Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2015 r., II GSK 1212/14

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2015 r., II GSK 1212/14

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia del. WSA Lidia Ciechomska-Florek (spr.) Protokolant asystent sędziego Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej I. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24 stycznia 2014 r., sygn. akt III SA/Łd 1098/13 w sprawie ze skargi I. W. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie przyznania płatności na realizację usług doradczych oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 24 stycznia 2014 r.,

3 sygn. akt III SA/Łd 1098/13, oddalił skargę I. W. na decyzję Dyrektora

4 [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa

5 z dnia [...] sierpnia 2013 r. utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Biura

6 Powiatowego w Z. z dnia [...] czerwca 2013r. z następującym

7 uzasadnieniem.

8 Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa

9 w Ł. zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura

10 Powiatowego odmawiającą przyznania skarżącej płatności w ramach działania

11 "Korzystanie z usług doradczych przez rolników i posiadaczy lasów". W uzasadnieniu

12 wyjaśnił, że pomoc jest przyznawana i wypłacana na pokrycie części

13 udokumentowanych kosztów kwalifikowalnych. Kosztami kwalifikowalnymi są koszty

14 usług doradczych wyszczególnione w umowie zawartej zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 5

15 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 kwietnia 2008 r. w

16 sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w

17 ramach działania "Korzystanie z usług doradczych przez rolników i posiadaczy

18 lasów" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. W

19 myśl § 3 ust. 4 tego aktu prawnego, wysokość pomocy wynosi 80 % poniesionych i

20 udokumentowanych kosztów kwalifikowalnych za usługi doradcze zrealizowane po

21 dniu, w którym decyzja w sprawie przyznania pomocy stała się ostateczna,

22 nieprzekraczających dla danego wnioskodawcy kwoty określonej w załączniku do

23 rozporządzenia nr 1698/2005 dla działania "Korzystanie z usług doradczych przez

24 rolników i posiadaczy lasów".

25 Organ Ił instancji wskazał, że podstawą wznowienia postępowania przez organ I

26 instancji było ujawnienie okoliczności nieuiszczenia przez skarżącą 20% kosztów

27 kwalifikowalnych usług doradczych i pozostałych kosztów tych usług niezaliczonych

28 do kosztów kwalifikowalnych na rzecz podmiotu doradczego. Podstawą

29 stwierdzonych okoliczności były dwa oświadczenia, pierwsze małżonka skarżącej -

30 S. W. sporządzone przez funkcjonariuszy Centralnego Biura

31 Antykorupcyjnego z dnia 5 września 2012 r. oraz drugie I. W. z dnia 16

32 maja 2013r. Wynika z nich, że skarżąca nie pokryła części kosztów kwalifikowalnych

33 usług doradczych, tj. kwoty 2730 zł (na którą składa się 20% kosztów netto oraz

34 kwota podatku VAT za wykonane usługi doradcze).

35 Postanowieniem z dnia 29 kwietnia 2013r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji

36 Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. na podstawie art 145 § 1

37 pkt 5 K.p.a. wznowił z urzędu postępowanie w sprawie przyznania pomocy

38 finansowej na korzystanie z usług doradczych. Do akt administracyjnych dołączył

39 kopię protokołu przyjęcia przez Centralne Biuro Antykorupcyjne ustnego

40 oświadczenia S. W. z dnia 5 września 2012r. Okoliczność braku

41 wpłaty części kosztów usługi doradczej nie jest kwestionowania przez skarżącą

42 zatem w tej sytuacji, zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji prawidłowo

43 wydał decyzję o uchyleniu decyzji dotychczasowej i odmowie przyznania płatności.

