Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 2013 r., II GSK 1182/12

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 2013 r., II GSK 1182/12

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marzenna Zielińska Sędzia NSA Zofia Przegalińska Sędzia del. WSA Zbigniew Czarnik (spr.) Protokolant Anna Ważbińska po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 5 kwietnia 2012 r. sygn. akt V SA/Wa 2241/11 w sprawie ze skargi M. M. na orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych na rzecz M. M. kwotę 120 (sto dwadzieścia) zł tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. (dalej: WSA w W. lub Sąd I instancji) wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt V SA/Wa 2241/11 po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. M. na orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych (dalej: GKO) z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] w przedmiocie odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych; uchylił zaskarżone orzeczenie i zasądził od organu na rzecz skarżącego koszty postępowania.

3 I

4 Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia.

5 M. M. jako Zastępca Dyrektora P. O. S. i R. w P. (dalej: Zamawiający) zawarł z M. C. S. sp. z o.o. (dalej: Wykonawca) dwie umowy: z dnia [...] kwietnia i z dnia [...] czerwca 2007 r. w celu modernizacji Stadionu Miejskiego w P. Planując dalsze prace, polegające na wykonaniu projektów wnętrz trybun I, II i III tego stadionu Zamawiający uznał, że wykonanie prac będzie wymagało ingerencji w istniejącą dokumentację projektową sporządzoną przez Wykonawcę, któremu przysługuje ochrona prawno-autorska. Dlatego przyjął, że ze względu na wykonanie wskazanych wyżej umów Wykonawca jest jedynym podmiotem zdolnym do zrealizowania prac i biorąc pod uwagę odpowiedzialność jednego wykonawcy za kompleksowo wykonany projekt, w dniu [...] września 2009 r. udzielił mu zamówienia na wykonanie zamówienia z wolnej ręki na podstawie art. 67 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 907 ze zm.), dalej: "p.z.p.".

6 Orzeczeniem z dnia [...] stycznia 2011 r., sygn. akt [...] Regionalna Komisja Orzekająca w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej w P. (dalej: RKO) uznała obwinionego M. M. winnym nieumyślnego popełnienia czynu naruszenia dyscypliny finansów publicznych, o którym stanowi art. 17 ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 168), dalej: u.n.d.f.p., i wymierzyła mu karę upomnienia oraz obciążyła kosztami postępowania. Zdaniem RKO, nawet gdyby potraktować udzielone zamówienie jako zmianę istniejącego utworu, to fakt ten nie uzasadniałby konieczności zastosowania trybu zamówienia z wolnej ręki, ponieważ na podstawie art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (t.j.: Dz. U. z 2006 r. Nr 90, poz. 631 ze zm.), dalej: "prawo autorskie", istnieje możliwość dokonywania zmian w utworze, jeżeli spowodowane są oczywistą koniecznością i twórca nie miałby słusznej podstawy się im sprzeciwić. Skoro tak, to nie było przeszkód do udzielenia zamówienia w trybie konkurencyjnym, a wybór trybu zamówienia z wolnej ręki naruszył przepisy p.z.p.

7 Orzeczeniem z dnia [...] czerwca 2011 r. GKO po rozpatrzeniu odwołania, utrzymała w mocy orzeczenie RKO w zakresie przypisania M. M. odpowiedzialności, natomiast uchyliła je w części wymierzenia mu kary upomnienia i odstąpiła od wymierzenia kary. Uzasadniając przyjęte stanowisko GKO podkreśliła, że Zamawiający, udzielając zamówienia na projekt architektury wnętrz trybun oczekiwał nowego projektu architektonicznego dotyczącego wnętrza stadionu, a nie modyfikacji projektów już istniejących. Według jego wyjaśnień, poprzednie projekty miały charakter koncepcyjny, zaś przedmiotem nowej umowy było uszczegółowienie projektów w oparciu o całkowicie odmienne warunki spowodowane koniecznością dostosowania rozbudowy stadionu do wymogów UEFA związanych z organizacją EURO 2012 w Polsce. W ocenie GKO nie istniały żadne przeszkody faktyczne i prawne, aby wykonanie projektów architektury wnętrz trybun nastąpiło zgodnie z zasadą uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców. Wykorzystanie praw autorskich twórcy poprzednich projektów, jako przesłanki wystarczającej dla zastosowania trybu zamówienia z wolnej ręki w oparciu o art. 67 ust. 1 pkt 1 lit. b) p.z.p. było niezgodne z prawem. Odstępując od wymierzenia obwinionemu kary GKO uwzględniła wyjaśnienia złożone przez niego na rozprawie, nieobecność Kierownika jednostki, którego zastępował w dniu udzielania zamówienia (bez podjęcia wcześniejszej decyzji o wyborze trybu), niekaralność obwinionego, a także okoliczność, że w stanie faktycznym sprawy nie można było wykluczyć zastosowania procedury szczególnej.

