Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 kwietnia 2014 r., II GSK 1273/13

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 kwietnia 2014 r., II GSK 1273/13

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra (spr.) Sędzia NSA Anna Robotowska Sędzia del. WSA Inga Gołowska Protokolant Elżbieta Jabłońska-Gorzelak asystent sędziego po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 13 marca 2013 r. sygn. akt V SA/Wa 2720/12 w sprawie ze skargi Miasta [...] na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przekazania środków pieniężnych tytułem potrącenia od wpływów osiągniętych ze sprzedaży nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W., 2. zasądza na rzecz Miasta [...] od Ministra Finansów 380 (trzysta osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 13 marca 2013 r. oddalił skargę W. na decyzję Ministra Finansów z [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przekazania środków pieniężnych tytułem potrącenia od wpływów osiągniętych ze sprzedaży nieruchomości.

3 Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

4 Aktem notarialnym z 28 lutego 2007 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dokonał zbycia z zasobu mienia Skarbu Państwa na rzecz przedstawicielstwa dyplomatycznego Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej nieruchomości położonej w W. przy ul. K. za cenę 22.296.834 zł. Kwota ta wpłynęła na rachunek Ministerstwa Finansów.

5 W dniu [...] grudnia 2011 r. Prezydent W. wystąpił do Ministra Skarbu Państwa z wnioskiem o potrącenie ze środków Skarbu Państwa i przekazanie na rzecz W. kwoty 5.574.208,50 zł., wraz z odsetkami, która stanowiła 25 % ceny uzyskanej ze zbycia przez Skarb Państwa wyżej wymienionej nieruchomości – zgodnie z dyspozycją art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm. – dalej u.g.n.) w brzmieniu obowiązującym w dacie zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości.

6 Minister Finansów decyzją z [...] sierpnia 2012 r. znak: [...] odmówił potrącenia ze środków Skarbu Państwa i przekazania na rzecz W. kwoty 5.574.208,50 wraz z odsetkami, stanowiącej 25 % ceny uzyskanej ze zbycia przez Skarb Państwa – Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nieruchomości położonej w W. przy ul. K. na rzecz przedstawicielstwa dyplomatycznego Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej,

7 Po rozpatrzeniu wniosku Prezydenta W. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Finansów decyzją z [...] października 2012 r. [...] utrzymał w mocy w/w rozstrzygnięcie.

8 Organ podniósł, że zawarta w art. 23 ust. 3 u.g.n. regulacja, przewidująca potrącenie kwoty stanowiącej 25 % wpływów osiąganych m.in. ze sprzedaży nieruchomości i wchodzących w skład zasobu nieruchomości Skarbu Państwa na rzecz powiatu, na terenie którego znajdują się zbywane nieruchomości odnosi się tylko do przypadków określonych w art. 23 ust. 1 u.g.n. Natomiast umowa będąca przedmiotem niniejszej sprawy dotyczyła szczególnej sytuacji, która została uregulowana odrębnie w art. 61 ust. 1 u.g.n.

9 Zdaniem organu szczególny charakter przewidzianego w art. 61 u.g.n. trybu sprzedaży nieruchomości Skarbu Państwa przedstawicielstwom dyplomatycznym lub urzędom konsularnym państw obcych świadczy o tym, że tryb ten nie mieści się w zakresie regulacji art. 23 ust. 3 u.g.n., która dotyczy tylko sprzedaży dokonywanej przez starostę, za zgodą wojewody, w ramach wykonywania zadań z zakresu gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa.

10 Prezydent W. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzję Ministra Finansów, zarzucając jej rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 23 ust. 3 u.g.n., które miało wpływ na wynik sprawy.

11 Natomiast organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

12 Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 13 marca 2013 r. orzekł, że skarga nie była zasadna, ponieważ zaskarżona decyzja nie naruszała prawa.

13 Sąd wyjaśnił, że istota problemu sprowadzała się do ustalenia wzajemnych zależności pomiędzy przepisami art. 23 ust. 3 oraz 61 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym w dniu zawarcia umowy mocą której Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dokonał zbycia na rzecz przedstawicielstwa dyplomatycznego Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej nieruchomości położonej w W. przy ulicy K. tj. w dniu 28 lutego 2007 r.

