Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2014 r., II GSK 1242/13

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2014 r., II GSK 1242/13

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba (spr.) Sędziowie NSA Anna Robotowska Marzena Zielińska Protokolant Monika Tutak-Rutkowska po rozpoznaniu w dniu 17 października 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lutego 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 2294/12 w sprawie ze skargi T. S.A. w W. na postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie wyrażenia zgody na dokonanie zmiany w składzie zarządu spółki 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od T. S.A. w W. na rzecz Ministra Finansów 120 (słownie: sto dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia 14 lutego 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 2294/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej powoływanej jako "p.p.s.a."), oddalił skargę T. S.A. z siedzibą w W. na postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] września 2012 r. [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wyrażenia zgody na dokonanie zmiany w składzie zarządu spółki.

3 Sąd pierwszej instancji wskazał w zaskarżonym rozstrzygnięciu ustalenia faktyczne i stanowisko Ministra Finansów. W dniu 16 kwietnia 2012 r. do Ministra Finansów wpłynął wniosek T. S.A. o wyrażenie zgody na dokonanie, na podstawie art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. nr 201, poz. 1540 ze zm. dalej: u.g.h.) zmiany w składzie zarządu spółki polegającej na powołaniu trzech kolejnych członków zarządu, tj. A. L., P. W. oraz R.Ś. Do wniosku strona załączyła informacje i dokumenty, o których mowa w art. 53 ust. 2 i ust. 3 u.g.h., a pismem z dnia 23 kwietnia 2012 r. uzupełniła wniosek o kopię protokołu z posiedzenia jej Rady Nadzorczej z dnia [...] kwietnia 2012 r. wraz z załącznikami.

4 Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r. Minister Finansów odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie wyrażenia zgody na dokonanie zmiany w składzie zarządu spółki, które strona zaskarżyła wnosząc zażalenie do Ministra Finansów. Rozpatrując ponownie sprawę - Minister Finansów na wstępie podkreślił, że jednym z wymogów określonych w u.g.h. wobec podmiotów, które posiadają zezwolenie Ministra Finansów na prowadzenie działalności w zakresie zakładów wzajemnych jest uzyskiwanie zgody na zmianę w zarządzie lub radzie nadzorczej takiego podmiotu. Zakres legitymacji organu do działania w trybie art. 53 u.g.h. został ściśle określony i dotyczy tylko i wyłącznie udzielania zgody na zmianę w składzie zarządu lub rady nadzorczej spółki prowadzącej działalność w zakresie zakładów wzajemnych w oparciu o uzyskane przez nią zezwolenie. Nie jest natomiast legitymowany do rozstrzygania w zakresie określonym w tym przepisie wobec innych podmiotów niż te, o których w nim mowa. Organ wskazał, że Minister Finansów cofnął T. S.A. wszystkie posiadane zezwolenia na urządzanie zakładów wzajemnych w punktach przyjmowania zakładów wzajemnych. Zdaniem organu wyeliminowanie z obrotu prawnego, zezwoleń na urządzanie zakładów wzajemnych w punktach przyjmowania zakładów wzajemnych, skutkuje utratą przez T. S.A. statusu podmiotu, o którym mowa w art. 53 u.g.h., a zatem postępowanie w sprawie wyrażenie zgody na dokonanie zmiany w składzie zarządu tej spółki nie mogło być wszczęte.

5 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę T. S.A. na postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] września 2012 r. wskazał, że osią sporu była kwestia wpływu decyzji cofających zezwolenia na urządzanie zakładów wzajemnych w punktach przyjmowania zakładów wzajemnych na status podmiotu prowadzącego taką działalność w kontekście obowiązku uzyskania zgody właściwego organu na zmianę w składzie zarządu takiego podmiotu.

