Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 maja 2020 r., II GSK 122/20

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 maja 2020 r., II GSK 122/20

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Maria Jagielska (spr.) Sędzia del. NSA Stanisław Śliwa po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego w Olsztynie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 7 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 706/19 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Szczytnie na uchwałę Rady Gminy Jedwabno z dnia 26 września 2018 r., nr XLIV/294/18 w przedmiocie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Gminy Jedwabno 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. stwierdza nieważność § 3 pkt 1 zaskarżonej uchwały

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z 7 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Ol 706/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę Prokuratora Rejonowego w Szczytnie na uchwałę Rady Gminy Jedwabno z 26 września 2018 r. nr XLIV/294/18 w przedmiocie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Gminy Jedwabno.

3 Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd I instancji przyjął następujące ustalenia.

4 W dniu 26 września 2018 r. Rada Gminy Jedwabno, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r., poz. 994, powoływanej dalej jako u.s.g.) oraz art. 12 ust. 1, 3 i 5 ustawy z 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2016 r., poz. 487 ze zm.), podjęła uchwałę w sprawie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Gminy Jedwabno. W § 3 pkt 1 uchwały określone zostały zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Zgodnie z tym przepisem punkt sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, jak i w miejscu sprzedaży nie może być usytuowany w odległości mniejszej niż 20 m od obiektów chronionych, przez które rozumie się: 1. placówki oświatowe, 2. kościoły, kaplice cmentarze.

5 Prokurator Rejonowy w Szczytnie w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały z dnia 26 września 2018 r. w części obejmującej § 3 pkt 1. Zarzucił, że uchwała we wskazanej części została podjęta z rażącym naruszeniem art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 12 ust. 3 w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i stoi w oczywistej i rażącej sprzeczności z celami tej ustawy, tj. koniecznością realizowania obowiązku ograniczenia dostępności do alkoholu, w szczególności w stosunku do osób nieletnich. W ocenie skarżącego, ustalona w uchwale odległość pomiędzy punktami sprzedaży alkoholu a wymienionymi w ustawie obiektami chronionymi, uwzględniając określony sposób liczenia tej odległości, jest zbyt mała, aby cele ustawy mogły być realizowane.

6 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 7 listopada 2019 r. oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.).

7 W uzasadnieniu Sąd I instancji podkreślił, że zgodnie z art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Pod pojęciem zasad usytuowania należy rozumieć położenie punktów sprzedaży względem innych obiektów użyteczności publicznej, jak też innych obiektów, które rada uzna za zasługujące na szczególną ochronę. Jednak ani to upoważnienie ani żaden inny przepis ustawy nie zawiera dyrektyw, w jaki sposób należy ustalać zasady, o których mowa w art. 12 ust. 3 ustawy. Jest to przepis pozostawiający kwestię usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych prawodawcy samorządowemu. Nie zawiera on jakichkolwiek wskazówek czy wytycznych dotyczących realizacji kompetencji stanowienia przedmiotowych zasad. W ocenie Sądu I instancji, oznacza to, że granice władztwa w zakresie stanowienia prawa miejscowego na podstawie tego przepisu wyznaczają nie tylko cele ustawy o wychowaniu w trzeźwości, ale także konstytucyjne zasady: samodzielności samorządu terytorialnego i stanowienia prawa miejscowego, wynikające odpowiednio z art. 163 i art. 94 Konstytucji RP. Poza tym lokalny prawodawca - jeśli nie stoi to w sprzeczności z przepisami powszechnie obowiązującymi - ustanawiając określone normy prawne, musi brać pod uwagę interes lokalnej społeczności i uwarunkowania faktyczne charakterystyczne dla określonego, poddanego regulacji obszaru.

8 Sąd I instancji stwierdził, że podnoszone przez Prokuratora pojęcie zbyt bliskiej odległości pomiędzy obiektami jest wyrażeniem nieostrym, niedookreślonym i może być wypełnione różną subiektywną treścią, w zależności od uwarunkowań urbanistycznych konkretnej gminy. Prokurator nie wskazał przy tym, jaka odległość pozwoli na realizację celów ustawy. WSA w Olsztynie uznał, że ustalenie tego typu wielkości w sposób generalny nie jest możliwe. Trudne okazać może się nawet wykazanie, na ile określone zwiększanie tej odległości wpłynie na faktyczną realizacje celów ustawy.