8 W skardze do WSA w W. M. M. wniósł m.in. o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzucił m.in. naruszenie art. 87 i 89 ust. 1 i 3 u.n.d.f.p. poprzez odrzucenie przez organ wniosków dowodowych o przesłuchanie w charakterze świadków prof. dr. hab. J. B. i dr hab. E. W., co pozbawiło ten organ istotnych informacji na temat aktualnych poglądów doktryny odnośnie możliwości dokonywania zmian w utworze przez osoby inne niż autor.

9 W odpowiedzi na skargę GKO wniosła o jej oddalenie.

10 Wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2012 r. WSA w W. uwzględnił skargę.

11 Sąd I instancji stwierdził, że kluczowym dla rozstrzygnięcia sprawy jest przesądzenie czy udzielone przez skarżącego, w dniu [...] września 2009 r., zamówienie publiczne na "wykonanie projektów wnętrz trybun Stadionu Miejskiego w P." mogło być świadczone przez jednego tylko wykonawcę z przyczyn związanych z ochroną praw wyłącznych, wynikających z prawa autorskiego. Zagadnienie to musi zostać rozstrzygnięte z uwzględnieniem sytuacji, że do zlecenia "przygotowania projektu architektury wnętrz I, II i III trybuny uwzględniającego wymagania UEFA" doszło w związku z przyznaniem Polsce organizacji Euro 2012 oraz że dotychczasowy i obecnie wybrany – z wolnej ręki wykonawca – M. C. S. sp. z o.o. już na podstawie umowy z dnia [...] czerwca 2007 r. wykonał "projekt dalszego etapu modernizacji Stadionu Miejskiego w P.; opracowanie koncepcji rozbudowy całego Stadionu, projekt III trybuny, trzeciego poziomu widowni nad II trybuną wraz z wszystkimi łącznikami i zadaszeniem całości stadionu, zgodnie z programem funkcjonalno-użytkowym i wymaganiami UEFA".

12 Z powyższego wynika, że M. C. S. już w 2007 r. pracowała nad koncepcją rozbudowy stadionu z uwzględnieniem wymagań UEFA, a zatem obecne zamówienie dotyczące przygotowania projektu architektury wnętrz I, II i III trybuny, uwzględniające te wymagania stanowić mogło naturalną kontynuację przyjętej w 2007 r. koncepcji projektowej. Dla ustalenia czy całość tej koncepcji podlega ochronie prawa autorskiego niezbędna jest odpowiedź na pytania, na ile stadion jako dzieło architektoniczne jest całością jednorodną, statyczną i niepodzielną, a na ile stanowi zbiór wielu różnorodnych i oddzielnych elementów.

13 W toku prowadzonego postępowania organ jednoznacznej odpowiedzi na te pytania nie uzyskał, pomimo wynikającego z art. 89 u.n.d.f.p. obowiązku wyczerpującego zebrania i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego. Zgodnie z art. 87 u.n.d.f.p. przedmiotem dowodu są fakty mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Sąd nie dopatrzył się powodów uzasadniających oddalenie wniosku dowodowego o przesłuchanie świadków, przyczyny odmowy są bowiem enumeratywnie wymienione w art. 89 ust. 3 pkt 1-5 u.n.d.f.p., a żadna z nich w sprawie nie wystąpiła.

