Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2018 r., II GSK 1243/18

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2018 r., II GSK 1243/18

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia del. WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka Protokolant Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 18 września 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 września 2017 r. sygn. akt VI SA/Wa 1155/17 w sprawie ze skargi A. B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od A. B. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 1000 (tysiąc) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia 12 września 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie lub Sąd I instancji) po rozpoznaniu skargi A B (dalej: skarżący) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: Inspektor) z dnia [..] lutego 2014 r. w przedmiocie kary za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z dnia [..] lipca 2012 r. i umorzył postępowanie administracyjne.

3 Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że w dniu [..] lipca 2012 r. około godziny 11:30 na odcinku drogi krajowej nr 94 w Olkuszu, inspektor Inspekcji Transportu Drogowego zatrzymał do kontroli mobilnej samochód ciężarowy wraz z naczepą o dopuszczalnej masie całkowitej przekraczającej 3,5 tony. Pojazdem tym kierował skarżący. Powodem zatrzymania było nieuiszczenie opłaty za przejazd po płatnych odcinkach dróg krajowych. Wygenerowane zostały dane z bramownicy z dnia 10 lipca 2012 r. (godz. 16:57:11). Skarżący wyjaśnił, że informacja o braku opłaty powstała z winy systemu, ponieważ pracodawca twierdził, że konto zostało zasilone bezpośrednio po wcześniejszej informacji o kończących się środkach.

4 Na podstawie informacji oraz dokumentów dostarczonych przez spółkę odpowiedzialną za obsługę krajowego systemu elektronicznego poboru opłat ustalono, że opłata elektroniczna za przejazd w dniu 10 lipca 2012 r. o godz. 16:57:11 nie została uiszczona, z powodu braku wystarczających środków na koncie użytkownika. Doładowanie konta nastąpiło w dniu 11 lipca 2012 r. o godzinie 09:25, a więc po zaistniałym incydencie. Użytkownik nie składał reklamacji. Nieuiszczenie opłaty nie było spowodowane awarią systemu viatoll ani bramownicy.

5 Decyzją z dnia [..] lipca 2012 r. Inspektor nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 3.000 zł., z tytułu nieuiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd po płatnym odcinku drogi krajowej.

6 Decyzją z [...] lutego 2014 r., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Inspektor utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [..] lipca 2012 r.

7 Wyrokiem z dnia 28 stycznia 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 3519/14, WSA w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] lipca 2012 r. stwierdzając, że decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, to jest art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 267), dalej: k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik postępowania.

8 Zdaniem WSA w Warszawie organ nie wyjaśnił w sposób niebudzący wątpliwości wszystkich istotnych okoliczności, a w szczególności nie uzyskał niebudzących wątpliwości dowodów, co do braku uiszczenia opłaty.

9 NSA w wyrokiem z dnia 28 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 1441/15, uchylił wyrok WSA w Warszawie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu Sądowi. NSA stwierdził, że w sprawie, ustalone zostały fakty mające znaczenie z punktu widzenia odpowiedzialności skarżącego za naruszenie opisane w art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity. Dz. U z 2007 r. poz. 115 ze zm.), dalej: u.d.p. Z materiału dokumentacyjnego znajdującego się w aktach sprawy wynika, że w miejscu i czasie wskazanym w zaskarżonej decyzji skarżący wykonywał przewóz i nie uiścił stosownej opłaty, czym naruszył przepisy prawa.

10 Sąd II instancji wskazał jednocześnie, że Sąd I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy powinien dokonać oceny, czy w sprawie nie zaistniała kumulacja kar pieniężnych za jeden czyn, na co mogą wskazywać równolegle toczące się wobec skarżącego postępowania w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej, zbieżne czasowo z incydentem określonym w niniejszym postępowaniu. NSA zwrócił uwagę, że za przejazd dla potrzeb stosowania art. 13k ust. 1 u.d.p. należy uznać jedno działanie tego samego kierującego, polegające na poruszaniu się określonym pojazdem po drodze płatnej, integralne pod względem czasu i miejsca, wykonywane nieprzerwanie, na tej samej drodze płatnej.

11 WSA w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę powołał się na wiążący w sprawie wyrok NSA i podał, że przez przejazd w rozumieniu art. 13 ust. 1 u.d.p. nie można rozumieć przejazdu pod jedną bramownicą rejestrującą. Liczba przejazdów bez uiszczenia opłaty nie może być określana liczbą rejestracji przejazdu przez kolejne bramownice. Za przejazd dla potrzeb stosowania art. 13k ust. 1 u.d.p. należy traktować jedno działanie tego samego kierującego, polegające na poruszaniu się określonym pojazdem po drodze płatnej, integralne pod względem czasu i miejsca (wykonywane nieprzerwanie, na tej samej drodze płatnej).

