Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2015 r., II GSK 1221/14

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2015 r., II GSK 1221/14

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia del. WSA Lidia Ciechomska-Florek (spr.) Protokolant asystent sędziego Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 28 listopada 2013 r., sygn. akt V SA/Wa 1328/13 w sprawie ze skargi Gminy G. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] marca 2013 r., nr [...] w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu części dotacji celowej pobranej w nadmiernej wysokości 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Gminy G. na rzecz Ministra Finansów 1.800 (tysiąc osiemset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 28 listopada

3 2013 r. sygn. akt V SA/Wa 1328/13, oddalił skargę Gminy G. na decyzję

4 Ministra Finansów z dnia [...] r w przedmiocie zwrotu do budżetu państwa

5 części dotacji celowej.

6 Sąd i instancji przyjął następujący stan faktyczny sprawy.

7 Wojewoda Ś., decyzją z dnia [...] przyznał Gminie G. w

8 [...] r. dotację celową z budżetu państwa przeznaczoną na dofinansowanie zadań

9 własnych realizowanych w zakresie świadczeń pomocy materialnej dla uczniów o

10 charakterze socjalnym w kwocie [...] ., a następnie zwiększył tę dotację o

11 kwotę [...] zł. W zawiadomieniach o przyznaniu i zwiększeniu dotacji organ

12 wskazał, że dotacja winna zostać wykorzystana z uwzględnieniem art. 128 ust. 2

13 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. nr 157, poz. 1240 ze

14 zm.; zwana dalej: "u.f.p.").

15 Wojewoda Ś., decyzją z dnia [...] r., określił Gminie kwotę

16 części dotacji celowej podlegającej zwrotowi do budżetu państwa w wysokości

17 [...] zł jako dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w [...] r. W

18 uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że w Gmina naruszyła art. 128 ust. 2

19 u.f.p. z uwagi na brak wkładu własnego w realizowane zadanie.

20 W wyniku odwołania Gminy Minister Finansów, decyzją z dnia [...] r.,

21 utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wskazał, iż sporny w sprawie przepis art.

22 128 ust. 2 u.f.p. jednoznacznie określa górny limit procentowy na dofinansowanie

23 kosztów realizacji zadań własnych bieżących i inwestycyjnych jednostek samorządu

24 terytorialnego dotacją celową udzieloną z budżetu państwa na poziomie 80%

25 kosztów realizacji zadania.

26 W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., Gmina

27 zarzuciła naruszenie art. 128 ust. 2 u.p.f. przez jego błędne zastosowanie, art. 90r

28 ust. 1 w związku z art. 90b ust. 1 ustawy o systemie oświaty poprzez błędną

29 wykładnię i przyjęcie, że z przepisów tych nie wynika inny sposób finansowania

30 zadań własnych z dotacji celowej, niż przewidziany w art. 128 ust. 2 u.f.p. i art. 2 oraz

31 art. 167 ust. 1 i 4 w związku z art. 8 ust. 2 Konstytucji poprzez ich niezastosowanie.

32 W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał

33 argumentację faktyczną i prawną zawartą w zaskarżonej decyzji.

34 Sąd I instancji skargę oddalił. W uzasadnieniu wyroku wskazał, że Wojewódzki

35 Sąd Administracyjny w W. wielokrotnie orzekał w sprawach dotyczących

36 interpretacji art. 128 ust. 2 u.f.p. z 2009r. i powołał m.in. wyroki z dnia 3 stycznia

37 2012 r., sygn. akt V SA/Wa 2105/11, z dnia 25 stycznia 2012 r., sygn. akt V SA/Wa

38 2119/11 niepubl., zawarte w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych -

39 www.orzeczenia.nsa.gov.pl. Rozpoznawana sprawa, zdaniem Sądu, wbrew

40 twierdzeniom zawartym w skardze nie zawiera odmiennych elementów, które

41 mogłyby uzasadniać uznanie skargi za zasadną. Sąd wskazał, że użycie w

42 powołanym powyżej przepisie wyrazu "dofinansowanie" oznacza, że środki z budżetu

43 państwa w postaci dotacji celowej mają na celu wsparcie realizacji określonego

44 zadania własnego gminy w części, a nie w całości. Wkład własny gminy może zaś

45 polegać wyłącznie na bezpośrednim partycypowaniu w kosztach realizacji zadania (w

46 niniejszej sprawie w wypłacaniu świadczeń socjalnych), a nie na ponoszeniu

47 wskazanych w skardze: kosztów wynagrodzeń pracowników, eksploatacji budynku,

48 czy też kosztów biurowych. Sąd zauważył, że w obrębie tego samego aktu prawnego

49 ustawodawca wyraźnie rozgraniczył pojęcia "dofinansowania" i "finansowania"

50 realizacji zadań publicznych np. w art. 126, art. 127 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 pkt 3 u.f.p.