14 W ocenie Sądu I instancji ustalenie faktu czy Stadion Miejski w P., wraz z projektem architektury wnętrza trybun, jako całość stanowi dzieło architektoniczne mieści się w dyspozycji art. 87 u.n.d.f.p. Zasadne więc wydaje się odwołanie do wiedzy specjalistycznej z zakresu architektury i jej związku z prawem autorskim, przy czym jest oczywiste, że to organ, a nie biegli, będzie dokonywał wykładni prawa.

15 W konsekwencji Sąd I instancji uznał, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na jej wynik, co skutkowało uchyleniem orzeczenia GKO, a formułując wskazania co do dalszego postępowania Sąd polecił GKO zastosowanie się do wyroku.

16 II

17 Skargę kasacyjną złożyła GKO.

18 Wyrok zaskarżyła w całości. Wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

19 Wnosząca skargę kasacyjną na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:

20 I. Przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 87 u.n.d.f.p., art. 89 ust. 1 u.n.d.f.p. i art. 89 ust. 3 pkt 1 u.n.d.f.p. poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, że nie zachodziła podstawa do oddalenia wniosków dowodowych z zeznań świadków: prof. dr. hab. J. B. oraz dr hab. E. W., na okoliczność wskazaną w protokole rozprawy z dnia [...] października 2010 r., i że zachodziła podstawa dopuszczenia dowodu z opinii biegłego na okoliczność, czy Stadion Miejski w P. wraz z projektem architektury wnętrza trybun – jako dzieło architektoniczne – stanowi całość jednorodną, statyczną i niepodzielną i jak w tę całość wpisują się projekty będące przedmiotem kwestionowanego zamówienia, co doprowadziło Sąd I instancji do uchylenia zaskarżonego orzeczenia GKO z dnia [...] czerwca 2011 r., podczas gdy prawidłowa wykładnia wskazanych przepisów doprowadziłaby Sąd I instancji do oddalenia skargi obwinionego, albowiem:

21 1. art. 87 u.n.d.f.p. stanowił (w czasie popełnienia zarzucanych czynów i w czasie orzekania przez komisje orzekające), że przedmiotem dowodu są fakty mające dla rozstrzygnięcia sprawy istotne znaczenie, a wskazani we wniosku obrońcy obwinionego świadkowie nie mieli informacji na temat okoliczności faktycznych sprawy;

22 2. art. 89 ust. 1 u.n.d.f.p. nakazujący wyczerpujące zebranie i wszechstronne rozpatrzenie materiału dowodowego nie wyklucza oddalenia wniosków dowodowych, jeżeli okoliczność, która ma zostać udowodniona tymi dowodami nie ma znaczenia dla sprawy (jak stanowi art. 89 ust. 3 pkt 1 u.n.d.f.p.), co odpowiada stanowi faktycznemu niniejszej sprawy, gdyż zeznania świadków na okoliczność, jaka jest różnica między majątkowymi prawami autorskimi a prawami osobistymi nie może wpłynąć na obowiązywanie zasady, że ochrona osobistych praw autorskich określonego podmiotu nie wyklucza możliwości zlecenia usługi wykonania projektu architektury wnętrz trybun Stadionu Miejskiego w P. innemu podmiotowi. Nie ma także znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy (jak stanowi art. 89 ust. 3 pkt 1 u.n.d.f.p.) dopuszczenie dowodu z opinii biegłego na okoliczność, czy Stadion Miejski w P. wraz z projektem architektury wnętrza trybun jako dzieło architektoniczne stanowi całość jednorodną, statyczną i niepodzielną i jak w tę całość wpisują się projekty będące przedmiotem kwestionowanego zamówienia, jako że wiedza specjalistyczna z zakresu architektury i jej związku z prawami autorskimi nie może wzruszyć treści § 5 ust. 5 umowy nr [...] z dnia [...].04.2007 r. i § 5 ust. 4 umowy nr [...] z dnia [...].06.2007 r., zgodnie z którymi autorskie prawa majątkowe do dokumentacji projektowej modernizacji Stadionu Miejskiego w P. przeszły na P. O. S. i R., a zgodnie z art. 49 ust. 2 prawa autorskiego twórca nie może bez słusznej podstawy sprzeciwić się zmianom w utworze spowodowanym oczywistą koniecznością.