12 Organ nakładający karę pieniężną określił sporny przejazd, wskazując jedynie odcinek drogi płatnej (bramownicę), która zarejestrowała przejazd i czas tej rejestracji, nie ustalił natomiast skąd i dokąd przemieszczał się kierujący pojazdem i czy przejazd na tym odcinku można uznać za jeden bądź kilka przejazdów w wymiarze czasowym. Ustalenie tych okoliczności faktycznych było niezbędne do skontrolowania przez Sąd prawidłowości zastosowania przez organ art. 13k ust. 1 u.d.p. rozumianego w sposób wyżej przedstawiony.

13 W ocenie Sądu doszło do naruszenia przez organ art. 13k ust. 1 u.d.p., poprzez jego błędną interpretacje opierającą się na przyjęciu, że przejazd w rozumieniu tego przepisu to w istocie, przejazd pod każdą bramownicą rejestrującą. W konsekwencji też organy nie dokonały niezbędnych i wyczerpujących ustaleń faktycznych pozwalających na rozstrzygniecie niniejszej sprawy, naruszając art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygniecie w sprawie.

14 Odnosząc się do umorzenia postępowania administracyjnego Sąd I instancji wskazał, że 2 stycznia 2015 r. weszła w życie ustawa z dnia 29 sierpnia 2014 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych, ustawy o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym oraz ustawy o transporcie drogowym (Dz. U z 2014 r. poz. 1310). W myśl art. 4 tej ustawy nie wszczyna się postępowania administracyjnego na podstawie art. 13k ust. 1 lub 2 ustawy, o której mowa w art. 1, a wszczęte umarza się, jeżeli naruszenie zostało popełnione przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy. Sąd uznał, że skoro naruszenie miało miejsce w 10 lipca 2012 r., czyli przed wejściem w życie wymienionej noweli, to w przypadku uwzględnienia skargi przez Sąd organ byłby obowiązany do umorzenia postępowania administracyjnego z powodu braku podstaw prawnych do kontynuowania postępowania dowodowego i ponownego merytorycznego rozpatrywania sprawy .

15 Mając powyższe na uwadze WSA w Warszawie uznał, że ze względu na istotną zmianę stanu prawnego nie ma konieczności dokonywania ustaleń faktycznych wskazanych w wyroku NSA, a mianowicie badania skąd i dokąd przemieszczał się kierujący pojazdem i czy przejazd na tym odcinku można uznać za jeden bądź kilka przejazdów w wymiarze czasowym.

16 Inspektor zaskarżył wyrok w całości, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi strona zarzuciła naruszenie:

17 1) przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267, zwanej dalej k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na uznaniu przez Sąd I instancji, że organ naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia spraw, w szczególności poprzez nieustalenie dokąd przemieszczał się skarżący poruszając danym odcinkiem drogi płatnej, podczas gdy powyższa okoliczność wbrew ocenie Sądu I instancji, nie miała znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, zaś zgromadzony materiał dowodowy był kompletny i pozwalał Sądowi I instancji na dokonanie oceny w zakresie wskazanym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 lutego 2017 r. sygn. akt 1441/15;

18 2) przepisów postępowania, tj. art. 133 § 1, art. 141 § 4 oraz art. 145 § 1 pkt lit. a) i c) p.p.s.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, przejawiające się w niczym nieuzasadnionym przyjęciu przez Sąd I instancji, że w rozpatrywanej sprawie skarżący został kilkakrotnie ukarany za jeden czyn polegający na przejeździe płatnym odcinkiem drogi krajowej nr 94 bez wniesienia opłaty elektronicznej, z uwagi na liczbę tzw. bramownic znajdujących się na tym odcinku drogi, podczas gdy na skarżącego nałożona została wyłącznie jedna kara za wskazane naruszenie, tj. za przejazd tym konkretnym płatnym odcinkiem drogi krajowej nr 94 (odcinek granica m. Dąbrowa Górnicza - węzeł Modlniczka) bez uiszczenia opłaty elektronicznej, które to naruszenie zostało zarejestrowane w systemie elektronicznego poboru opłat o godzinie 16:57 przez jedną tylko bramownicę kontrolną;

