Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2014 r., II GSK 1234/13

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2014 r., II GSK 1234/13

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska (spr.) Sędziowie NSA Gabriela Jyż Małgorzata Korycińska Protokolant Agata Próchniewska po rozpoznaniu w dniu 21 października 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Krajowej Rady Radców Prawnych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 marca 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 2563/12 w sprawie ze skargi P. Z. na uchwałę Krajowej Rada Radców Prawnych z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od P. Z. na rzecz Krajowej Rady Radców Prawnych [...] (słownie: [...]) złotych tytułem kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia 19 marca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. Z. na uchwałę Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o statusie aplikanta radcowskiego uchylił zaskarżoną uchwałę oraz utrzymaną nią w mocy uchwałę Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w B. z dnia [...] kwietnia 2012 r. oraz stwierdził, że uchylone uchwały nie podlegają wykonaniu.

3 Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.

4 Skarżąca wystąpiła do Okręgowej Izby Radców Prawnych z wnioskiem o wydanie w trybie art. 217 § 1 i § 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.; dalej: "K.p.a.") aktualnego zaświadczenia potwierdzającego status aplikanta radcowskiego.

5 Uchwałą z dnia [...] kwietnia 2012 r., Rada OIRP działając na podstawie ustawy o radcach prawnych odmówiła skarżącej wydania żądanego zaświadczenia. Zdaniem organu, wnioskodawczyni utraciła status aplikanta radcowskiego wraz z odbyciem aplikacji radcowskiej, co zostało potwierdzone zaświadczeniem, wydanym w trybie art. 32 ust. 4 ustawy. Nadto wskazano, że utrata statusu aplikanta radcowskiego nastąpiła z mocy prawa po ukończeniu aplikacji radcowskiej i uzyskaniu zaświadczenia o jej odbyciu, a ponieważ skarżąca nie zdała egzaminu radcowskiego nie jest uprawniona do zastępowania radcy prawnego na podstawie art. 351 ust. 1 i 2 ustawy o radcach prawnych oraz sporządzania i podpisywania pism procesowych w oparciu o art. 351 ust. 4 ustawy.

6 W odwołaniu strona wniosła o uchylenie uchwały i wydanie zaświadczenia o żądanej treści. Zaskarżonej uchwale skarżąca zarzuciła naruszenie art. 32 ust. 4 ustawy o radcach prawnych poprzez przyjęcie, że wydanie zaświadczenia o ukończeniu aplikacji jest równoznaczne z utratą statusu aplikanta radcowskiego oraz naruszenie art. 37 w zw. z art. 29 ww. ustawy poprzez przyjęcie, że nie posiada statusu aplikanta radcowskiego pomimo braku spełnienia przesłanek wymienionych enumeratywnie w ustawie i pozostawania w obrocie prawnym uchwały o wpisie na listę aplikantów radcowskich. W uzasadnieniu strona powołała się na stanowisko Ośrodka Badań, Studiów i Legislacji - dotyczące Statusu aplikanta radcowskiego. Nadto strona wskazała, iż powyższe stanowisko zostało przyjęte przez Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych (KRRP) w dniu [...] lipca 2011 r.