9 Zdaniem Sądu I instancji, ustawodawca w ogóle nie wymaga, aby wśród określonych zasad usytuowania miejsc sprzedaży alkoholu znalazły się zasady ustalania odległości i sposoby ich mierzenia, pomiędzy punktem sprzedaży alkoholu a innymi obiektami, a brak wytycznych w tym zakresie, powinien być odczytany jako celowe działanie prawodawcy, który tę kwestię pozostawił wyłącznej ocenie organu stanowiącego gminy. Ten zaś, biorąc pod uwagę zarówno cele ustawy, jak i lokalne uwarunkowania, władny jest do ustanowienia odpowiednich regulacji w tym zakresie.

10 Prokurator Okręgowy w Olsztynie zaskarżył powyższy wyrok w całości skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i uwzględnienie skargi poprzez stwierdzenie nieważności § 3 pkt 1 uchwały Rady Gminy Jedwabno z dnia 26 września 2018 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Prokurator oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

11 Zaskarżonemu wyrokowi Prokurator zarzucił naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

12 a. art. 12 ust. 3 i 7 w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. poprzez błędną wykładnię tych przepisów, polegającą na przyjęciu, że przepis § 3 pkt 1 uchwały z dnia 26 września 2018 r. wskazujący, że punkty sprzedaży i podawania napojów alkoholowych nie mogą być usytuowane bliżej niż 20 metrów od placówek oświatowych, kościołów, kaplic i cmentarzy nie narusza prawa, bowiem przepisy pozostawiają kwestię usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych prawodawcy samorządowemu, przy czym nie zawierają one jakichkolwiek wskazówek czy wytycznych dotyczących realizacji kompetencji stanowienia przedmiotowych zasad, podczas gdy treść przywołanych przepisów wskazuje na konieczność realizowania obowiązku ograniczenia dostępności alkoholu, w szczególności w stosunku do osób nieletnich, zaś odległość 20 m od obiektów chronionych, tj. placówek oświatowych, kościołów, kaplic i cmentarzy - oznacza bliskie, bezpośrednie sąsiedztwo z tymi obiektami, co w oczywisty sposób kłóci się z koniecznością realizowania obowiązku ograniczania dostępności do alkoholu, w szczególności w stosunku do osób nieletnich,

13 b. § 131 ust. 1 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283 ze zm.) poprzez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na błędnym uznaniu wyrażonego w odpowiedzi na skargę stanowiska organu wykonawczego gminy odnośnie przyjętych w uchwale odległości miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych od miejsc chronionych za uzasadnienie uchwały przy jednoczesnym pominięciu okoliczności, iż rzeczywiste pisemne uzasadnienie projektu uchwały Rady Gminy Jedwabno z dnia 26 września 2018 r. nie zawiera w ogóle argumentów przemawiających za zasadnością przyjętej w uchwale odległości 20 metrów punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych od obiektów chronionych, tj. placówek oświatowych, kościołów, kaplic i cmentarzy.

14 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Prokurator podniósł, że określona w uchwale odległość jest bardzo mała i z pewnością nie ogranicza dostępności alkoholu. Punkt sprzedaży czy podawania napojów alkoholowych może być bowiem doskonale widoczny z okien szkoły lub znajdować się na wprost wejścia do obiektu kultu religijnego, co w świetle przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nie powinno mieć miejsca. Spowodować to może sytuację, w której nieletni, którzy szczególni winni być chronieni, będą stale narażeni na widok osób spożywających alkohol.

15 Zdaniem Prokuratora, swoboda gminy w zakresie tworzenia norm prawnych, określających usytuowanie miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych jest w istotny sposób ograniczona przez realizację celów stawianych przez ustawę o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Tymczasem dla realizacji celów ustawy konieczne jest ograniczanie dostępności alkoholu i motywowanie obywateli do powstrzymywania się od jego spożywania, przy czym skuteczne ono będzie przede wszystkim przez ustanowienie odpowiedniej odległości punktów sprzedaży czy podawania alkoholu od obiektów chronionych.

16 Prokurator stwierdził ponadto, że uzasadnienie projektu uchwały z dnia 26 września 2018 r. nie odnosi się do zaskarżonej kwestii usytuowania punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Gminy. Powoduje to nie tylko brak możliwości poznania motywacji organu gminy, ale także uniemożliwia kontrolę organów nadzoru i kontrolę sprawowaną przez sądy administracyjne.

17 W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Gminy Jedwabno wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

18 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

19 Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

20 Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie natomiast do treści art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpatruje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w § 2 tego artykułu, które w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły.

