odwoławczy dokonał rozróżnienia na dni kalendarzowe i dni zarejestrowanej działalności, jednak wskazując ilość dni zarejestrowanej działalności w przypadku poszczególnych kierowców uznał za zasadne nałożenie kary po 500 zł w odniesieniu do każdego z 6 kierowców, mimo że sam wskazał, iż w przypadku 3 kierowców nie został przekroczony 28–dniowy okres licząc tylko dni zarejestrowanej działalności. Mianowicie, jak wskazano w tym uzasadnieniu, w przypadku [...] było to odpowiednio 17 i 4 dni z zarejestrowaną automatycznie na karcie kierowcy aktywnością w postaci praca lub dyspozycja, w przypadku [...] było to odpowiednio 9, 11, 15 i 25 dni z zarejestrowaną automatycznie na karcie kierowcy aktywnością w postaci praca lub dyspozycja, a w przypadku [...] odpowiednio 18, 9, 14 i 14 dni z zarejestrowaną automatycznie na karcie kierowcy aktywnością w postaci praca lub dyspozycja.

29 W ocenie Sądu I instancji ta sprzeczność nie została w żaden sposób wyjaśniona. Ponadto organ odwoławczy nie wyjaśnił w jaki sposób ustalił ilość dni zarejestrowanej działalności w przypadku poszczególnych kierowców. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie czyni zadość wymogom wynikającym z art. 107 § 3 i art. 11 kps, gdyż nie wynika z niego, dlaczego przyjęto naruszenie powołanych wyżej przepisów o pobieraniu danych z karty kierowcy w przypadku 6 kierowców.

30 Sąd I instancji nakazał organom przy ponownym rozpoznaniu sprawy uwzględnić przedstawioną przez sąd wykładnię przepisów rozporządzenia nr 581/2010 z dnia 1 lipca 2010 r., jak i rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 23 sierpnia 2007 r. i dopiero po ustaleniu w sposób jednoznaczny ilości dni zarejestrowanej działalności, każdego z 6 kierowców, ocenić ponownie czy skarżąca spółka naruszyła obowiązek wczytywania danych z kart kierowców na skutek przekroczenia maksymalnego terminu 28 dni zarejestrowanej działalności kierowcy.

31 Ponadto polecił organom ustosunkować się do podniesionej w skardze kwestii nałożenia kary za niedopełnienie w wymaganym terminie obowiązku, o którym mowa w art. 14 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 7a utd w zakresie zgłoszenia organowi zmiany w postaci zbycia pojazdu oraz zmiany danych dotyczących siedziby przedsiębiorstwa, które to zdarzenia miały miejsce przed okresem objętym kontrolą, określonym w upoważnieniu, o którym mowa w art. 79 a ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. 2016 poz. 1829).

32 Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżył omówiony wyrok w całości skargą kasacyjną. Wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim. Wniósł też o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

33 Zarzucił zaskarżonemu wyrokowi:

34 1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) i art 135 ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa, polegające na uchyleniu decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego i poprzedzającej ją decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w wyniku błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji, że w zaskarżonej decyzji, w zakresie naruszenia, o którym mowa w lp. 6.3.11 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym (Dz.U 2016 poz. 1907 ze zm.):

35 - organ odwoławczy nie uwzględnił wyłącznie dni zarejestrowanej działalności, podczas gdy z jej uzasadnienia wynika jednoznacznie, że organ wziął pod uwagę dni zarejestrowanej działalności, na które składają się zarówno dni zarejestrowane automatycznie na kartach kierowców jako praca lub dyspozycja oraz dni, w których zgodnie z zestawieniem zaświadczeń, kierowcy mieli czas wolny, odpoczywali lub wykonywali inną pracę, tj. okresy, w których nie byli na urlopie wypoczynkowym lub zwolnieniu chorobowym;