7 KRRP uchwałą z dnia [...] września 2012 r. podzielił stanowisko organu I instancji. Nadto organ wskazał, że przepisy ustawy o radcach prawnych nie pozwalają na stwierdzenie, że osoba, która ukończyła aplikację nadal posiada status aplikanta radcowskiego. Odnosząc się do naruszenia art. 32 ust. 4 ustawy o radcach prawnych organ odwoławczy wskazał, że z treści tego przepisu wynika, iż aplikantowi, który odbył aplikację radcowską, właściwa rada okręgowej izby radców prawnych wydaje zaświadczenie o ukończeniu aplikacji radcowskiej. Zdaniem KRRP aplikant - osoba wpisana na listę aplikantów radcowskich prowadzoną przez właściwą Radę i odbywająca aplikację posiada status aplikanta radcowskiego, który traci z momentem odbycia aplikacji i odebrania zaświadczenia o jej ukończeniu. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 37 w zw. z art. 29 ustawy o radcach prawnych KRRP stwierdziła, że powołane przepisy odnoszą się do sytuacji skreślenia aplikanta z listy aplikantów radcowskich. Skreślenie takie jest drugim, obok ukończenia aplikacji i odebrania zaświadczenia w tym przedmiocie, sposobem utraty statusu aplikanta radcowskiego, w związku z czym sam fakt enumeratywnego wyliczenia sytuacji skreślenia aplikanta radcowskiego z listy przez ustawodawcę, w ocenie organu, nie przesądza o niemożliwości utraty statusu aplikanta także w inny sposób. Organ podkreślił, iż podobne stanowisko zostało wyrażone przez Ministerstwo Sprawiedliwości w Opinii Departamentu Legislacyjno-Prawnego z dnia [...] stycznia 2012 r.

8 Nadto organ wskazał, że zgodnie z art. 32 ust. 3 ustawy o radcach prawnych, aplikacja radcowska rozpoczyna się 1 stycznia każdego roku i trwa trzy lata. Przepis determinuje okres trwania aplikacji radcowskiej, który nie podlega wydłużeniu nawet wobec uzyskania wyniku negatywnego z egzaminu radcowskiego.

9 Organ podkreślił także, że Prezydium KRRP w dniu [...] lipca 2011 r. nie przyjęło Stanowiska Ośrodka Badań, Studiów i Legislacji, a jedynie zostało ono przedstawione Prezydium do wiadomości.

10 Skargę na powyższą uchwałę wniosła skarżąca, wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją uchwały. Zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie art. 32 w zw. z art. 37 w zw. z art. 29 ustawy o radcach prawnych poprzez błędne przyjęcie, że wydanie zaświadczenia o ukończeniu aplikacji jest tożsame z utratą statusu aplikanta, art. 219 K.p.a. gdyż postępowanie powinno zostać zakończone przez organ I instancji postanowieniem, art. 11 oraz art. 124 K.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego i przekonywującego wyjaśnienia zasadności przesłanek, art. 8 K.p.a. w związku z art. 32 Konstytucji RP - poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do państwa, w sytuacji gdy w dokładnie takim samym stanie faktycznym i prawnym wydawane są uchwały o odmiennej treści przez inne OIRP działające na terenie kraju.

11 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

13 Sąd I instancji za nieuzasadniony uznał zarzut naruszenia art. 8 K.p.a. w zw. z art. 32 Konstytucji RP - poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do państwa, w sytuacji gdy w dokładnie takim samym stanie faktycznym i prawnym wydawane są uchwały o odmiennej treści przez inne OIRP działające na terenie kraju. Skarżąca ogólnie powołała się na tę okoliczność nie przytaczając na to żadnych dowodów.

14 Natomiast, w ocenie tego Sądu, przy wydawaniu zaskarżonej uchwały doszło do naruszenia przepisu art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

15 Przepis art. 23 ust. 4 ustawy o radcach prawnych stanowi, iż aplikantowi, który odbył aplikację radcowską, właściwa rada okręgowej izby radców prawnych wydaje zaświadczenie o ukończeniu aplikacji radcowskiej. Brak jest jednakże przepisu, który wiązałby fakt wydania zaświadczenia o ukończeniu aplikacji radcowskiej, o którym mowa w art. 32 ust. 4 ustawy o radcach ze skutkiem w postaci utraty statusu aplikanta. Przeciwnie - z samego brzmienia powołanego przepisu wynika, iż zaświadczenie wydaje się - nie komu innemu, np. osobie, która ukończyła aplikację - tylko właśnie aplikantowi, co może świadczyć o woli ustawodawcy kontynuacji tego statusu w celu objęcia ochroną korporacyjną osób przystępujących do egzaminu radcowskiego. Należy wyraźnie podkreślić, iż zgodnie z zasadą praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Powtórzeniem zasady praworządności przyjętej w Konstytucji RP jest przepis art. 6 K.p.a., wedle którego organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Zawarta w art. 8 K.p.a. zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa określa wyraźnie to, co implicite jest zawarte w zasadzie praworządności.