44 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę I. W. W

45 uzasadnieniu wyroku wskazał, że "przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest

46 decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i

47 Modernizacji Rolnictwa w Ł. - wydana na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., w

48 związku z zaistnieniem nowych okoliczności w sprawie, nie znanych organowi w dniu

49 wydania decyzji, tj. o uchyleniu ostatecznej decyzji z dnia 10 maja 2010 r. o

50 przyznaniu stronie pomocy finansowej z tytułu korzystania z usług doradczych w

51 wysokości 5200 zł. PROW 2007-2013 na realizację usług doradczych Zdaniem

52 Sądu I instancji, nową istotną dla sprawy okolicznością, nie znaną organowi w dacie

53 wydania decyzji z dnia 10 maja 2010r., było ustalenie, że I. W. otrzymała

54 od firmy A. potwierdzenie wpłaty kwoty 2730 zł. na rachunek bankowy tej

55 firmy w dniu 2 marca 2010r., mimo że wpłaty tej nie dokonała. Sąd wskazał, że takie

56 dokumenty otrzymywali wszyscy rolnicy. Firma płaciła "ze swojej kieszeni, czyniąc

57 niejako prezent dla rolnika". Sąd powołał się na protokół przyjęcia przez Centralne

58 Biuro Antykorupcyjne Delegatura w Ł. ustnego oświadczenia S.

59 W. z dnia 5 września 2012 r. oraz na oświadczenie I. W. z dnia 16

60 maja 2013 r., że kwota 2730 zł nie została przez nią zapłacona. Powyższą kwotę

61 zapłacił na rzecz firmy jej właściciel - K. H. Dla zgodności rozliczeń w

62 dokumentacji skarżąca potwierdziła wpłatę własnym podpisem. Kwota ta była

63 prezentem od firmy dla rolnika a jednocześnie zachętą dla innych rolników. Sąd I

64 instancji powołał się na § 3 ust. 1, § 2 ust. 1 pkt 5, § 3 ust. 4 oraz § 9 ust. 1 pkt 1

65 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 kwietnia 2008 r.

66 Zdaniem Sądu, skarżąca nie spełniła warunku do przyznania pomocy finansowej na

67 pokrycie kosztów kwalifikowalnych usług doradczych, gdyż nie poniosła części

68 kosztów wymaganych przepisami. Argumentacja przedstawiona w odwołaniu od

69 decyzji organu 1 instancji oraz w skardze, że "pieniądze fizycznie znalazły się na stole

70 w dniu podpisania umowy z wykonawcą usług doradczych, oraz że właściciel firmy

71 pozostawił pieniądze jako gratyfikację dla męża, prezent, podarunek", świadczy o

72 tym, że skarżąca różnie przestawia okoliczności nieuiszczenia części kosztów usług

73 doradczych. Wobec ustalenia, że skarżąca nie poniosła kosztów kwalifikowalnych

74 usług doradczych niezbędnym było wznowienie postępowania w sprawie.

75 Skarżąca, w skardze kasacyjnej wniosła o uchylenie zakwestionowanego wyroku

76 w całości, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi

77 Administracyjnemu w Łodzi oraz o zasądzenie wynagrodzenia za udzielenie pomocy

78 prawnej z urzędu. Zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. § 3 ust 1 i § 9 ust 1

79 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 kwietnia 2008 r., "gdyż

80 Sąd uzasadniając zarzuty naruszenia prawa materialnego powołał się na rezultaty

81 wykładni językowej i celowościowej - oszczędnie przedstawione", oraz naruszenie

82 przepisów postępowania, tj. art 3 § 1 i art 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art 7,

83 art. 75 § 1, art. 80 oraz art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

84 Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, Sąd I instancji nie zastosował środka

85 określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się

86 niewystarczający i budził wątpliwości, a którego prawidłowe uzupełnienie mogło mieć

87 wpływ na wynik sprawy i treść orzeczenia. W szczególności, Sąd I instancji

88 poprzestał na stwierdzeniu, że "argumentacja powódki przedstawiana organowi oraz

89 podnoszona w skardze jest wewnętrznie sprzeczna jednak nie ustalił samodzielnie

90 okoliczności faktycznych, w oparciu o które możliwe byłoby jednoznaczne ustalenie,

91 czy świadczenie zostało spełnione".

