Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 2021 r., II GSK 1173/20

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 2021 r., II GSK 1173/20

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia NSA Andrzej Skoczylas po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 28 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 1020/19 w sprawie ze skargi P. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i ustalenia opłaty 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę: 3. zasądza od P. F. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy 775 (siedemset siedemdziesiąt pięć) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 I

3 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 28 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 1020/19, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej jako: "p.p.s.a."), w sprawie ze skargi P. F. (dalej jako: "skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy (dalej jako: "skarżący kasacyjnie organ") z dnia [...] sierpnia 2019 r. w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Bydgoszczy z dnia [...] lipca 2019 r.

4 Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.

5 Wnioskiem z dnia 23 maja 2019 r. skarżący prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą [...] w B., wniósł o: 1) wydanie zezwolenia na zajęcia pasa drogowego przez stałe elementy małej architektury, tj. słupy informacyjno-reklamowe, zajmujące w rzucie pionowym 2 m2 każdy ze zmiennymi formami reklamowymi, zgodnie z ofertą z dnia 24 czerwca 2013 r. do umowy z dnia 1 grudnia 2013 r. i w lokalizacjach określonych w tabelarycznym zestawieniu zamieszczonym w przedmiotowym wniosku; 2) naliczenie opłaty za zajęcie pasa drogowego przez ww. słupy informacyjno-reklamowe, z uwzględnieniem wartości opłaty za konkretne słupy, zależnej od ich lokalizacji, w lokalizacjach określonych w tabelarycznym zestawieniu zamieszczonym w przedmiotowym wniosku – w okresie od dnia 1 czerwca do dnia 30 czerwca

6 2019 r.

7 Po rozpatrzeniu powyższego wniosku, decyzją z dnia [..] lipca 2019 r. Prezydent Miasta Bydgoszczy zezwolił skarżącemu na umieszczenie w pasie drogowym - wskazanych we wniosku z dnia 23 maja 2019 r. ulic – słupów reklamowych o powierzchni 78,56 m² na okres od 1 do 30 czerwca 2019 r., zgodnie z zatwierdzonym projektem lokalizacji oraz ustalił opłatę za umieszczenie w pasie drogowym słupów reklamowych w wysokości 3.128,52 zł.

8 Tego samego dnia tj. [...] lipca 2019 r., uwzględniając wniosek skarżącego, Prezydent Miasta Bydgoszczy wydał dwie decyzje. W dniu [...] lipca 2019 r. Prezydent Miasta Bydgoszczy wydał decyzję zezwalającą skarżącemu na zlokalizowanie w pasie drogowym - wskazanych we wniosku z dnia 23 maja 2019 r. ulic – słupów informacyjno-reklamowych o powierzchni 78,56 m² na okres od 1 do 30 czerwca 2019 r. Następnie w dniu [...] lipca 2019 r. Prezydent Miasta Bydgoszczy uwzględnił wniosek skarżącego o wydanie decyzji na zajęcie pasa drogowego przez słupy informacyjno-reklamowe i naliczył opłatę z tego tytułu.

9 Skarżący złożył odwołanie od powyższej decyzji dotyczącej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i naliczenia opłaty.