23 II. Przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 67 ust. 1 pkt 1 lit. b) p.z.p. poprzez uznanie, że nie było wykluczone zastosowanie trybu z wolnej ręki na podstawie tego przepisu, podczas gdy dla zaistnienia przesłanki w nim wymienionej nie wystarczy wskazać, że określona usługa jest chroniona prawami wyłącznymi – niezbędne jest wykazanie, że usługa ta może być świadczona tylko przez jednego wykonawcę; w przedmiotowej sprawie świadczenie usługi przez innego wykonawcę mogło być co najwyżej utrudnione, ale nie było niemożliwe, o czym przesądza treść art. 49 ust. 2 prawa autorskiego, w zakresie, w jakim przepis ten stanowi, że zmiany w utworze są dopuszczalne, jeżeli są spowodowane oczywistą koniecznością, a twórca niemiałby słusznej podstawy im się sprzeciwić (w sprawie ustalono, że ta oczywista konieczność wystąpiła i twórca niemiałby słusznej podstawy, aby zmianom się sprzeciwić).

24 Uzasadniając zarzuty strona wnosząca skargę kasacyjną stwierdziła, że zaskarżony wyrok Sądu I instancji narusza prawo i powinien zostać uchylony, ponieważ Sąd błędnie uznał, że nie wystąpiła żadna z przyczyn wymienionych w art. 89 ust. 3 pkt 1-5 u.n.d.f.p., która pozwalałaby na oddalenie wniosku dowodowego o przesłuchanie świadków, a taka przyczyna wystąpiła, bowiem świadkowie nie mieli informacji na temat faktów dotyczących postępowania. Świadkowie mieli jedynie wiedzę co do interpretacji obowiązujących przepisów prawa autorskiego. Działanie Sądu narusza więc art. 87 u.n.d.f.p., który przesądza, że świadkowie są przesłuchiwani na temat faktów, a nie wiedzy specjalnej lub specjalistycznej, czy też wykładni i stosowania przepisów prawa. Ponadto Sąd niezasadnie zasugerował, że w sprawie należało też przeprowadzić dowód z opinii biegłego, podczas gdy taki dowód nie był potrzebny. W ocenie wnoszącej skargę kasacyjną Sąd błędnie wyłożył art. 67 ust. 1 pkt 1 lit. b) p.z.p., ponieważ nawet gdyby uznać, że Wykonawca udzielonego zamówienia miał autorskie prawa osobiste do dokumentacji wykonanych prac na Stadionie Miejskim w P., to nie było wykluczone udzielenie tego zamówienia innemu podmiotowi.

25 M. M. skorzystał z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną i wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

III

26 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

27 Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

28 Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że jest związany podstawami wskazanymi w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., a tym samym zarzutami i wnioskami sformułowanymi przez skarżącego kasacyjnie. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że zakres kontroli naruszeń prawa materialnego i procesowego nie może wychodzić poza zarzuty wskazane w skardze, przy czym NSA nie ma możliwości uzupełniania zarzutów i ich argumentacji. Sąd II instancji bierze z urzędu pod uwagę tylko przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie żadna z tych okoliczności nie wystąpiła, zatem istnieją podstawy do merytorycznego rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej.

29 NSA podkreśla, że w sytuacji gdy skarga kasacyjna oparta zostaje na obu podstawach prawnych wskazanych w art. 174, a więc na naruszeniu prawa materialnego polegającego na błędnej jego wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu oraz na naruszeniu przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów procesowych. Konieczność przyjęcia tej kolejności oceny zarzutów skargi kasacyjnej jest uzasadniona tym, że naruszenie przepisów prawa materialnego może być rozważane tylko w sytuacji, gdy nie ma wątpliwości w zakresie stanu faktycznego sprawy.