19 3) przepisów postępowania, tj. art. 190 p.p.s.a w zw. z art. 13 k ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260, dalej: u.d.p.) poprzez nieuwzględnienie dokonanej przez NSA w wyroku o sygn. II GSK 1441/15 wykładni art. 13 k ust. 1 u.d.p. i w konsekwencji przyjęcie przez Sąd I instancji, że za jeden przejazd w rozumieniu ww. przepisu mogą być uznane przejazdy realizowane po dwóch różnych drogach krajowych objętych systemem elektronicznego poboru opłat, podczas gdy zgodnie z zaprezentowaną przez NSA oceną, za przejazd w rozumieniu art. 13 k ust. 1 u.d.p. rozumieć należy jedno działanie tego samego kierującego wykonywane nieprzerwanie na tej samej drodze płatnej;

20 4) przepisów prawa materialnego, tj. art. 13 ust. 1 pkt 3, art. 13ha ust. 1, art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. oraz pkt 9 załącznika nr 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w sprawie, przejawiające się w przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ dokonał błędnej wykładni wyżej wymienionych przepisów i w sposób nieuprawniony dopuścił się kumulacji kar pieniężnych za jeden czyn polegający na przejeździe odcinkiem granica m. Dąbrowa Górnicza - węzeł Modlniczka w dniu 10 lipca 2012 r. w zależności od liczby tzw. bramownic znajdujących się na tym odcinku, podczas gdy skarżącemu wymierzona została tylko jedna kara pieniężna za wskazane naruszenie, tj. jeden przejazd danym odcinkiem drogi krajowej nr 94 m. Dąbrowa Górnicza - węzeł Modlniczka określonym w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. (Dz. U. Nr 80, poz. 433 ze zm.), który miał miejsce w dniu 10 lipca 2012 r. o godzinie 16:57, co odpowiadało dyspozycji normy prawnej zamieszczonej w art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p.

21 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

22 Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej.

23 Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

24 Skarga kasacyjna inspektora została oparta na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji Sąd II instancji, co do zasady, w pierwszej kolejności odnosi się do podniesionych w skardze zarzutów procesowych, a dopiero w dalszej do zarzutów wskazujących na naruszenie prawa materialnego. Tak określona kolejność rozpoznania zarzutów kasacyjnych musi być zmieniona w tych wszystkich przypadkach, w których wyrok Sądu I instancji wymaga oceny z punktu widzenia wykonania przez ten Sąd zaleceń sądu kasacyjnego, zatem gdy rozpoznawana jest skarga kasacyjna w sprawie już rozpoznawanej przez NSA. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

25 Skarga kasacyjna Inspektora zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są trafne.

26 W ocenie NSA niezasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 190 p.p.s.a. w związku z art. 13k ust. 1 u.d.p. Niezasadność tego zarzutu ma formalny i materialny charakter. Od strony formalnej zarzut jest wadliwy, gdyż wskazuje przepis art. 190 p.p.s.a., a więc normę, która może być samoistną podstawą kasacyjną. Z punktu widzenia treści art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. skarga w tym zakresie nie wypełnia prawem nakazanego warunku, bo nie uzasadnia istoty naruszenia art. 190 p.p.s.a. W zakresie tego zarzutu przyjąć należy, że stawiany jest on w podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., bo to wynika z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej. Wprawdzie zarzut tak postawiony odpowiada wymogom poprawnie określonej podstawy kasacyjnej, czego nie można przypisać pozostałym zarzutom, które wskazanie tej podstawy ujmują łącznie, czyli art. 174 pkt 1 i 2 i czynią to na wstępie stawianych zarzutów. Praktyka taka jest niewłaściwa, gdyż dla konkretnych zarzutów powinna być wskazana podstawa, skoro ma ona wpływ na formalną poprawność tego środka prawnego.

27 Odnosząc się merytorycznie do zarzutu naruszenia art. 190 p.p.s.a. przyjąć należy, że nietrafny jest pogląd wskazany w skardze kasacyjnej, zgodnie z którym Sąd I instancji nie wykonał wyroku NSA z dnia 28 lutego 2017 r. II GSK 1441/15. W tym wyroku NSA wskazał, że dla poprawnej oceny decyzji organów inspekcji transportu drogowego nakładającej karę na skarżącego za przejazd bez uiszczenia opłaty elektronicznej niezbędne jest dokonanie oceny, czy kara została nałożona za przejazd na jednym odcinku płatnej drogi, czy też była nałożona za przejazd po tej drodze, bo jeśli spełniony jest pierwszy warunek, to ustalenia faktyczne dawałyby podstawę do jej wymierzenia. Z kolei, jeżeli na tej drodze byłoby kilka odcinków rejestrujących, to należałoby ustalić, czy dla tej sytuacji został poprawnie ustalony i wyjaśniony stan faktyczny sprawy, zwłaszcza w kontekście niemożności kumulowania kar z różnych bramownic na tej samej drodze, skoro przejazdem w rozumieniu art. 13k u.d.p. może być uznane tylko jedno działanie tego samego kierującego polegające na kierowaniu pojazdem na tej samej płatnej drodze.