10 Decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że choć skarżący zakwestionował decyzję organu pierwszej instancji w części, tj. w punkcie 1 w zakresie dotyczącym ustalenia powierzchni słupów reklamowych w wysokości 78,56 m² i opłaty za umieszczenie w pasie drogowym w wysokości 3 128,52 zł, to jednak tak sformułowany zakres zaskarżenia obliguje organ do potraktowania odwołania jak odwołania od całości decyzji, gdyż elementy, które nie zostały zaskarżone, nie stanowią samodzielnych, wyodrębnionych rozstrzygnięć i nie mogłyby samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym, a tylko w takiej sytuacji strona jest uprawniona do ograniczenia środka zaskarżenia do fragmentu decyzji administracyjnej. Odnosząc się natomiast do przedmiotu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że zaskarżona decyzja została poprzedzona wydaniem decyzji z dnia [...] lipca 2019 r., którą organ pierwszej instancji zezwoli skarżącemu na zlokalizowanie w pasach drogowych słupów reklamowych o powierzchni 78,56 m² w okresie od dnia 1 do dnia 30 czerwca 2019 r. oraz zobowiązał go do uzyskania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym reklamy i ustalił warunki lokalizacji słupów reklamowych w pasie drogowym. Organ odwoławczy podkreślił w uzasadnieniu, że na gruncie niniejszej sprawy kwestią sporną pomiędzy organem pierwszej instancji a skarżącym jest wielkość powierzchni reklamy, jaką należało przyjąć do ustalenia wysokości opłaty należnej za zajmowanie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim reklamy. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, argumentacja skarżącego, iż przez kilkanaście lat organ wydając przedmiotowe zezwolenia, dla ustalenia należnej opłaty za zajęcie pasa drogowego przyjmował powierzchnię reklamy 2 m², nie mogła zasługiwać na uwzględnienie, gdyż każdy wniosek wszczyna nową sprawę administracyjną. Również zasada utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym wyrażona w art. 8 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; dalej jako: "k.p.a.") nie mogła znaleźć zastosowania w sprawie, gdyż z przepisów u.d.p. wynika jednoznacznie sposób, w jaki należy ustalać opłatę za umieszczenie w pasie drogowym reklamy, a wielkość powierzchni reklamy jest kategorią obiektywną, którą organ ma obowiązek ustalić z urzędu na podstawie przepisów prawa. Wobec tego, ustalenia umowne nie mogły mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało przy tym, że niniejsza sprawa nie wiąże się ze zmianą sposobu dokonywania przez organ pomiarów powierzchni reklamy, lecz z odstąpieniem (zaprzestaniem) wydawania korzystnych decyzji w stosunku do konkretnego podmiotu, który przez lata uiszczał opłaty w zaniżonej wysokości.

11 Skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy zaskarżając powyższą decyzję.

12 Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Bydgoszczy. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał na rozróżnienie postępowań oraz wydanych rozstrzygnięć wszczętych wnioskiem skarżącego, tj. decyzji zezwalającej na zlokalizowanie (umieszczenie) w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam od decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego (dotyczącej umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam). Sąd pierwszej instancji wskazał także, na to, że podmiot ubiegający się o legalne umieszczenie obiektu budowlanego niezwiązanego z potrzebami zarządzenia drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklamy w pasie drogowym zobowiązany jest do uzyskania w pierwszej kolejności zgody na ich lokalizację (umieszczenie) w pasie drogowym (art. 39 ust. 3 u.d.p.), a następnie uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p.). Zezwolenie na lokalizację w pasie drogowym z art. 39 ust. 3 u.d.p., jest niezbędne do uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na podstawie art. 40 ust. 1 pkt 2 u.d.p.

13 Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że powołanie się w obu wskazanych decyzjach na podstawę prawną do wydania decyzji lokalizacyjnej, wydanie obu wskazanych decyzji w tym samym dniu, a także nie orzeczenie w decyzji (utrzymanej w mocy zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy) o zezwoleniu na zajęcia pasa drogowego poprzez umieszczenie poszczególnych słupów reklamowych w pasie drogowym, lecz zezwolenie na umieszczenie w pasie drogowym słupów reklamowych, a ponadto wydanie decyzji zezwalającej na zlokalizowanie (umieszczenie) w pasie drogowym słupów reklamowych na wniosek o zajęcie pasa drogowego, wskazuje na niewłaściwe rozumienie i stosowanie przywołanych przepisów ustawy o drogach publicznych (art. 39, art. 40 u.d.p.) oraz nieprawidłowe rozróżnianie charakteru postępowań i decyzji o lokalizacji (umieszczeniu) reklamy w pasie drogowym oraz decyzji o zajęciu pasa drogowego wraz z naliczeniem z tego tytułu opłaty. Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że w niniejszej sprawie budzi wątpliwości charakter i rodzaj podjętych decyzji w oparciu o wniosek skarżącego z dnia 23 maja 2019 r. oraz kwestia spełnienie wymogu wydania w pierwszej kolejności decyzji lokalizacyjnej, a dopiero następnie decyzji o zajęciu pasa drogowego i naliczeniu opłaty z tego tytułu.