51 zawierającym definicję dotacji celowych. Rozróżnienie takie zawiera także art. 169

52 ust. 2 definiujący "dotację pobraną w nadmiernej wysokości". Takie rozumienie

53 powyższej normy prawnej prowadzi do logicznej konkluzji, że pozostała część

54 finansowania realizacji zadania spoczywa na jednostce samorządu terytorialnego.

55 Sąd I instancji powołał się na Protokół z posiedzenia sejmowej Komisji Finansów

56 Publicznych z dnia [...], Biuletyn z posiedzenia [...]I, dotyczący

57 art. 128 u.f.p. Sąd nie zakwestionował, iż "ustawą odrębną", o której mówi zarówno

58 ust. 1 jak i ust. 2 art. 128 u.f.p, jest ustawa o systemie oświaty. Zauważył jednak, że

59 żaden z przepisów tej ustawy nie określa, iż udział procentowy dofinansowania

60 przedmiotowego zadania środkami dotacji celowej z budżetu państwa powinien być

61 wyższy niż 80% kosztów realizacji zadania. Art. 90b tej ustawy jedynie ogólnie

62 określa źródła finansowania pomocy materialnej dla uczniów, a art. 90r stanowi tylko,

63 że na dofinansowanie świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym gmina

64 otrzymuje dotację celową z budżetu państwa. Zdaniem Sądu, ustawa nie reguluje w

65 odmienny sposób pomocy materialnej dla uczniów i brak w niej wyłączenia

66 stosowania art. 128 ust. 2 u.f.p. Taką regulację zawiera na przykład, ustawa z dnia

67 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w

68 zakresie dożywiania" (Dz. U. nr 267 poz. 2259). Sąd zwrócił uwagę na okoliczność,

69 że zadania realizowane w zakresie świadczeń pomocy materialnej o charakterze

70 socjalnym dla uczniów były i są zadaniami własnymi jednostek samorządu

71 terytorialnego zgodnie z art. 90p ustawy o systemie oświaty. To właśnie ze względu

72 na charakter tych zadań (zadania własne jednostek samorządu terytorialnego)

73 ustawodawca przewidział możliwość ich dofinansowania. Żaden z obowiązujących

74 przepisów nie stanowi jednocześnie o zwolnieniu jednostek samorządu terytorialnego

75 z obowiązku ponoszenia chociażby części kosztów realizacji zadań własnych w

76 zakresie świadczeń pomocy materialnej dla uczniów o charakterze socjalnym.

77 Obowiązujący art. 128 ust. 2 u.f.p. określa jedynie poziom przyznanej dotacji celowej,

78 który nie może być przekroczony, chyba że przepisy ustaw odrębnych stanowią

79 inaczej, co jak Sąd wykazał nie ma w niniejszej sprawie miejsca. Dlatego Sąd uznał

80 za bezzasadne zarzuty naruszenia art. 128 ust. 2 u.f.p. oraz art. 90r w zw. z art. 90b

81 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Za chybiony uznał też zarzut naruszenia art. 2

82 Konstytucji RP, tj. zasady zaufania do państwa i stanowionego przezeń prawa,

83 ponieważ dotacja dla Gminy G. udzielana była pod rządami u.f.p. z 2009 r. na

84 warunkach oraz zasadach w niej wyrażonych, a więc nie była to kontynuacja

85 "interesów w toku" zapoczątkowanych pod rządami poprzednio obowiązującej u.f.p. z

86 2005 r. Sąd zauważył, że u.f.p. z 2009 r. weszła w życie dnia 1 stycznia 2010 r. na

87 podstawie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające - ustawę o

88 finansach publicznych (Dz. U. nr 157,.poz. 1241 ze zm.). Ustawodawca

89 uwzględniając konsekwencje wprowadzenia nowej regulacji przewidział przepisy

90 przejściowe w odniesieniu do niektórych instytucji z zakresu finansów publicznych.