92 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

93 Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie dlatego podlega oddaleniu.

94 Oparta ona została na obu podstawach zawartych w art. 174 p.p.s.a. tj. na

95 naruszeniu prawa materialnego ( art. 174 pkt 1) oraz na naruszeniu przepisów

96 postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ).

97 Z uwagi na to, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania dotyczą ustaleń

98 opierających się na niepełnym materiale dowodowym, te właśnie zarzuty należy

99 rozpoznać w pierwszej kolejności.

100 Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów postępowania autorka skargi

101 kasacyjnej wskazała, że nie wyjaśniono, "czy wnioskodawczyni I. W.

102 spełniła na rzecz wykonawcy usług doradczych świadczenie polegające na zapłacie

103 wynagrodzenia". Konsekwencją tego jest konieczność jednoznacznego ustalenia kto,

104 komu i za co dokonał zapłaty. Podniosła, że przeprowadzenie przesłuchania strony,

105 świadka oraz przeprowadzenie dowodu z dokumentów mogło prowadzić do

106 odmiennych ustaleń niż przyjęte przez Sąd I instancji.

107 W tym miejscu należy stwierdzić, że z orzecznictwa sądowego wynika, iż przez

108 "wpływ", o którym mowa na gruncie przepisu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., rozumieć należy

109 istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym

110 przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym

111 orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji, który to związek przyczynowy,

112 jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej

113 możliwości odmiennego wyniku sprawy. Obowiązkiem strony wnoszącej skargę

114 kasacyjną wynikającym z przepisu art. 176 p.p.s.a, jest nie tylko wskazanie podstaw

115 kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia

116 przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia

117 wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 21

118 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2162/13,,CBOSA). Skuteczne podniesienie

119 takiego zarzutu wymaga wykazania istnienia związku przyczynowego między

120 wspomnianym naruszeniem a treścią rozstrzygnięcia polegającego na tym, że gdyby

121 do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia byłaby inna. W rezultacie

122 użyte w treści tego przepisu pojęcie "mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy",

123 należy wiązać tylko z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom

124 postępowania, co oznacza, że skarżąca powinna uzasadnić, że następstwa

125 stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały

126 treść kwestionowanego orzeczenia,

127 Warunkiem uwzględnienia w niniejszej sprawie zarzutu naruszenia przepisów

128 postępowania, tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit, c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1,

129 art. 80 oraz art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.) jest wykazanie naruszenia przez organy

130 administracji i zaakceptowanie tego stanu przez Sąd I instancji: 1. zasady

131 uwzględniania z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli 2.

132 obowiązku dopuszczenia przez organ administracji publicznej jako dowodu

133 "wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z

134 prawem", 3. wykazanie naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów.

135 Naruszenie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. oraz przepisów p.p.s.a. jest możliwą

136 konsekwencją naruszenia powołanych powyżej zasad. Organ jest wprawdzie

137 zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału

138 dowodowego, jednakże strona nie jest zwolniona od lojalnego współdziałania w

139 wyjaśnianiu okoliczności faktycznych. Owo współdziałanie to - na przykład -

140 występowanie ze stosowną inicjatywą dowodową. Strona powinna przedstawić

141 wszystkie informacje niezbędne do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak również

142 udostępnić dowody znajdujące się w jej posiadaniu, lub które tylko ona może

143 przedstawić, potwierdzające okoliczności wskazane w uzasadnieniu wniosku

144 wszczynającego postępowanie. Obowiązki te w żaden sposób nie wyłączają wymogu

145 dążenia przez organ administracji do wyjaśnienia prawdy materialnej (art. 7 i 77 § 1