6 Według organu funkcjonowanie w obrocie prawnym, choćby nieostatecznej decyzji cofającej takie zezwolenia skutkuje utratą przez podmiot, któremu cofnięto zezwolenia - charakteru podmiotu prowadzącego działalność w zakresie zakładów wzajemnych, skutkiem czego upada m. in. kompetencja organu - do ingerowania w sferę działalności takiego podmiotu, w tym również w przedmiocie uzyskania zgody na podstawie art. 53 ust. 1 u.g.h. na zmianę w składzie zarządu skarżącej spółki.

7 Natomiast zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym przez skarżącą spółkę - dopóki brak decyzji ostatecznej w sprawie cofnięcia rzeczonych zezwoleń, dopóty brak jest podstaw do odebrania jej statusu podmiotu prowadzącego działalność w zakresie zakładów wzajemnych, w tym w aspekcie konieczności uzyskania zgody na zmianę w składzie zarządu skarżącej spółki.

8 Sąd I instancji podał, że w dacie złożenia przez skarżącą spółkę wniosku o wyrażenie zgody na dokonanie zmiany w składzie zarządu spółki wymaganej na podstawie art. 53 ust. 1 u.g.h. dla spółek prowadzących działalność w zakresie zakładów wzajemnych - zezwolenia na prowadzenie przez tę spółkę wskazanej działalności, cofnięte zostały na podstawie nieostatecznych decyzji z dnia 26 marca 2012 r. Natomiast w dacie wydawania zaskarżonego postanowienia ([...] września 2012 r.) weszły już do obrotu decyzje ostateczne w przedmiocie cofnięcia rzeczonych zezwoleń z [...] sierpnia 2012 r. Zdaniem Sądu istotna jest nie kwestia wykonalności decyzji, lecz związania taką decyzją (art. 212 O.p.), bowiem od chwili doręczenia jej stronie organ ma obowiązek uwzględniania skutków prawnych jakie z treści wprowadzonych do obrotu prawnego rozstrzygnięć wynikają. Zatem to nie możliwość wystawienia tytułu wykonawczego na podstawie ostatecznej decyzji determinuje wpływ takiej decyzji na rozstrzygnięcia organu, lecz sam fakt funkcjonowania już w obrocie prawnym decyzji o określonej treści.

9 Reasumując Sąd stwierdził, że przeszkodą do wszczęcia postępowania w sprawie wyrażenia zgody na zmianę w składzie zarządu podmiotu prowadzącego działalność w przedmiocie urządzania zakładów wzajemnych było cofnięcie zezwoleń na prowadzenie tej działalności i związanie organu rzeczonymi rozstrzygnięciami.

10 Przy czym fakt, że nie korzystały one z waloru ostateczności nie stanowił o naruszeniu przez organ zasady dwuinstancyjności postępowania, na co zwracała uwagę strona, jako że okoliczność ta pozostawała bez wpływu na fakt związania organu ich treścią. Sąd stanął na stanowisku, że organ wydając zaskarżone postanowienie nie dopuścił się naruszeń prawa materialnego, które miałyby wpływ na wynik sprawy, ani uchybień formalnoprawnych w stopniu, w jakim mogłoby to mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

11 Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji złożyła T. S.A. Strona zaskarżyła to orzeczenie w całości. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 p.p.s.a. zarzucając:

12 I naruszenie przepisów postępowania, tj.

13 1) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe uznanie przez sąd, że ocena – spornej pomiędzy stroną skarżącą i organem - kwestii wykonalności nieostatecznych decyzji Ministra Finansów z dnia 26 marca 2012 r. cofających skarżącej spółce zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie urządzania zakładów wzajemnych, w związku z brzmieniem art. 239a i art. 239e ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 749 dalej: O.p.) nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, czyli, że granice przedmiotowej sprawy administracyjnej nie obejmują tego zagadnienia pomimo, że wydając skarżone postanowienie z dnia 20 czerwca 2012 r. organ uznał, że te nieostateczne decyzje są wykonalne, z czym nie zgadzała się strona skarżąca;