91 Tego rodzaju przepisy odnosiły się np. do likwidacji gospodarstw pomocniczych oraz

92 rachunków dochodów własnych. Ustawodawca skorzystał również z instytucji

93 przedłużenia obowiązywania dawnego prawa np. w odniesieniu do art. 169 i 171

94 u.f.p. z 2005 r. Analogicznych przepisów przejściowych nie wprowadzono natomiast

95 w odniesieniu do stosowania art. 108 ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach

96 publicznych, który był częściowym odpowiednikiem obecnie obowiązującego art. 128

97 u.f.p. Sąd I instancji powołał się na stanowisko wyrażone w wyroku WSA w

98 W. z dnia 25 stycznia 2012 r., sygn. akt V SA/Wa 2119/11, że: "w związku z

99 wejściem w życie art. 128 ust. 2 u.f.p. nie nastąpiły zmiany w zakresie zadań i

100 kompetencji jednostek samorządu terytorialnego, które powinny powodować

101 odpowiednie zmiany w podziale dochodów publicznych (art. 167 ust. 4 Konstytucji

102 RP)". Zdaniem Sądu, w myśl art. 169 ust. 2 u.f.p. dotacjami pobranymi w nadmiernej

103 wysokości są dotacje otrzymane z budżetu w wysokości wyższej, niż określona w

104 odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub

105 finansowanie dotowanego zadania. Nieprawidłowość w przedmiotowej sprawie

106 polegała na pobraniu z budżetu państwa środków finansowych w wysokości wyższej,

107 niż niezbędna na dofinansowanie dotowanego zadania, ponieważ środki z dotacji

108 celowej przeznaczonej na wskazany cel zostały pobrane w kwocie wyższej niż

109 wynikało to z limitu procentowego określonego wprost w artykule 128 ust. 2 u.f.p.

110 Sąd stwierdził, że wysokość kwoty dotacji celowej pobranej w nadmiernej wysokości

111 została wyliczona prawidłowo.

112 Gmina G. w skardze kasacyjnej wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w

113 całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w W.

114 oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania.

115 Zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 128 ust. 2 u.f.p. przez błędne

116 zastosowanie, art. 90r ust. 1 ustawy z 7 września 1991 r o systemie oświaty poprzez

117 błędną wykładnię i przyjęcie, że z przepisów tych nie wynika inny sposób

118 finansowania zadań własnych z dotacji celowej, niż przewidziany w art. 128 ust. 2

119 u.f.p., art. 128 ust. 2 u.f.p. oraz art. 90r ust. 1 w zw. z art. 90b ust. 1 ustawy z dnia 7

120 września 1991 r o systemie oświaty przez błędną wykładnię i przyjęcie, że wkład

121 własny gminy może polegać wyłącznie na bezpośrednim partycypowaniu w kosztach

122 realizacji zadania tj. wypłacaniu świadczeń socjalnych, a nie na ponoszeniu innych

123 kosztów związanych z jego realizacją (wynagrodzeń, eksploatacji budynku, kosztów

124 biurowych), art. 2 oraz art. 167 ust. 1 i 4 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji przez ich

125 niezastosowanie, art. 169 ust. 2 u.f.p. przez przyjęcie, że został on prawidłowo

126 zastosowany przez Wojewodę Ś. i Ministra Finansów, orzekających w

127 postępowaniu administracyjnym.

128 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

129 Skarga kasacyjna nie ma uprawnionych podstaw, dlatego podlega oddaleniu.

130 Jak wynika z treści uzasadnienia wyroku Sądu I instancji i z treści skargi kasacyjnej,

131 przedmiotem sporu jest to, czy brak środków własnych gminy w finansowaniu

132 zadania dotyczącego wypłacania świadczeń pomocy materialnej dla uczniów o

133 charakterze socjalnym w wysokości co najmniej 20 % kosztów realizacji powoduje

134 ten skutek, że gmina jest zobowiązana do zwrotu części dotacji przyznanej na

135 podstawie decyzji Wojewody Ś.