16 W konsekwencji, zdaniem Sądu I instancji, negatywnych dla strony skutków nie można domniemywać na podstawie rozszerzającej wykładni prawa. Brak jest podstaw, aby doszukiwać się w ustawie o radcach "utraty statusu aplikanta" jako skutku wydania zaświadczenia o ukończeniu aplikacji wypływającego "z mocy samego prawa". Należy w tym miejscu skonstatować istnienie luki prawnej i związanej z nią niespójności rozwiązania prawnego, której efektem jest istnienie odrębnej kategorii osób, które ukończyły aplikację otrzymując stosowne zaświadczenie uprawniające do przystąpienia do egzaminu radcowskiego, nie podlegają jednak skreśleniu z listy aplikantów, a tym samym nie tracą uprawnień związanych ze statusem aplikanta.

17 Reasumując, w ocenie Sądu brak było podstaw do nieuwzględnienia wniosku skarżącej w przedmiocie wydania zaświadczenia, o którym mowa w art. 217 K.p.a. w stanie faktycznym oraz sytuacji prawnej niniejszej sprawy. Jak wskazano, wnioskodawca w dacie wydawania spornych rozstrzygnięć legitymował się ważnym wpisem na listę aplikantów radcowskich z uwagi na podjętą w tym przedmiocie prawomocną uchwałę Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w B. o wpisie na listę aplikantów radcowskich.

18 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Krajowa Rada Radców Prawnych wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w W. oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego na rzecz Krajowej Rady Radców Prawnych.

19 Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

20 1. naruszenia przepisów prawa materialnego:

21 a) art. 37 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że przewidziany przez ustawodawcę tryb

22 skreślenia z listy aplikantów radcowskich jest wyłącznie właściwy dla pozbawienia aplikanta radcowskiego tego statusu,

23 b) art. 32 ust. 2 w zw. z art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach

24 prawnych poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie tożsamości figurowania na

25 liście aplikantów radcowskich z posiadaniem statusu aplikanta radcowskiego.

26 2. naruszenia przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a. oraz z art. 218 § 1 k.p.a. poprzez uchylenie uchwał Krajowej Rady Radców Prawnych i Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w B. wskutek niewłaściwego zastosowania przepisów w stanie faktycznym oraz sytuacji prawnej niniejszej sprawy, w konsekwencji, czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. stwierdził brak podstaw do nieuwzględnienia wniosku P. Z. w przedmiocie wydania wnioskowanego zaświadczenia, podczas gdy wnioskodawczyni domagała się zaświadczenia o treści potwierdzającej nieistniejący stan prawny, tj. stan posiadania przez nią statusu aplikanta.

27 W odpowiedzi na skargę kasacyjną P.Z. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej organu w całości oraz o zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

28 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

29 Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie naruszenia prawa materialnego.

30 W rozpatrywanej sprawie dotyczącej wydania zaświadczenia potwierdzającego status aplikanta radcowskiego chodzi o kwestię, czy aplikacja może trwać nadal po jej zakończeniu potwierdzonym wydaniem zaświadczenia o ukończeniu aplikacji. W konsekwencji – czy osoba, która ukończyła aplikację może zasadnie domagać się wydania jej zaświadczenia potwierdzającego, że jest nadal aplikantem.

31 Sąd pierwszej instancji udzielił pozytywnej odpowiedzi na to pytanie. Naczelny Sąd Administracyjny tego stanowiska nie podziela uznając, że skarga kasacyjna od wyroku tego Sądu zasługuje na uwzględnienie.