36 - organ odwoławczy nie wyjaśnił, w jaki sposób ustalił on ilość dni zarejestrowanej działalności poszczególnych kierowców, podczas gdy w zaskarżonej decyzji organ wskazał jednoznacznie, że przy obliczaniu dni zarejestrowanej działalności uwzględnił dni zarejestrowane automatycznie na kartach kierowców jako praca lub dyspozycja oraz uwzględnił okresy wskazane w zestawieniach zaświadczeń kierowców;

37 2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 10 ust. 5 rozporządzenia (WE) nr 561/2006, art. 23a ustawy z 29 lipca 2015 r. o systemie tachografów cyfrowych (Dz.U. nr 180 poz. 1494 ze zm.), § 4 i § 5 rozporządzenia Ministra Transportu z 23 sierpnia 2007 r. w sprawie częstotliwości pobierania danych z tachografów cyfrowych i kart kierowców oraz warunków przechowywania tych danych (Dz.U. 2007 nr 159 poz. 1128), poprzez ich błędną wykładnię polegająca na przyjęciu przez Sąd I instancji, że dni zarejestrowanej działalności, o których mowa w art. 1 ww. rozporządzenia Komisji 581/2010, są to dni z zarejestrowaną automatycznie na karcie kierowcy aktywnością w postaci praca lub odpoczynek, podczas gdy pojęcie "dni zarejestrowanej działalności", czyli dni, w których działalność kierowcy powinna być rejestrowana dla potrzeb skutecznej kontroli przestrzegania przez kierowcę i przedsiębiorstwo przepisów dotyczących czasu prowadzenia pojazdów i okresów odpoczynku ustanowionych rozporządzeniem nr 561/2016, dotyczy także okresów, w których kierowca odpoczywał lub wykonywał inną pracę, tj. nie przebywał na urlopie wypoczynkowym lub na zwolnieniu chorobowym;

38 3) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa, polegające na uchyleniu decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego i poprzedzającej ją decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z uwagi na okoliczność, że przedmiotem rozważań organów nie była kwestia nałożenia na skarżącą kary pieniężnej, za niedopełnienie obowiązków wynikających z art. 14 ust. 1 w zw. z art. 7a ustawy o transporcie drogowym w zakresie zdarzeń, które miały miejsce przed okresem objętym kontrolą, podczas gdy zarzut ten nie był podnoszony przez skarżącą, ani w toku postępowania administracyjnego prowadzonego przed organem I instancji, jak i w odwołaniu od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego.

39 W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] wniosła o jej oddalenie oraz o obciążenie kosztami postępowania kasacyjnego Skarbu Państwa.

40 Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

41 Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

42 Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ppsa. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 ppsa – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 ppsa) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa).

43 W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjną została oparta na obydwóch podstawach kasacyjnych, tj. na wskazaniu naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisów dotyczących rozumienia określenia "dni zarejestrowanej działalności" w kontekście obowiązku pobierania danych z tachografów cyfrowych i kart kierowców oraz naruszenia przepisów postępowania poprzez błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego co do przekroczenia okresów obowiązkowego pobierania danych z tachografów cyfrowych i kart kierowców. Drugi z zarzutów naruszenia przepisów postępowania dotyczył niezasadnego – w ocenie organu – nałożenia na organ obowiązku rozważenia możliwości nałożenia kary za niedopełnienie obowiązków wynikających z art. 14 ust. 1 w zw. z art. 7a utd w zakresie zdarzeń mających miejsce przed okresem objętym kontrolą.

44 Z zasady w takim przypadku w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Jednak z uwagi na zasadniczy spór dotyczący kwestii częstotliwości pobierania danych z tachografów cyfrowych i kart kierowców należało w pierwszej kolejności odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego.