136 Naczelny Sąd Administracyjny zauważa przy tym, że niekwestionowane w skardze

137 kasacyjnej są przepisy dotyczące naruszenia przepisów postępowania, w

138 szczególności dotyczące ustalenia stanu faktycznego. Zatem stan faktyczny przyjęty

139 przez Sąd I instancji wiąże również Naczelny Sąd Administracyjny. Na niesporność

140 stanu faktycznego wskazuje także wnosząca skargę kasacyjną gmina na s. 5 ab

141 initio skargi kasacyjnej.

142 Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego stwierdzić należy, że

143 nie jest trafny zarzut naruszenia art. 128 ust. 2 u.f.p. poprzez błędne zastosowanie.

144 Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej

145 wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy

146 prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji

147 przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan

148 faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Natomiast

149 wnosząca skargę kasacyjną gmina nie wykazała, by miał miejsce w sprawie "błąd

150 subsumpcji". W szczególności, wobec jednoznacznej treści art. 128 ust. 2 u.f.p

151 ("Kwota dotacji na dofinansowanie zadań własnych bieżących i inwestycyjnych nie

152 może stanowić więcej niż 80 % kosztów realizacji zadania, chyba że odrębne ustawy

153 stanowią inaczej") oraz wobec niewskazania przepisów innych ustaw, które

154 jednoznacznie zmieniałyby dyspozycję przywołanej w art. 128 ust. 2 u.f.p. proporcji,

155 wnioski o "błędzie subsumpcji" są przedwczesne.

156 Wobec jednoznacznej treści art. 128 ust. 2 u.f.p wnioski z lektury uzasadnienia

157 projektu ustawy, o których mowa na s. 2 i 3 skargi kasacyjnej, nie mogą mieć, co

158 naturalne, znaczenia normatywnego: uzasadnienie projektu ustawy nie może

159 zmieniać treści i znaczenia obowiązujących przepisów prawa. Zwrot

160 "dofinansowanie", którym posługuje się ustawodawca w art. 128 u.f.p. oznacza, wg

161 słownika PWN, "przyznanie na jakiś cel dodatkowych pieniędzy lub uzupełnienie

162 czyichś zasobów finansowych". Oznacza to, że używając zwrotu "dofinansowanie"

163 ustawodawca wyklucza wyłączne finansowanie celu dotacji - z dotacji, lecz zakłada

164 udział własny w finansowaniu środków gminy. Pamiętać należy, że jakakolwiek

165 "umowa", powodująca skutki obligacyjne, musi być wykonywana w zgodzie z

166 obowiązującymi powszechnie przepisami prawa.

167 NSA zauważa, że uszło uwadze autora skargi kasacyjnej także to, że

168 ustawodawca, w ustawie o systemie oświaty, także w powoływanym w skardze

169 kasacyjnej art. 90 r tej ustawy wskazuje, że przedmiotem pomocy jest

170 "dofinansowanie" w drodze dotacji, a nie, jak zdaje się utrzymywać skarżąca

171 kasacyjnie, "finansowanie". Należy też zauważyć, że przedmiotem oceny Sądu I oraz

172 Naczelnego Sądu Administracyjnego jest stosowanie i rozumienie prawa w

173 konkretnej sprawie, a nie wieloletniej praktyki - o co gmina zdaje się wnosić na s. 3 i

174 4 skargi kasacyjnej.

175 Wobec braku oznaczenia jako podstaw skargi kasacyjnej zarzutów naruszenia

176 przepisów postępowania, w szczególności art. 141 § 4p.p.s.a., sygnalizowany brak

177 uzasadnienia przez Sąd i instancji poglądu o braku podstaw wliczania "typowych

178 kosztów związanych z funkcjonowaniem gminy " jako "wkładu własnego" (s. 4 i 5

179 skargi kasacyjnej) nie powoduje korzystnych dla strony skutków procesowych.

180 Naczelny Sąd Administracyjny zauważa zarazem, że gmina nie wskazała

181 jakiegokolwiek wpływu tego domniemanego "naruszenia" na wynik sprawy, nie

182 wspominając o wpływie "istotnym". Tym samym, ten niesprecyzowany wprost

183 "zarzut" nie może być powodem uznania wyroku Sądu l instancji za wadliwy.