14 2) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zaniechanie zawarcia w uzasadnieniu wyroku wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia w zakresie kwestii wykonalności nieostatecznych decyzji Ministra Finansów z dnia 26 marca 2012 r. cofających skarżącej spółce zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie urządzania zakładów wzajemnych, polegające na tym, że po pierwsze sąd niekonsekwentnie najpierw uznał, że problem ten nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia, a następnie jednak wypowiedział się w tym przedmiocie, ale w sposób niezrozumiały dla strony skarżącej - ze sformułowań sądu nie można bowiem wywieść, czy uznaje on nieostateczne decyzje cofające zezwolenia z dnia [...] marca 2012 r. za wykonalne, w związku z brzmieniem art. 239a i art. 239e Ordynacji podatkowej, czy też nie.

15 II naruszenie prawa materialnego tj.:

16 1) art. 165a § 1 Ordynacji podatkowej w związku z art. 53 ust. 1 ustawy o grach hazardowych w związku z art. 239a i art. 239e Ordynacji podatkowej, poprzez błędne przyjęcie (jeśli tak należy rozumieć niezrozumiałe stanowisko sądu w zakresie tego, czy nieostateczne decyzje Ministra Finansów z dnia 26 marca 2012 r. cofające spółce zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie urządzania zakładów wzajemnych, podlegają wykonaniu), w sytuacji, gdy decyzje te - do dnia wydania w przedmiocie odwołania od nich decyzji w drugiej instancji - jako nieostateczne i możliwe do wykonania w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - nie były wykonalne, a skutkiem tego, uznanie że organ uprawniony był do odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie wyrażenia zgody na zmiany w składzie zarządu spółki skarżącej;

17 2) art. 165a § 1 Ordynacji podatkowej w związku z art. 53 ust. 1 ustawy o grach hazardowych w związku art. 212 Ordynacji podatkowej, poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że związanie organu wydanymi decyzjami Ministra Finansów z dnia 26 marca 2012 r. cofającymi skarżącej spółce zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie urządzania zakładów wzajemnych oznacza uprawnienie Ministra Finansów do podejmowania działań zmierzających do powstania stanu zgodnego z treścią decyzji nieostatecznych (decyzji Ministra Finansów z dnia 26 marca 2012 r.), czyli de facto traktowanie decyzji nieostatecznych jako decyzji ostatecznych i wykonalnych, a skutkiem tego, przyjęcie że organ uprawniony był do odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie wyrażenia zgody na zmiany w składzie zarządu spółki skarżącej;

18 3) art. 165a § 1 Ordynacji podatkowej w związku z art. 53 ust. 1 ustawy o grach hazardowych w związku art. 127 Ordynacji podatkowej oraz art. 78 Konstytucji RP i 121 Ordynacji podatkowej, poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania, polegające odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie wyrażenia zgody na zmiany w składzie zarządu, co należy traktować jako podejmowanie działań zmierzających do powstania stanu zgodnego z treścią nieostatecznych decyzji Ministra Finansów z dnia [...] marca 2012 r. cofających Skarżącej Spółce zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie urządzania zakładów wzajemnych, w sytuacji gdy decyzje te, jako nieostateczne, nie podlegały wykonaniu, a poprzez to naruszenie także zasady zaufania do organów podatkowych.

19 W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej wskazał argumenty przemawiające - jego zdaniem - za trafnością zarzutów podniesionych w petitum złożonego środka odwoławczego.

20 W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Finansów wniósł o oddalenie środka odwoławczego spółki, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm prawem przepisanych.

21 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

22 Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

23 Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Wyjątkiem od tej zasady jest obowiązek wzięcia z urzędu pod uwagę jedynie okoliczności wymienionych w § 2, stanowiących podstawę nieważności postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie przesłanki nieważności postępowania nie wystąpiły.