28 Sąd I instancji takiej oceny dokonał stwierdzając, że ze względu na zmianę stanu prawnego nie ma potrzeby dokonywania odnoszenia się do ustaleń faktycznych dotyczących przejazdu, a więc okoliczności skąd i dokąd poruszał się pojazd i czy jego przejazd mógł być uznany za jeden lub kilka przejazdów w określonym czasie. Sąd ten przyjął, że zmiana ustawy z dnia 29 sierpnia 2014 r., która od dnia 2 stycznia 2015 r. wprowadziła w życie przepis art. 4 nakazujący niewszczynanie postępowań administracyjnych lub umorzenie już wszczętych w sprawie kar z art. 13k ust. 1 lub 2 u.d.p., skutkować musiała odstąpieniem od oceny wskazanej w wyroku NSA z dnia 28 lutego 2017 r., II GSK 1441/15 dotyczącej charakteru przejazdu wykonywanego przez kierującego, któremu nałożono karę, skoro miało to miejsce 10 lipca 2012 r., a więc przed dniem wejścia w życie noweli u.d.p. z 29 sierpnia 2014 r.

29 Stanowisko Sądu I instancji dokonujące takiej oceny ustaleń faktycznych jest wykonaniem wyroku NSA z 28 lutego 2017 r., gdyż w tym wyroku NSA nie dokonał wiążącego ustalenia i oceny stanu faktycznego sprawy z punktu widzenia podstaw nałożenia kary. NSA podkreślił tylko, że stan faktyczny sprawy będący przedmiotem oceny przez Sąd I instancji nie uwzględniał wszystkich elementów istotnych dla tej oceny.

30 Istotnymi elementami stanu faktycznego, które powinny zostać ustalone, aby były podstawy do nałożenia kary pieniężnej za przejazd pojazdu po drodze publicznej bez uiszczonej opłaty elektronicznej, są więc: 1) ustalenie drogi, po której poruszał się skarżący, 2) kierunku jazdy i 3) godziny wyjazdu. Okoliczność zaś, dokąd zmierzał A B nie ma wpływu na zasadność nałożenia kary, o której mowa w art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p.

31 Wobec powyższego należy stwierdzić, że z ustaleń organu, wynikających z akt sprawy, zaakceptowanych przez Sąd I instancji wynika, że A B 10 lipca 2012 r. poruszał się autostradą A4, zakwalifikowaną w załączniku nr 1 do rozporządzenia Rady Ministrów z 22 marca 2011 r. do dróg publicznych, za przejazd po których pobierana jest opłata elektroniczna, a następnie drogą krajową nr 94.

32 Pierwszą bramownicą, za którą opłata elektroniczna w dniu 10 lipca 2012 r. nie została uiszczona była ta na drodze DK 94. Tym samym za nieuiszczenie za przejazd po tej drodze opłaty elektronicznej zasadnie organ nałożył na skarżącego karę pieniężną na podstawie art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. w wysokości 3000 zł.

33 W konsekwencji powyższego NSA uznał, że Sąd I instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że organ zaniechał zbadania trasy przejazdu, a tym samym nie ustalił wszystkich okoliczności przemawiających za nałożeniem kary pieniężnej na skarżącego. Należy podkreślić, że wystarczającą przesłanką do nałożenia kary pieniężnej na skarżącego w niniejszej sprawie było stwierdzenie, że A B , poruszając się po drodze DK 94, po raz pierwszy w toku przejazdu wykonywanego 10 lipca 2012 r. przejechał pod bramownicą bez uiszczenia opłaty elektronicznej.

34 W tym stanie rzeczy, zdaniem NSA, Sąd I instancji naruszył również przepisy prawa materialnego, tj. art. 13 ust. 1 pkt 3, art. 13ha ust. 1, art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. poprzez uznanie, że za przejazd po autostradzie A4 bezpodstawnie nałożono na skarżącego karę pieniężną.

35 Skoro zaś zgromadzony materiał dowodowy stanowił wystarczającą podstawę do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego i na jego podstawie zasadnie kara pieniężna, w prawidłowej wysokości, została nałożona na A B , to NSA uznał, że skargę na decyzję z [..] lutego 2014 r. należało oddalić.

36 Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w związku z art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji.

37 O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.