32 Jak wynika z treści art. 217 § 2 K.p.a., zaświadczenie stanowi urzędowe potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego. Organ nie może zatem wydać zaświadczenia jeśli fakt, którego potwierdzenia domaga się strona nie zaistniał. Ustalenie, czy strona na dzień złożenia wniosku o wydanie zaświadczenia posiadała status aplikanta radcowskiego, wymaga uwzględnienia wszystkich przepisów ustawy o radcach prawnych, które w sposób, jak się wydaje kompleksowy i wyczerpujący regulują instytucję aplikacji radcowskiej. W żadnym natomiast razie nie może opierać na rozumowaniu, że jeżeli ustawa wprost nie przewiduje skreślenia aplikanta z listy aplikantów radcowskich po odbyciu przez niego aplikacji, to zachowuje on nadal status aplikanta. Takie rozumowanie na gruncie ustawy o radcach prawnych jest niedopuszczalne i jest w dodatku zawodne, ponieważ nie pozwala odpowiedzieć na pytanie, co "dzieje się" z aplikacją np. w razie zdania przez osobę, która odbyła aplikację egzaminu radcowskiego i uzyskania wpisu na listę radców prawnych. Wszak ustawa o radcach prawnych w brzmieniu sprzed nowelizacji wprowadzonej z dniem [...] sierpnia 2013 r. ustawą zmieniającą ustawę o radcach prawnych z [...] czerwca 2013 r. (Dz. U. z 2013 r., poz. 829) nie przewidywała wprost skreślenia z listy aplikantów w razie uzyskania wpisu na listę radców prawnych.

33 Sąd pierwszej instancji przede wszystkim nie zwrócił uwagi na to, że aplikacja radcowska ma charakter terminowy. Przepis art. 32 ust. 2 ustawy o radcach prawnych stanowi, że aplikacja radcowska rozpoczyna się 1 stycznia każdego roku i trwa trzy lata. Termin w prawie jest instytucją, której istota wyraża się w skutkach wiążących się z jego nadejściem lub upływem. Jeżeli więc określone przepisy prawne, posługujące się terminem nie określają wprost jego skutków prawnych, należy, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, poszukiwać tych skutków w innych przepisach, pośrednio odnoszących się do tego terminu. Nie ma natomiast podstaw do przyjęcia, że taki termin nie wywołuje żadnych skutków prawnych. Kierując się przepisami ustawy o radcach prawnych, należałoby przyjąć, że w stanie prawnym obowiązującym do [...] sierpnia 2013 r., przewidziany ustawą upływ 3 lat aplikacji pociągał za sobą skutek rozwiązujący, w stosunku do aplikanta, który odbył aplikację i uzyskał przewidziane w art. 32 zaświadczenie o odbyciu aplikacji. Oznacza to, że odbycie aplikacji w ustawowym terminie powodowało z mocy prawa (art. 32 ust. 2) zakończenie aplikacji. A zatem w ówczesnym stanie prawnym wpis na listę aplikantów osoby, który ukończyła aplikację w ustawowym terminie, miał również charakter terminowy. Z tego zapewne powodu ustawodawca nie przewidział skreślenia aplikanta z listy aplikantów po odbyciu aplikacji, która to czynność miałaby zresztą charakter wyłącznie techniczny, porządkowy, a nie prawnie kształtujący. Wprowadzenie do ustawy regulacji przewidującej skreślenie z listy aplikantów w związku z odbyciem aplikacji stało się natomiast konieczne wtedy, gdy ustawodawca zdecydował się na rozwiązanie szczególne, polegające na oderwaniu terminu utraty statusu aplikanta od terminu zakończenia aplikacji (art. 37 ust. 1 pkt 4 ustawy).