24 W ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - punkt I ppkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej - skarżąca Spółka wskazała na uchybienie przepisom art. 134 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. Autor skargi kasacyjnej podniósł, że Sąd I instancji zaniechał wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia w kwestii wykonalności nieostatecznych decyzji i że nieprawidłowo wskazał, że nie ma to istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

25 Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że na nieuwzględnienie zasługują ww. zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Wymaga bowiem podkreślenia, że powinnością sądu administracyjnego, wynikającą z art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. jest rozważenie wszystkich zarzutów skargi i dokonanie oceny ich zasadności na gruncie danej sprawy. Przede wszystkim jednak zauważyć należy, na co słusznie zwrócił uwagę również Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, iż Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje (...) kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym jak i prawem procesowym. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż w przypadku uznania danej kwestii, nawet poruszanej przez stronę w złożonej skardze, za nieistotną z punktu widzenia dokonywanej kontroli zaskarżonego aktu Sąd ma prawo do jej pominięcia. Sytuacja taka ma miejsce w przypadku zaskarżonego orzeczenia i odnosi się do kwestii wykonalności decyzji nieostatecznej. W zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wyraźnie wskazał, iż odnosząc się do postawionego przez skarżącą spółkę problemu wykonalności decyzji nieostatecznej, szeroko omówionego również przez organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia - w rozpatrywanej sprawie zdaniem Sądu istotna jest nie kwetia wykonalności decyzji, lecz związania taką decyzją. A zatem, wbrew stanowisku skarżącej, Sąd I instancji przy podjęciu rozstrzygnięcia wziął pod uwagę wszystkie zarzuty podniesione przez stronę, uznając w odniesieniu do okoliczności faktycznych i prawnych, iż problematyka wykonalności decyzji nieostatecznych nie ma znaczenia.

26 Naczelny Sąd Administracyjny również uznając kwestię wykonalności decyzji nieostatecznej za nieistotną w niniejszej sprawie zauważa, iż przy kontroli zaskarżonego postanowienia nie sposób pominąć faktu, iż wydając postanowienie w drugiej instancji organ związany był treścią decyzji z dnia [...] sierpnia 2012 r. utrzymujących w mocy decyzje z dnia [...] marca 2012 r. o cofnięciu skarżącej spółce zezwoleń na urządzanie zakładów wzajemnych. Decyzja ta była ostateczna, a nadto w tym czasie nie wstrzymano jej wykonania. Przypomnieć należy, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności (art. 127 O.p.), organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Nie może więc ograniczyć się do kontroli decyzji organu I instancji, ale obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Istota administracyjnego toku instancji polega bowiem na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów postawionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Organ odwoławczy związany był rozpoznając sprawę w jej całokształcie uwzględnić stan faktyczny istniejący w dacie orzekania.

27 Odnosząc się do zarzutów z art. 174 pkt 1 p.p.s.a - punkt II petitum skargi kasacyjnej tj. naruszenia art. 165 a § 1 O.p. w zw. z art. 53 ust. 1 u.g.h. należy stwierdzić, że jednym z wymogów określonych w ustawie o grach hazardowych wobec podmiotów, które uzyskały zezwolenie Ministra Finansów na prowadzenie działalności w zakresie zakładów wzajemnych jest uzyskiwanie zgody na zmianę w zarządzie lub radzie nadzorczej takiego podmiotu.

28 Zgodnie z art. 53 ust. 1 u.g.h., każda zmiana w składzie zarządu lub rady nadzorczej spółek prowadzących działalność w zakresie gier urządzanych w ośrodkach gier lub działalność w zakresie zakładów wzajemnych, z wyłączeniem jednoosobowych spółek Skarbu Państwa, wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw finansów publicznych. Z wnioskiem o wyrażenie zgody występuje podmiot prowadzący działalność w zakresie takich gier lub zakładów wzajemnych.