45 W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, że w zakresie obowiązku wczytywania danych z kart kierowcy i tachografów cyfrowych organy powinny uwzględniać w toku swych działań kontrolnych jedynie dni rejestrowane, czyli takie, które powinny interesować organ z uwagi na cele regulacji nakładających ograniczenia w zakresie czasu pracy kierowcy (por. wyroki NSA z: 3 listopada 2015 r., sygn. akt II GSK 2396/14; 9 maja 2017 r., sygn. akt II GSK 2214/15; 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 1924/16; 15 lutego 2018 r., sygn. akt II GSK 1260/16). Zgodnie z art. 10 ust. 5 lit. a pkt i) rozporządzenia nr 561/2006, przedsiębiorstwa transportowe używające pojazdów objętych zakresem niniejszego rozporządzenia i wyposażonych w urządzenia rejestrujące zgodne z załącznikiem IB do rozporządzenia (EWG) nr 3821/85 zapewniają wczytywanie danych z jednostki pojazdowej oraz karty kierowcy z częstotliwością określoną przez państwo członkowskie oraz wczytywanie odpowiednich danych częściej, tak aby zapewnić wczytanie danych dotyczących wszystkich działań podejmowanych przez to przedsiębiorstwo lub dla niego. Z art. 10 ust. 5 lit. c) rozporządzenia nr 561/2006 wynika natomiast, że Komisja może, zgodnie z procedurą, o której mowa w art. 24 ust. 2, określić maksymalny okres, w którym zgodnie z lit. a) ppkt i) należy wczytać odpowiednie dane. Z kolei według art. 1 pkt 3 lit. b) rozporządzenia Komisji (UE) nr 581/2010 z 1 lipca 2010 r. w sprawie maksymalnych okresów na wczytanie odpowiednich danych z jednostek pojazdowych oraz kart kierowców (Dz.Urz. UE L 168 z 2 lipca 2010 r., s. 16 ze zm.) maksymalny okres na wczytanie odpowiednich danych nie może przekraczać 28 dni w przypadku danych z karty kierowcy. Taki termin został też wskazany w § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu z 23 sierpnia 2007 r. w sprawie częstotliwości pobierania danych z tachografów cyfrowych i kart kierowców oraz warunków przechowywania tych danych (Dz.U. 2007 nr 159 poz. 1128 ze zm.) – dane z karty kierowcy podmiot pobiera co najmniej raz na 28 dni. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przy wykładni wspomnianych przepisów należy wziąć pod uwagę pkt 3 preambuły rozporządzenia nr 581/2010, który stanowi, że określając maksymalne okresy na wczytanie danych należy uwzględnić wyłącznie dni zarejestrowanej działalności. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 2 rozporządzenia nr 581/2006, rozporządzenie to wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane w państwach członkowskich zgodnie z traktatami. W konsekwencji przy ocenie, czy dany podmiot pobierał dane z karty kierowcy co najmniej raz na 28 dni należy uwzględniać tylko dni zarejestrowanej działalności. Dniami zarejestrowanej działalności są dni, w których działalność kierowcy powinna być zarejestrowana dla potrzeb skutecznej kontroli przestrzegania przez przedsiębiorstwo przepisów dotyczących czasu prowadzenia pojazdów i okresu odpoczynku ustanowionych powoływanym już rozporządzeniem nr 561/2006. Okresami składającymi się z nierejestrowanej działalności są natomiast okresy, gdy nie można przedsiębiorcy przypisać ustawowego obowiązku rejestrowania działalności kierowcy, czyli dni, w których kierowca nie prowadzi pojazdu i jednocześnie nie podlega obowiązkowi odpoczynku. Taką prawidłową wykładnię przyjął Sąd I instancji. W istocie na taką też wykładnię powołał się organ odwoławczy wskazując na wyrok NSA z 3 listopada 2015 r. sygn. akt. II GSK 2396/14.