146 K.p.a.), niemniej oznaczają, że składający wniosek powinien aktywnie współdziałać z

147 organem w celu ustalenia wszystkich okoliczności sprawy. Oznacza to, że to strony

148 wyznaczają kierunek toczącego się postępowania, a w szczególności przedstawiają

149 dowody dla ustalenia faktów mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

150 Przy czym art. 80 K.p.a., wyznacza zasadę swobodnej oceny dowodów, a zatem nie

151 ogranicza organowi merytorycznych reguł oceny wyników postępowania

152 dowodowego. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie według swojej

153 wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania ocenia wartość dowodową

154 poszczególnych środków dowodowych oraz wpływ udowodnienia jednej okoliczności

155 na inne okoliczności. Oceniając wyniki postępowania dowodowego (wiarygodność i

156 moc dowodów), organ powinien uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych i

157 rozpatrzonych dowodów wskazując w uzasadnieniu decyzji fakty, które uznał za

158 udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym

159 dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Wymogi te, zdaniem

160 Naczelnego Sądu Administracyjnego, zostały w sprawie dochowane przez organy

161 administracji, co wynika z uzasadnienia decyzji.

162 Sąd I instancji odnotował fakt, że I. W. otrzymała od firmy A.

163 potwierdzenie wpłaty kwoty 2730 zł, na rachunek bankowy tej firmy, w dniu 2 marca

164 2010 r,, mimo że wpłaty tej nie dokonała. Takie dokumenty otrzymywali wszyscy

165 rolnicy. Firma płaciła "ze swojej kieszeni, czyniąc niejako prezent dla rolnika"

166 (protokół przyjęcia przez Centralne Biuro Antykorupcyjne Delegatura w Ł.

167 ustnego oświadczenia S. W. z dnia 5 września 2012 r.). Ponadto w

168 dniu 16 maja 2013 r. I. W. oświadczyła, że kwota 2730 zł nie została przez

169 nią zapłacona. Powyższą kwotę zapłacił na rzecz firmy jej właściciel - K.

170 H. Dla zgodności rozliczeń w dokumentacji skarżąca potwierdziła wpłatę

171 własnym podpisem. Kwota ta, jak zeznała, była prezentem od firmy dla rolnika, a

172 jednocześnie zachętą dla innych rolników.

173 Z akt administracyjnych sprawy nie wynika, by skarżąca kwestionowała powyższe

174 okoliczności, wprost przeciwnie w treści odwołania z dnia 9 lipca 2013 , skarżąca

175 wskazuje, że "nie jest istotne, że właściciel firmy potraktował tę część należności za

176 usługę jako prezent, podarunek, wdzięczność, że może wykonać usługę i przekazał

177 ją ponownie rolnikowi".

178 Skoro autorka skargi kasacyjnej nie wykazała ani naruszeń przepisów

179 postępowania administracyjnego w trakcie postępowania administracyjnego, ani nie

180 wykazała - co jest konsekwencją - istotnego wpływu tych naruszeń na wynik sprawy,

181 zarzutu naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art, 7, art. 75 §

182 1, art. 80 oraz art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. to zarzut ten, nie może zostać uwzględniony.

183 Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. § 3 ust. 1 i § 9 ust. 1

184 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 kwietnia 2008 r należy

185 zauważyć, że zarzut ten musi mieć osłabioną skuteczność, ponieważ wnosząca

186 skargę kasacyjną nie oznaczyła formy naruszenia przepisów (błąd wykładni lub błąd

187 zastosowania). Zarzut naruszenia prawa materialnego, jako podstawa skargi

188 kasacyjnej nie może się ograniczyć do powołania przepisu prawa materialnego bez

189 wskazania sposobu jego naruszenia i wyjaśnienia na czym polega błędna wykładnia

190 lub niewłaściwe zastosowanie przepisu (por. orzeczenie NSA z dnia 30 sierpnia 2004

191 r., sygn. akt I GSK 779/04). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest powołany do

192 uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych.