34 W tym, więc zakresie stanowisko wnoszącego skargę kasacyjną jest uzasadnione. NSA podziela pogląd KRRP, że skreślenie z listy aplikantów jest głównie sposobem zakończenia aplikacji przed nadejściem jej końcowego terminu. Odbycie aplikacji powoduje natomiast jej ustanie z mocy prawa. Należy jednakże podkreślić, że zaświadczenie o odbyciu aplikacji stanowi, w tym stanie prawnym i zgodnie z nazwą tego dokumentu, jedynie poświadczenie sytuacji prawnej, zaistniałej z mocy prawa.

35 Za tezą, że odbycie aplikacji w ustawowym terminie powoduje jej zakończenie z mocy prawa, a więc oznacza utratę statusu aplikanta, przemawia przede wszystkim treść art. 32 ust. 4 ustawy o radcach prawnych w brzmieniu sprzed [...] sierpnia 2013 r. Przepis ten stanowił, że aplikantowi, który odbył aplikację radcowską, właściwa rada okręgowej izby radców prawnych wydaje niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od zakończenia aplikacji radcowskiej, zaświadczenie o jej odbyciu.

36 Ustawodawca łączył, więc wyraźnie zakończenie aplikacji z jej odbyciem. Z chwilą zakończenia aplikacji aplikant przestaje być aplikantem, nie odbywa już bowiem aplikacji, ponieważ jej cel został zrealizowany. Ustawa nie przewiduje dla takiej osoby żadnych uprawnień lub obowiązków, które pozwalałyby przyjąć, że mamy wówczas do czynienia z aplikacją niejako w innym wymiarze, służącą innym celom niż przygotowanie aplikanta do należytego i samodzielnego wykonywania zawodu radcy prawnego (art. 32 ust. 1 ustawy).

37 W sprawie nie jest sporne, że skarżąca otrzymała zaświadczenie o ukończeniu aplikacji. A zatem zgłoszone po tym terminie żądanie potwierdzenia jej statusu aplikanta przez wydanie jej zaświadczenia o wpisie na listę aplikantów radcowskich organy korporacji radców prawnych uznały prawidłowo za nieuzasadnione.

38 Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu Sądu Najwyższego wyrażonego w postanowieniu z dnia 14 marca 2012 r., sygn. akt I PK 185/11 (publ. LEX nr 1214540), według którego "uwzględniając jedynie cześć przepisów z ustawy o radcach prawnych można dojść do wniosku, że ustawodawca odszedł od stworzenia konstrukcji ram czasowych statusu aplikanta, który byłby związany z okresem szkolenia. [...] Zakończenie aplikacji, a nawet utrzymanie negatywnego egzaminu radcowskiego nie stanowi podstawy do skreślenia z listy aplikantów radcowskich, chyba że nastąpi to w trybie prawem przewidzianym." Przede wszystkim Sąd Najwyższy nie uzasadnił należycie swego stanowiska, odwołując się ogólnie do "części przepisów" ustawy o radcach prawnych. Można zatem jedynie zgodzić się z SN, że zakończenie aplikacji nie stanowiło podstawy do skreślenia z listy aplikantów. Nie można natomiast uznać, że nieskreślenie z listy aplikantów po zakończeniu aplikacji oznacza zachowanie statusu aplikanta. Oznaczałoby to, bowiem, że ustawa w brzmieniu wcześniej obowiązującym dopuszczała istnienie aplikacji bez aplikacji, a więc zachowanie statusu prawnego, pozbawionego celu i treści, dla których został wykreowany.

39 Tożsame stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny we wcześniej wydanych wyrokach (zob. np. wyrok NSA z 11 marca 2014 r., sygn. akt II GSA 2088/12).

40 Zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania w istocie obejmował niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego do niespornego stanu faktycznego sprawy, co pozwoliło Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, na podstawie art. 188 p.p.s.a., pomimo braku wniosku skarżącej w tym zakresie.

41 Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz na podstawie art. 151 w związku z art. 193 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).