21 Wobec takich regulacji stwierdzić należy, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz zawiera się wyłącznie w tych jej aspektach, które wynikają z zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

22 Sformułowany, w ramach podstawy wskazanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzut naruszenia art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za usprawiedliwiony.

23 Tytułem wstępu zauważyć trzeba, że z woli ustawodawcy polityka społeczna w obszarze przeciwdziałania alkoholizmowi na terenie gminy powierzona została organowi stanowiącemu gminy, który z mocy przepisów art. 12 ust. 1, 2, 3 i 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości ustala maksymalną liczbę zezwoleń dla poszczególnych rodzajów napojów alkoholowych do spożycia w miejscu i poza miejscem sprzedaży (ust. 1 pkt 1 – 3) oraz określa zasady usytuowania takich miejsc (ust. 3).

24 Jak stanowi art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, rada gminy ustala w drodze uchwały zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Cytowany przepis stanowi, wymagane art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (u.s.g.), upoważnienie dla organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, jaką jest gmina, do wydania aktu prawa miejscowego w określonym przepisem przedmiocie. Kwestionowana przez Prokuratora w Szczytnie uchwała Rada Gminy Jedwabno przyjęła w § 3 pkt 1, iż punkty sprzedaży detalicznej oraz sprzedaży i podawania napojów alkoholowych nie mogą być usytuowane bliżej niż 20 metrów od placówek oświatowych oraz kościołów, kaplic i cmentarzy; przepis ten nie wzbudził wątpliwości Sądu I instancji. Zdaniem Sądu, z racji braku ustawowych wskazówek czy wytycznych co do sposobu, w jaki należy realizować dyspozycję art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, kierując się konstytucyjną zasadą samodzielności samorządu terytorialnego i stanowienia prawa miejscowego, należało przyjąć samodzielność organu gminy w ustaleniu odległości miejsc usytuowania sprzedaży napojów alkoholowych od obiektów chronionych tym bardziej, że ustawa o wychowaniu w trzeźwości w ogóle nie stawia wymogu określenia przez radę gminy zasad ustalania odległości pomiędzy tymi punktami, przy czym Sąd podkreślił wagę zmian, jakie dokonały się w drodze nowelizacji ustawy o wychowaniu w trzeźwości (ustawa z dnia 10 stycznia 2018 r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych Dz. U. z 2018 r. poz. 310).

25 Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska Sądu I instancji nie podziela i uznaje je za błędne.

26 Należy przede wszystkim stwierdzić, iż wykładnia art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i późniejsza ocena zgodności z prawem podejmowanych na tej podstawie przepisów prawa miejscowego nie może pozostawać w oderwaniu od pozostałych przepisów cyt. ustawy, jej celu i przesłania, które legło u podstaw przyjęcia tej regulacji. Sąd kasacyjny zgadza się w pełni z argumentacją skargi kasacyjnej w tej kwestii.

27 Nie ulega wątpliwości, że określonym w art. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości podstawowym celem tego aktu prawnego jest - adresowane do organów administracji rządowej i samorządowej - wymuszanie zmian w zakresie spożycia napojów alkoholowych przez jego ograniczenie i kształtowanie polityki społecznej w przedmiotowym zakresie według określonego art. 2 ust. 1 pkt 1 – 8 ustawy wzorca zadaniowego mającego kompleksowy i strategiczny charakter. Co wymaga podkreślenia, działaniom wymienionym w tym przepisie ustawodawca przydał znaczenie szczególne, wymieniając wśród nich m.in. ograniczanie dostępności alkoholu (pkt 4). Tak sformułowanego zadania, wpisującego się zresztą w określony art. 1 ust. 1 ustawy jej cel zasadniczy, nie można rozumieć inaczej, niż jako potrzebę tworzenia warunków, które będą wpływały na ograniczenie dostępności napojów alkoholowych i sprzyjać będą wychowaniu w trzeźwości. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wszystkie działania określające te warunki, a więc zarówno liczba wydanych zezwoleń na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych, związana z zezwoleniami liczba punktów handlowych, jak też ich rozmieszczenie, a więc usytuowanie punktu sprzedaży na danym terenie i odległość pomiędzy punktami, mają bezpośredni i zasadniczy wpływ na dostępność alkoholu na danym terenie, wpływając tym samym na ocenę relacji podejmowanych działań w stosunku do ustawowego celu ograniczania spożycia alkoholu i wychowania w trzeźwości.