14 Sąd przychylił się do stanowiska organu, że ust. 3 art. 23 u.g.n. odnosi się jedynie do sytuacji przewidzianych w ust. 1 tego przepisu, a więc do takich nieruchomości pozostających w zasobie nieruchomości Skarbu Państwa, którymi gospodarują starostowie wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Z akt sprawy natomiast wynikało, że nieruchomość sprzedana aktem notarialnym z 28 lutego 2007 r. taką nie była. Stroną umowy dotyczącej sprzedaży (zbywcą) nie był starosta. Art. 23 ust. 1 pkt 7 u.g.n. przyznał uprawnienia do zbywania nieruchomości wchodzących w skład zasobu, i gdyby starosta sprzedał nieruchomość to od wpływu osiągniętego z jej sprzedaży należałoby potrącić 25 %, które stanowiłoby dochody powiatu na którego terenie nieruchomość ta była położona.

15 Zdaniem Sądu pierwszej instancji w sprawie nie budziło wątpliwości, że do aktu notarialnego z 28 lutego 2007 r. stanął Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji i że to on był zbywcą nieruchomości. Brak było więc podstaw uzasadniających potrącenie na rzecz strony skarżącej 25 % kwoty uzyskanej ze sprzedaży. Zdaniem sądu dla interpretacji obu wyżej cytowanych przepisów nie ma znaczenia fakt czynnego udziału Prezydenta W. w przygotowaniu transakcji sprzedaży nieruchomości.

16 Sąd nie zgodził się również ze stanowiskiem skarżącej, że umowa sprzedaży powinna był być rozpatrywana w niniejszej sprawie jako czynność techniczna. Bowiem przeniesienie własności nieruchomości dokonane w formie aktu notarialnego zdaniem WSA nigdy nie było ani nie jest czynnością o takim charakterze. Rodzi bowiem skutek materialnoprawny, którego istotą jest zmiana właściciela.

17 Za bezzasadną uznano także argumentację organu, odwołującego się do obecnego brzmienia art. 23 ust. 1 u.g.n ponieważ WSA wyjaśnił, że nie miała ona zastosowania w przedmiotowej sprawie.

18 Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z 13 marca 2013 r., wniosło W., zaskarżonemu wyrokowi zarzucając:

19 1. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 21 i art. 23 ust. 1 u.g.n. poprzez uznanie przez Sąd, iż nieruchomość przy ul. K. sprzedana aktem notarialnym z 28 lutego 2007, r. nie była nieruchomością należącą do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa, którą gospodarował starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej;

20 2. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 23 ust. 1 i 3 u.g.n. poprzez błędne uznanie, iż wyłącznie zbycie nieruchomości przez starostę na podstawie przepisu art. 23 ust. 1 pkt 7) rodzi uprawnienie do potrącenia na rzecz powiatu 25 % środków od wpływów osiągniętych ze sprzedaży nieruchomości, podczas gdy przepis art. 23 ust. 3 u.g.n. przyznaje prawo powiatu do uzyskania dochodu w postaci 25 % środków od wypływów osiągniętych ze sprzedaży nieruchomości od spełnienia przesłanki, jaką jest sprzedaż nieruchomości Skarbu Państwa z zasobu nieruchomości Skarbu Państwa, którym gospodarował starosta, nie zaś od reprezentacji Skarbu Państwa przy zawieraniu umowy;

21 3. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 23 ust. 3 u.g.n poprzez wprowadzenie do zakresu zastosowania w/w normy przesłanki nieprzewidzianej w tym przepisie, tj. uznanie przez Sąd, iż prawo powiatu do uzyskania dochodu w postaci 25 % środków od wypływów osiągniętych ze sprzedaży nieruchomości Skarbu Państwa będących w zasobie nieruchomości Skarbu Państwa, gospodarowanym przez starostę, zależy od podmiotu reprezentującego Skarb Państwa przy umowie sprzedaży, podczas gdy przesłanką nabycia przez powiat prawa do w/w dochodu jest dokonanie sprzedaży nieruchomości Skarbu Państwa należącej do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa, gospodarowanego przez starostę;

22 4. Naruszenie prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 2 w związku z art. 23 ust. 1 u.g.n. poprzez błędne uznanie, że reprezentacja Skarbu Państwa przez ministra właściwego do spraw administracji publicznej przy zawieraniu umowy z przedstawicielstwami dyplomatycznymi wyklucza przyjęcie, iż umowa sprzedaży dotyczy nieruchomości należącej do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa, gospodarowanego przez starostę na podstawie art. 23 ust. 1 u.g.n., podczas gdy przepis art. 61 ust. 2 u.g.n. reguluje jedynie kwestię właściwej reprezentacji Skarbu Państwa przy umowie sprzedaży na rzecz przedstawicielstw dyplomatycznych ze względów na stosunki dyplomatyczne, a nie kwestie związane z gospodarowaniem zasobem nieruchomości Skarbu Państwa;