29 Z powołanego wyżej przepisu wprost wynika, iż z wnioskiem o wyrażenie zgody występuje podmiot prowadzący działalność w zakresie takich gier lub zakładów wzajemnych. Zakres legitymacji do działania przez Ministra Finansów w trybie art. 53 u.g.h. został zatem ściśle określony w powołanym przepisie i w zakresie tylko tego upoważnienia organ może dokonać oceny i podjąć rozstrzygnięcie. Kompetencja Ministra Finansów unormowana w powołanym przepisie dotyczy tylko i wyłącznie udzielania zgody na zmianę w składzie zarządu lub rady nadzorczej spółki prowadzącej działalność w zakresie zakładów wzajemnych w oparciu o uzyskane przez nią zezwolenie. W trybie art. 53 ustawy o grach hazardowych Minister Finansów nie jest upoważniony i legitymowany do rozstrzygania w zakresie powołanym w przedmiotowym przepisie wobec innych podmiotów niż te, o których w nim mowa.

30 Z kolei w myśl art. 165 a O.p., gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z jakichkolwiek innych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ podatkowy wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W pełni zgodzić należy się z wywodem Sądu I instancji, że użyte w tym przepisie wyrażenie "z jakichkolwiek innych przyczyn nie może być wszczęte" należy wiązać z przypadkami, gdy wszczęciu postępowania, a w konsekwencji rozpoznaniu sprawy, sprzeciwiają się przepisy prawa procesowego lub materialnego. Oczywiste wydaje się przy tym, że brak jest przedmiotu postępowania w sytuacji, gdy żądanie zmiany dotyczy decyzji wyeliminowanej z obrotu decyzją ostateczną. Postępowanie w takim przypadku nie może się toczyć. Przesłanka bezprzedmiotowość postępowania - występująca na etapie rozpoznawania wniosku o wszczęcie postępowania - wyklucza jego wszczęcie. Stwierdzenie zaś tej przesłanki w toku postępowania skutkowałoby koniecznością jego umorzenia.

31 Wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku nie usprawiedliwiają też zarzuty naruszenia art. 121, art. 127, art. 212, art. 239a, art. 239e Ordynacji podatkowej. Ocena prawidłowości interpretacji, a w konsekwencji ocena co do trafności zastosowania w sprawie tych przepisów Ordynacji podatkowej mogłaby mieć znaczenie przy kontroli pierwszoinstancyjnej, nieostatecznej decyzji o odmowie wszczęcia postępowania. Przedmiotem kontroli przez Sąd I instancji było jednak postanowienie organu odwoławczego - wydane w stanie faktycznym odmiennym od tego, który rozważał organ I instancji.

32 Przypomnieć raz jeszcze wypada zatem, że o odmowie wszczęcia postępowania przez organ II instancji orzeczono w sytuacji, gdy decyzja cofająca zezwolenie skarżącej Spółce była decyzją ostateczną i nie wstrzymano jej wykonania. Uwzględniając właśnie ten stan rzeczy Sąd I instancji uznał, że zaskarżone postanowienie nie uchybia art. 165a § 1 Ordynacji podatkowej.

33 Wywody na gruncie powołanych wyżej przepisów - odnośnie wykonalności i związania decyzją nieostateczną - nie rzutowały więc na ocenę zaskarżonego postanowienia. Tym samym zarzuty, że wadliwie oddalono skargę - w wyniku zrównania takich cech decyzji jak wykonalność i ostateczności - trafne nie są.

34 Przedstawiony stan faktyczny sprawy - którego skarga kasacyjna nie podważa - w pełni uzasadniał zatem odmowę wszczęcia postępowania w sprawie wyrażenia zgody na dokonywanie zmiany w składzie zarządu spółki. Wobec powyższego brak podstaw, by Sądowi I instancji można było skutecznie zarzucić, że z naruszeniem przepisów postępowania i przepisów materialnych wadliwie skargę oddalił.

35 Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 184 i art. 204 pkt 1 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji wyroku.