28 Uwzględniając powyższe, stwierdzić należy, że Sąd I instancji po pierwsze, błędnie ocenił, iż ustawodawca, dokonując noweli ustawy o wychowaniu w trzeźwości, zminimalizował dyrektywę ograniczania dostępności alkoholu bowiem, w wyniku zmiany ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz o bezpieczeństwie imprez masowych (Dz.U. z 2018 r. poz. 310), przeniesiona do art. 2 ust. 1 pkt 4, dyrektywa ta uzyskała walor szczególnie istotnego sposobu realizacji celu ustawy i kształtowania polityki społecznej mającej przeciwdziałać alkoholizmowi, tym bardziej wpływając na treść uchwał podejmowanych przez radę gminy na podstawie art. 12 ust. 3 ustawy.

29 Trudno poza tym zgodzić się z Sądem, który ocenę braku naruszenia art. 12 ust. 3 ustawy zaskarżoną uchwałą w części § 3 pkt 1 oparł na stwierdzeniu braku ustawowego wymogu określenia przez organ stanowiący gminy odległości pomiędzy miejscami sprzedaży alkoholu a innymi obiektami. Rozumowanie Sądu pozostaje w niezgodzie z celem ustawy oraz określonymi w art. 2 ust. 1 pkt 1, 2 i 4 ustawy sposobami realizacji nałożonych na organy administracji rządowej i samorządowej zadań w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi. Zidentyfikowanie przez radę gminy obiektów chronionych i ustalenie odległości, w jakiej znajdować się od nich mogą miejsca sprzedaży i podawania napojów alkoholowych niewątpliwie koresponduje z takimi warunkami kształtowania polityki społecznej w przedmiotowym zakresie jak: tworzenie w gminie warunków sprzyjających realizacji potrzeb, których zaspokajanie motywuje powstrzymywanie się od spożywania alkoholu (pkt 1), działalność wychowawcza (pkt 2) i ograniczanie dostępności alkoholu (pkt 4). Należy w tym miejscu zwrócić uwagę, że zorganizowanie polityki spożywania na terenie gminy napojów alkoholowych w zgodzie z omówionymi wyżej przepisami ustawy musi być rzeczywiste, a nie li tylko formalne. Natomiast przyjęcie 20 metrowego dystansu pomiędzy miejscami sprzedaży i podawania alkoholu, a obiektami chronionymi, co jak trafnie podnosi się w skardze kasacyjnej, oznacza bliskie sąsiedztwo, wyklucza pozytywną ocenę realizowania ustawowego postulatu wychowania w trzeźwości i zmiany obyczajów w zakresie spożywania alkoholu. Odległość między wskazywanymi przez prawodawcę obiektami w kontekście celów i zadań ustawy musi być odpowiednia tzn. ma stwarzać realną gwarancję utrudnienia dostępu do alkoholu, a tak się dzieje, gdy punkt sprzedaży alkoholu jest na tyle oddalony od miejsca chronionego, że uniemożliwia szybkie do niego dotarcie (podobnie: wyrok NSA z dnia 31 października 2019 r. sygn. akt II GSK 805/19 i wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2010 r. sygn. akt II GSK 1349/19).

30 Mimo zatem braku uregulowania w ustawie o wychowaniu w trzeźwości kwestii odległości, czy to pomiędzy punktami sprzedaży, czy pomiędzy nimi a obiektami uznanymi przez gminę za chronione, rada gminy, ustalając w drodze uchwały, wydanej na podstawie art. 12 ust. 4 ustawy, zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania alkoholu na terenie gminy, musi uwzględniać wynikającą z ustawy strategię zmierzającą do ograniczania spożycia alkoholu i zmiany przyzwyczajeń kulturowych w tym zakresie.

31 Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził równocześnie naruszenia art. 12 ust. 7 odnoszącego się do maksymalnej liczby zezwoleń. Nie został też naruszony w sposób mogący mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy przepis § 131 ust. 1 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", ponieważ Sąd tą kwestią nie zajmował się w ogóle, zaś sam brak uzasadnienia wobec zgodnej z prawem treści przepisów aktu prawa miejscowego nie uzasadnia stwierdzenia jego nieważności w żadnej części.

32 Uznając, że sprawa jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził naruszenie przepisem § 3 pkt 1 uchwały Rady Gminy Jedwabno art. 12 ust. 4 w związku z art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 1, 2 i 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. oraz art. 188 tej ustawy orzekł jak w sentencji.