23 5. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny i w konsekwencji jej oddalenie, podczas gdy stan sprawy uzasadniał uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ II instancji;

24 6. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku statusu prawnego przedmiotowej nieruchomości, tj. wskazania jaki organ gospodarował przedmiotową nieruchomością i do jakiego zasobu przedmiotowa nieruchomość należała, skoro w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nieruchomość przy ul. K. nie była nieruchomością wchodzącą w skład zasobu nieruchomości Skarbu Państwa, którym gospodarował Prezydent W.

25 W związku z powyższymi naruszeniami wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

26 Ponadto na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., skarżący wniósł o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentów załączonych do skargi - korespondencji poprzedzającej sprzedaż nieruchomości przy ul. K.

27 W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie.

28 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

29 Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

30 Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a.

31 Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336).

32 Przy skorzystaniu w skardze kasacyjnej z podstawy określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zakres oceny Sądu jest ograniczony do badania, czy wskazane przepisy prawa materialnego zostały naruszone przez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i na czym to naruszenie polegało. Natomiast w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Sąd kontroluje, czy w trakcie orzekania przed sądem pierwszej instancji nie doszło do naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie może więc samodzielnie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować. Dodać należy, iż zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a.

33 Skarga kasacyjna jest środkiem zaskarżenia znacząco sformalizowanym. Aby mogła odnieść skutek w postaci jej uwzględnienia niezbędne jest jej sporządzenie w sposób zgodny z regułami ją normującymi, w szczególności podstawy kasacyjne muszą być tak skonstruowane, ażeby była możliwość odniesienia się poprzez ich treść do zaskarżonego orzeczenia.

34 Przechodząc do złożonego środka zaskarżenia stwierdzić należy, że zarzuty kasacyjne skonstruowane przez skarżące kasacyjnie miasto W. pozwalały na dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.

35 Za skuteczny zarzut naruszenia prawa przede wszystkim należało uznać zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez niewyjaśnienie przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku statusu prawnego przedmiotowej nieruchomości, tj. wskazania jaki organ gospodarował przedmiotową nieruchomością i do jakiego zasobu przedmiotowa nieruchomość należała, skoro w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nieruchomość przy ulicy K. nie była nieruchomością wchodzącą w skład zasobu nieruchomości Skarbu Państwa, którym gospodarował Prezydent W.

36 Kwestia ta nie została podczas postępowania administracyjnego wyjaśniona, a jest ona istotna z uwagi na treść art. 23 ust. 1 u.g.n., który w powiązaniu z art. 23 ust. 3 u.g.n. stanowił podstawę prawną rozstrzygnięcia.

37 W myśl art. 23 ust. 3 u.g.n. od wpływów osiąganych ze sprzedaży, opłat z tytułu trwałego zarządu, użytkowania, użytkowania wieczystego, czynszu dzierżawnego i najmu – nieruchomości Skarbu Państwa, o których mowa w ust. 1, potrąca się 25 % środków, które stanowią dochody powiatu, na którego terenie znajdują się te nieruchomości. Przepis ten stanowi zatem o potrąceniu 25 % środków finansowych uzyskanych ze sprzedaży nieruchomości, o których mowa w art. 23 ust. 1 u.g.n. Art. 23 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi zaś, że zasobem nieruchomości Skarbu Państwa gospodarują, z zastrzeżeniem art. 43 ust. 2 i 4 oraz art. 60, starostowie, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, a w szczególności:

38 1) ewidencjonują nieruchomości;

39 2) zapewniają wycenę tych nieruchomości;

40 3) sporządzają plany wykorzystania zasobu;

41 4) zabezpieczają nieruchomości przed uszkodzeniem lub zniszczeniem;

42 5) wykonują czynności związane z naliczaniem należności za nieruchomości udostępniane z zasobu oraz prowadzą windykację tych należności;

43 6) współpracują z innymi organami, które na mocy odrębnych przepisów gospodarują nieruchomościami Skarbu Państwa, a także z właściwymi jednostkami samorządu terytorialnego;