193 Nie jest powinnością Naczelnego Sądu Administracyjnego domyślanie się, na czym

194 miałoby polegać naruszenie wskazanej w petitum skargi kasacyjnej podstawy

195 kasacyjnej. Przeprowadzenie takiej argumentacji jest obowiązkiem sporządzającego

196 skargę kasacyjną, stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. Systemowe odczytanie art.

197 176 i art. 183 § 1 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie

198 może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie

199 skonstruowane (por. wyrok NSA z dnia 5 sierpnia 2014 r., sygn. akt II FSK 2021/12).

200 Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego

201 konkretyzowania (uzupełniania lub uściślania) zarzutów za autora skargi kasacyjnej,

202 czy stawiania hipotez w tym obszarze, sanując zaistniałe braki. Nie jest

203 dopuszczalna wykładnia zakresu i kierunków zaskarżenia, gdyż skarga kasacyjna

204 winna być tak zredagowana, aby nie stwarzała wątpliwości interpretacyjnych (por.

205 wyroki NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 2051/11; sygn. akt II GSK

206 1047/11). Nadto z przepisów rozporządzenia w sposób jednoznaczny wynika, że:

207 "pomoc jest przyznawana na pokrycie części udokumentowanych kosztów

208 kwalifikowanych poniesionych w formie rozliczenia bezgotówkowego

209 przeprowadzonego poleceniem przelewu na rachunek bankowy i jest wypłacana na

210 wniosek o płatność, jeżeli wnioskodawca poniósł koszty kwalifikowalne usług

211 doradczych i pozostałych kosztów tych usług niezaliczonych do kosztów

212 kwalifikowanych w formie rozliczenia bezgotówkowego przeprowadzonego

213 poleceniem przelewu na rachunek bankowy, na których pokrycie ubiegał się o

214 pomoc". Niezrozumiały zatem jest zarzut autorki skargi kasacyjnej, zgodnie z

215 którym warunkiem ustalenia, że koszty kwalifikowalne zostały pokryte, nie jest

216 konieczne osobiste dokonanie wpłaty odpowiedniej kwoty na rachunek bankowy

217 firmy doradczej, lecz uiszczenie wpłaty w ogóle. Skarżąca kasacyjnie powołała się na

218 wyniki wykładni językowej i - bliżej nie sprecyzowane - wyniki wykładni

219 celowościowej. Kwestia o podobnym znaczeniu była już rozstrzygana przez Naczelny

220 Sąd Administracyjny, który uznał, że na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30

221 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr ..................................................................................7

222 153, poz. 1270) skarżący nie może w skardze kasacyjnej domagać się interpretacji

223 prawa jasnego w swej treści, gdyż przedmiotem zarzutu może być tylko błędna

224 wykładnia prawa materialnego lub niewłaściwe zastosowanie (por. wyrok NSA z dnia

225 20 lipca 2004 r. sygn. akt FSK 154/04 publ. ONSA i WSA 2004/2/35)

226 Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wobec jednoznacznej treści

227 przywołanych w sprawie przepisów, w których określono w § 3 ust. 1 rozporządzenia

228 Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 kwietnia 2008 r. warunek " pomoc jest

229 przyznawana na pokrycie części udokumentowanych kosztów kwalifikowalnych

230 poniesionych w formie rozliczenia bezgotówkowego przeprowadzonego poleceniem

231 przelewu na rachunek bankowy" oraz wobec braku wskazania argumentów

232 umożliwiających przyjęcie innego poglądu, należało uznać zarzut naruszenie prawa

233 materialnego za nietrafiony.

234 Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184

235 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

236 8

237 -----------------------

238 II GSK 1212/14

239 II GSK 1212/14

240 II GSK 1212/14

241 II GSK 1212/14

242 #

243 II GSK 1212/14

244 II GSK 1212/14

245 II GSK 1212/14

246 IIGSK 1212/14