184 Nie powoduje skuteczności zarzutów skargi kasacyjnej powielenie zarzutów, które

185 rozpatrywał Sad l instancji, "ponieważ WSA nie podzielił tych argumentów, skarżąca

186 nie ma innego wyjścia, jak tylko powtórzyć je w niniejszej skardze kasacyjnej" (s. 5

187 skargi kasacyjnej). Warunkiem skuteczności zarzutów skargi kasacyjnej w

188 rozumieniu art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. jest nie tyle ich "powtórzenie", ile wykazanie

189 wadliwości rozumienia lub stosowania prawa przez Sąd I instancji w tym wypadku

190 art. 128 ust. 2 u.f.p.

191 Co więcej "powtórzenie" zarzutów bywa negatywnie oceniane w orzecznictwie

192 sądowoadministracyjnym. Nie można bowiem uzasadniać zarzutów naruszenia

193 prawa materialnego przez błędną jego wykładnię wyłącznie polemiką z dokonaną

194 przez Sąd administracyjny I instancji oceną - co do zgodności z prawem - oceny

195 stanu faktycznego sprawy dokonanej przez organy podatkowe (por. wyrok z dnia 18

196 kwietnia 2008 r., sygn. akt II FSK 326/07, publ. CBOSA). Skoro gmina nie wykazała,

197 ani nawet nie uprawdopodobniła wadliwości rozumienia prawa materialnego przez

198 Sąd I instancji, lecz poprzestała na przedstawieniu swojego rozumienia prawa

199 materialnego, co sama zaakcentowała, to nie zostały spełnione warunki

200 umożliwiające uwzględnienie zarzutów naruszenia prawa materialnego. Z tych

201 powodów należało uznać zarzut naruszenia art. 90r ust. 1 i art. 90b ust. 1 ustawy o

202 systemie oświaty przez błędną wykładnię oraz art. 128 ust. 2 u.f.p. w zw. z art. 90r

203 ust. 1 i art. 90b ust. 1 tej ustawy przez błędną wykładnię za nietrafiony.

204 Wobec nieuwzględniania zarzutów naruszenia art. 128 ust. 2 u.f.p. czy zarzutów

205 naruszenia przepisów ustawy o systemie oświaty, konsekwencją jest uznanie za

206 bezzasadne zarzutów naruszenia przepisów art. 2, art. 8 ust. 2, art. 167 ust. 1 i 4

207 Konstytucji. Nie zostało wykazane w wielce skrótowym uzasadnieniu zarzutów,

208 naruszenie standardów demokratycznego państwa prawa. Natomiast bez wątpienia

209 naruszeniem standardów demokratycznego państwa prawa byłaby odmowa

210 zastosowania jednoznacznych, powszechnie obowiązujących przepisów prawa

211 materialnego powołanych wyżej.

212 Wobec braku, choćby skrótowego uzasadnienia zarzutu naruszenia art. 169 ust. 2 u.f.p. niemożliwe było uwzględnienie tego zarzutu. Zarówno z art. 183 § 1, jak i z art.

213 174 i art. 176 p.p.s.a. wynika, że to do strony wnoszącej skargę kasacyjną należy

214 takie zredagowanie środka odwoławczego, które umożliwi Naczelnemu Sądowi

215 Administracyjnemu odniesienie się do stanowiska Sądu I instancji we wszystkich

216 kwestiach, które zdaniem strony zostały nieprawidłowo przez ten Sąd rozważone czy

217 ocenione. Oznacza to, że posłużenie się sformułowaniami niekonkretnymi,

218 uniemożliwiającymi poznanie pełnego toku rozumowania wnoszącej skargę

219 kasacyjną strony, powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny w istocie nie może -

220 bez nieuzasadnionego uzupełniania wywodów strony - zbadać zasadności

221 przedstawionych w taki sposób zarzutów. To z kolei prowadzi do niemożności

222 podważenia stanowiska wyrażonego w ich zakresie przez wojewódzki sąd

223 administracyjny czy działające w sprawie organy podatkowe.

224 Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.

225 184 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na

226 podstawie art. 204 pkt 1) p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2) lit c) rozporządzenia

227 Ministra Sprawiedliwości z dnia 23 stycznia 2013 r. zmieniającego rozporządzenie

228 Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz

229 ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę

230 prawnego ustanowionego z urzędu ( Dz. U. z 2013 r., poz. 490).