44 7) zbywają oraz nabywają, za zgodą wojewody, nieruchomości wchodzące w skład zasobu, z zastrzeżeniem art. 17;

45 7a) wydzierżawiają, wynajmują i użyczają nieruchomości wchodzące w skład zasobu, przy czym umowa zawierana na czas dłuższy niż 3 lata wymaga zgody wojewody;

46 8) podejmują czynności w postępowaniu sądowym, w szczególności w sprawach dotyczących własności lub innych praw rzeczowych na nieruchomości, w sprawach uprawnień, o których mowa w art. 212, o zapłatę należności za korzystanie z nieruchomości, o roszczenia ze stosunku najmu, dzierżawy lub użyczenia, o stwierdzenie nabycia spadku, o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości przez zasiedzenie oraz o wpis w księdze wieczystej.

47 W przepisie tym mowa jest zatem o zasobie nieruchomości Skarbu Państwa i że zasobem tym gospodaruje starosta, w ramach zadań z zakresu administracji rządowej. W sposób przykładowy w przepisie tym ujęto czynności starosty wchodzące w zakres gospodarowania nieruchomościami.

48 W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego sprzedaż nieruchomości w ramach zadań z zakresu administracji rządowej leży w zakresie stosunków administracyjnoprawnych i podlega kognicji sądów administracyjnych. Przekonuje do tego stwierdzenia dokonanie transakcji w ramach zadań z zakresu administracji rządowej, a także fakt, iż 25 % uzyskanych środków stanowi dochód powiatu.

49 Odnosząc się w tym miejscu do podniesionego przez pełnomocnika Ministra Finansów na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2014 r. argumentu, że potrącenie, o którym mowa w art. 23 ust. 3 u.g.n. ma charakter cywilny, a skoro nie doszło do sprzedaży nieruchomości przez starostę, to nie powstała wierzytelność, z której można byłoby dokonać potrącenia 25 % uzyskanej kwoty, godzi się przywołać obok powyższych motywów wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym została postawiona następująca teza. "Do potrącenia w rozumieniu przepisu art. 23 ust. 3 u.g.n. nie można stosować przepisów kodeksu cywilnego. W zakresie opłaty związanej z przekształcaniem prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, staroście przysługuje prawo tylko do jej czwartej części i to nie na podstawie wykonywania uprawnień statio fisci Skarbu Państwa, ale jako organowi samorządu terytorialnego, albowiem kwota ta stanowi dochód jednostki samorządu terytorialnego (powiatu) na obszarze której położona jest nieruchomość" (por. wyrok NSA z 16 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 99/08, LEX nr 528051).

50 Stwierdzić wobec powyższego należy, że sprzedaż nieruchomości należącej do zasobów Skarbu Państwa, którymi gospodaruje starosta, implikuje potrącenie 25 % środków uzyskanych ze sprzedaży takiej nieruchomości na rzecz starosty.

51 Istotną przesłanką uzyskania 25 % środków finansowych ze sprzedaży nieruchomości jest zbycie nieruchomości, która należy do zasobów Skarbu Państwa, którą gospodaruje w ramach zadań z zakresu administracji rządowej starosta.

52 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. w zaskarżonym wyroku oparł się głównie na art. 23 ust. 1 pkt 7 u.g.n., z którego to przepisu wynika, że jednym z zadań starosty jest zbywanie i nabywanie, za zgodą wojewody, nieruchomości wchodzących w skład zasobu. Sąd I instancji uznał, że potrącenie 25 % środków finansowych uzyskanych ze sprzedaży nieruchomości dotyczy, w związku z treścią art. 23 ust. 1 pkt 7 u.g.n., wyłącznie nieruchomości zbytych przez starostę za zgodą wojewody. Potrącenie nie dotyczy zbycia nieruchomości w ramach art. 61 u.g.n. przez Ministra. Przypomnieć należy, że w myśl art. 61 ust. 1 u.g.n. przedstawicielstwom dyplomatycznym lub urzędom konsularnym państw obcych oraz innym przedstawicielstwom i instytucjom zrównanym z nimi w zakresie przywilejów i immunitetów na podstawie ustaw, umów międzynarodowych lub powszechnie obowiązujących zwyczajów międzynarodowych nieruchomości Skarbu Państwa mogą być, na zasadzie wzajemności, sprzedawane lub oddawane w użytkowanie wieczyste, użytkowanie, dzierżawę lub najem. Zgodnie zaś z art. 61 ust. 2 u.g.n. umowy z przedstawicielstwami, o których mowa w ust. 1, zawiera minister właściwy do spraw administracji publicznej.