30 W sprawie rozpoznawanej przez NSA skarga kasacyjna pośród zarzutów procesowych wskazuje na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 87, art. 89 ust. 1 i art. 89 ust. 3 u.n.d.f.p., przy czym naruszenie tych przepisów postępowania polega na wadliwej kontroli dokonanej przez WSA w W. orzeczenia GKO ustalającego odpowiedzialność dyscyplinarną M. M. przez przyjęcie, że w postępowaniu dyscyplinarnym organy nie zebrały w sposób wyczerpujący i nie oceniły wszechstronnie materiału dowodowego. W ocenie NSA ten zarzut jest nietrafny. Zgodzić należy się ze stanowiskiem strony wnoszącej skargę kasacyjną, że przedmiotem dowodu zgodnie z treścią art. 87 u.n.d.f.p. są fakty mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, jednak nie oznacza to, że skarżony wyrok ujmuje odmiennie tę materię, jak sugeruje skarga. WSA w W. jednoznacznie wskazał, że orzeczenia objęte kontrolą Sądu I instancji zostały wydane przedwcześnie, bez ustalenia istotnej dla sprawy okoliczności, która ma znaczenie dla oceny naruszenia przepisu art. 67 ust. 1 pkt 1 lit. b) p.z.p. Organy przesądziły, że udzielenie zamówienia publicznego przez obwinionego nastąpiło z naruszeniem treści art. 67 ust. 1 pkt 1 lit. b) p.z.p., bo ich zdaniem nie zachodziły okoliczności wskazane w tym przepisie, a zamówienie można było uzyskać od więcej niż jednego wykonawcy. W realiach sprawy trafnie Sąd I instancji podkreślił, że takie działanie organów narusza przepisy prawa, gdyż nie jest związane z poczynionymi w postępowaniu ustaleniami, a ograniczenie postępowania dowodowego przyczyniło się do zaistnienia stanu, który nie może spotkać się z akceptacją. Podkreślić należy, że Sąd I instancji nie stwierdził, jak sugeruje skarga kasacyjna, że konieczność korzystania z zeznań świadków związana byłaby z ustaleniem treści prawa. Sąd ten wskazał, że w postępowaniu o naruszenie dyscypliny finansów publicznych przedmiotem dowodu są fakty, ale w sytuacji związanej z naruszeniem art. 67 ust. 1 pkt 1 lit. b) p.z.p. niezbędne staje się skorzystanie z wiedzy specjalistycznej, celem wyjaśnienia zakresu i charakteru udzielonego zamówienia w związku z realizacją całego obiektu i konsekwencjami tak rozumianego zamówienia dla prawa autorskiego. Z takim poglądem należy się zgodzić, choć przyznać trzeba, że w zakresie tych rozważań uzasadnienie wyroku nie jest jednoznaczne. Jednak ta wada uzasadnienia nie może być powodem uwzględnienia skargi kasacyjnej, bowiem w tym zakresie skarga nie podnosi zarzutu, co oznacza, że Sąd II instancji nie może tej wady poddawać ocenie i wywodzić z niej konsekwencji prawnych.

31 Reasumując tę część wywodu, stwierdzić należy, że uchylenie orzeczenia GKO wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt V SA/Wa 2241/11 ze względu na naruszenie przepisów postępowania w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. nie narusza prawa w zakresie podniesionym w zarzucie kasacyjnym. Z tego powodu skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, pomimo że uzasadnienie wyroku nie odpowiada warunkom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a.

32 Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego polegającego na błędnej wykładni art. 67 ust. 1 pkt 1 lit. b) p.z.p. stwierdzić należy, że zarzut ten również jest nietrafny. Podkreślić trzeba, że przedmiotem skargi kasacyjnej jest wyrok uchylający orzeczenie o naruszeniu dyscypliny finansów publicznych ze względu na niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego sprawy, a więc naruszenia przepisów procesowych. W takich przypadkach wypowiadanie się przez Sąd I instancji w zakresie wykładni prawa materialnego byłoby działaniem przedwczesnym. Wychodząc z tego założenia Sąd I instancji nie dokonywał wykładni tego przepisu, bo nie kontrolował tego aspektu sprawy. Odwoływał się tylko do niego, by wskazać jakie są granice sprawy, w której musi być prowadzone postępowanie wyjaśniające, jednak nie dokonywał oceny poprawności jego wykładni.

33 Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 184 p.p.s.a. NSA oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania orzeczono stosownie do treści art. 204 pkt 2 p.p.s.a.