46 Jednak Sąd I instancji nie zarzucił organowi błędnej wykładni przepisów prawa. Nie wskazał też, na czym miałoby polegać błędne zastosowanie przepisów prawa materialnego w odniesieniu do postawionego skarżącej naruszenia obowiązku wczytywania danych z kart kierowcy. Dlatego też postawiony w zaskarżonym wyroku zarzut naruszenia prawa materialnego wynikający z uczynienia jednej z podstaw wydania zaskarżonego wyroku (art. 145 §1 pkt 1 lit a) ppsa na tym etapie, wobec zasadnego zarzucenia naruszenia przepisów postępowania był przedwczesny.

47 Zasadniczy zarzut naruszenia przepisów postępowania sprowadzał się do niewyjaśnienia, w jaki sposób organ ustalał dni zarejestrowanej działalności, oraz dlaczego w odniesieniu do trzech kierowców nałożono kary za przekroczenie 28-dniowych okresów pobierania danych, mimo że wskazywano w odniesieniu do nich krótsze niż 28 dni okresy zarejestrowanej działalności, w których sczytywano dane. Zarzut ten jest zasadny. Organ ustalając okresy pobierania danych w odniesieniu do wszystkich kierowców używał określenia, że uwzględniał: "dni z zarejestrowaną automatycznie na karcie pracy aktywnością w postaci praca lub dyspozycja oraz zestawienia zaświadczeń kierowcy o okresach, w których miał czas wolny, odpoczywał lub wykonywał inną pracę". Organ nie wyjaśnił, jak te pojęcia miały się do określenia: "dni zarejestrowanej działalności". Jak wyżej wspomniano, okresami składającymi się z nierejestrowanej działalności są okresy, gdy nie można przedsiębiorcy przypisać ustawowego obowiązku rejestrowania działalności kierowcy, czyli dni, w których kierowca nie prowadzi pojazdu i jednocześnie nie podlega obowiązkowi odpoczynku. W tym kontekście użyte przez organ określenia "miał czas wolny" użyte obok określenia "odpoczywał" nie pozwalają na jednoznaczne ustalenie, czy są to podlegającego zaliczeniu do dni zarejestrowanej działalności okresy, kiedy kierowca podlegał obowiązkowi odpoczynku zgodnie z przepisami dotyczącymi czasu pracy kierowców, czy też okresy niezaliczające się do dni zarejestrowanej działalności. To samo dotyczy "wykonywania innej pracy". Organ nie wyjaśnił też jednoznacznie, na czym oparł te ustalenia.

48 Tym samym zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa jest nieuzasadniony. Ponieważ organ I instancji oparł swoją decyzje wyłącznie uwzględniając wszystkie dni kalendarzowe, a nie dni zarejestrowanej działalności, a więc nie rozpoznał w tym zakresie istoty sprawy zasada dwuinstancyjności uzasadniała też uchylenie decyzji organu I instancji na podstawie art. 135 ppsa, co czyni niezasadny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia tego przepisu.

49 Nieuzasadniony też jest ostatni zarzut skargi kasacyjnej dotyczący kwestii zobowiązania organów do rozważenia możliwości nałożenia na skarżącą kary pieniężnej za niedopełnienie obowiązków wynikających z art. 14 ust. 1 w zw. z art. 7a utd w kontekście art. 79a ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. Nie ma znaczenia, że zarzut ten nie był stawiany w toku postępowania administracyjnego. Sąd administracyjny zgodnie z art. 134 § 1 ppsa orzeka w granicach sprawy, sprawując zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2016 poz. 1066 ze zmianami) kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z kolei organy administracji zobowiązane są z mocy art. 6 kpa działać na podstawie przepisów prawa. Do przepisów prawa, do których stosowania były zobowiązane organy w tej sprawie należał m.in. przepis art. 79a ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Nie stanowiło więc naruszenia prawa przez Sąd I instancji zobowiązanie organów do rozważenia stosowania tego przepisu, zwłaszcza że WSA nie wskazał nawet ani wykładni tego przepisu, ani sposobu jego zastosowania.

50 Biorąc to wszystko pod uwagę należało oddalić skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ppsa.