53 Mając na względzie przywołaną motywację zaskarżonego orzeczenia zauważyć jednak należy, że art. 23 ust. 1 u.g.n. w ośmiu punktach przewiduje tylko przykładowy zakres czynności wykonywanych przez starostę w ramach zadań z zakresu administracji rządowej. Przekonuje do takiego twierdzenia zwrot "w szczególności", po którym następuje wyliczenie zadań. Starosta może zatem gospodarować nieruchomościami wchodzącymi do zasobu Skarbu Państwa, które sprzedawane wcale nie muszą być zbywane przez starostę, za zgodą wojewody. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, gospodarowanie takimi nieruchomościami, mieści się w zadaniach z zakresu administracji rządowej starosty. W ramach tego przepisu starosta może zatem gospodarować nieruchomością z zasobu Skarbu Państwa, która może być zbyta przez inny podmiot.

54 Zaprezentowany wywód potwierdza także treść pierwszej części art. 23 ust. 1 u.g.n. do zwrotu w szczególności – "zasobem nieruchomości Skarbu Państwa gospodarują, z zastrzeżeniem art. 43 ust. 2 i 4 oraz art. 60, starostowie, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej". Podkreślenia wymaga, że zastrzeżenie, o którym mowa w omawianym przepisie nie dotyczy nieruchomości wskazanych w art. 61 u.g.n. Wykładnia logiczna wskazuje zatem, że do zadań starosty należy gospodarowanie nieruchomościami z zasobu Skarbu Państwa, które są zbywane w ramach art. 61 u.g.n.

55 W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego starosta może gospodarować nieruchomością z zasobu Skarbu Państwa i nieruchomość taka może być zbyta przez inny podmiot, np. Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, co nie wyłącza potrącenia 25 % wpływów uzyskanych z tytułu sprzedaży takiej nieruchomości.

56 Analiza art. 23 u.g.n., w szczególności ust. 1 i 3 prowadzi do wniosku, że 25 % wpływów, o których mowa w ust. 3, czyli osiąganych ze sprzedaży, opłat z tytułu trwałego zarządu, użytkowania, użytkowania wieczystego, czynszu dzierżawnego i najmu, związane jest z zajmowaniem się przez starostę daną nieruchomością, a konkretnie wykonywaniem zadań wymienionych w sposób przykładowy w katalogu zawartym w ust. 1 tego artykułu. Jest to swego rodzaju rekompensata za gospodarowanie nieruchomością z zasobu Skarbu Państwa.

57 Przedstawione rozważania skutkują uznaniem zasadności zarzutów 2, 3, 4 skargi kasacyjnej umotywowanych w uzasadnieniu skargi, gdzie wskazuje się na naruszenie art. 23 ust. 1 pkt 7 i ust. 3 u.g.n. poprzez ich błędną wykładnię.

58 Zgodzić się należy ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie Prezydenta, że Sąd I instancji winien był wyjaśnić w uzasadnieniu orzeczenia, kto gospodarował nieruchomością i do jakiego zasobu przedmiotowa nieruchomość należała. Tym samym winien ustalić dokonując kontroli legalności decyzji kwestie związane z faktycznym gospodarowaniem przedmiotową nieruchomością, m.in. prowadzenia korespondencji z ambasadorami, czynnego udziału w przygotowaniu transakcji, działań rzeczoznawcy dokonującego wyceny nieruchomości, badania kwestii opodatkowania VAT, wyjaśnianiem innych aspektów związanych z zagadnieniem obsługi finansowej całej transakcji, negocjacji co do ustalenia ceny transakcji, a także innych działań stanowiących o gospodarowaniu przedmiotową nieruchomością, jak również ustalenia do jakiego zasobu dana nieruchomość należała.

59 Wobec powyższego stwierdzić trzeba, że wskazane naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wadliwość przedmiotowego orzeczenia usprawiedliwia też pominięcie w rozważaniach Naczelnego Sądu Administracyjnego pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej.

60 W ponownym postępowaniu Sąd I instancji zobowiązany będzie do powtórnej oceny zgodności z prawem zaskarżonej do Sądu decyzji z uwzględnieniem zaprezentowanej argumentacji.

61 Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

62 O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.