14 Dodatkowo wskazał Sąd pierwszej instancji, że orzekające organy nie ustaliły w sposób zindywidualizowany powierzchni reklamowej poszczególnych słupów ogłoszeniowo-reklamowych, objętych przedmiotowym wnioskiem. Z decyzji organów wynikało bowiem, że ustaliły one, iż skarżący dysponuje dwoma rodzajami słupów reklamowych tzw. "słupem" i "słupem z szybą", które to różnią się wielkością zajmowanej powierzchni reklamowej, tj. według obliczeń organów odpowiednio 9,5 m2 oraz 6,03 m2. Takie też wielkości powierzchni reklamowych przyjęły dla objętych wnioskiem słupów. Niemniej jednak za podstawę ustalenia tych powierzchni nie przyjęły pomiarów, które dotyczyłyby przedmiotowych słupów (gdyż takich nie wykonano), lecz oparły się na pomiarach wykonanych podczas oględzin w dniu 18 września 2018 r. innych zupełnie słupów (położonych w pasie drogowym K. i R.), których to słupów – jak wynika z wyjaśnień organów - w dniu wyznaczonym na przeprowadzenie kolejnych oględzin tj. 16 kwietnia 2019 r., a więc w dniu poprzedzającymi złożenie przez skarżącego przedmiotowego wniosku o zajęcie pasa drogowego, nie było już w ww. pasie drogowym. Tym samym w sprawie ustalono powierzchnię reklamową objętych wnioskiem słupów, w oparciu o pomiary innych słupów, których w dniu wszczęcia postępowania w sprawie w ogóle nie było w pasie drogowym K. i J./R., a zatem nie było też już możliwości poczynienia weryfikacji przeprowadzonych pomiarów i ich "skonfrontowania" z przedmiotem pomiaru. Zdaniem Sądu pierwszej instancji brak dokonania pomiarów słupów objętych przedmiotowym wnioskiem, i oparcie się na wykonanych w dniu 18 września 2018 r. pomiarach innych słupów, których nie ma już w pasie drogowym i nie było w dniu wszczęcia postępowania w sprawie, przy jednoczesnej wadliwości protokołu z przeprowadzonych oględzin z dnia 18 września 2018 r. związanego z brakiem podpisów osób dokonujących pomiarów słupów, nie pozwala na przyjęcie, że w sprawie dokładnie wyjaśniono stan faktyczny (art. 7 k.p.a.) oraz w sposób wyczerpujący zebrano cały materiał dowodowy, konieczny do rozstrzygnięcia sprawy (art. 77 § 1 k.p.a.).

15 Ponadto, w ocenie Sądu pierwszej instancji nie można było też uznać za zgodne z prawem tj. art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 11 i art. 8 k.p.a., zupełnie zdawkowe odniesienie się przez organ pierwszej instancji - co zostało zaakceptowane przez organ drugiej instancji – do podnoszonej przez skarżącego okoliczności zmiany przez organ i to bez podania przyczyny dotychczasowej wieloletniej praktyki sposobu ustalania powierzchni reklamowej słupów, a w konsekwencji wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego. Organ pierwszej instancji w tym zakresie ograniczył się do stwierdzenia, że każde postępowanie jest postępowaniem indywidulanym oraz, że w sprawie wystąpił odmienny stan faktyczny i prawny, co uzasadniało zmianę dotychczasowego stanowiska w zakresie ustalania powierzchni reklamy. Organ pierwszej instancji – w ocenie Sądu pierwszej instancji - nie wyjaśnił w żaden sposób na czym polega i z czego wynika zmiana stanu faktycznego i prawnego. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w okolicznościach przedmiotowej sprawy oraz długoletnich stosunków skarżącego z organem pierwszej instancji (zarządcą dróg), obowiązkiem tego organu było wszechstronne i szczegółowe odniesienie się do tej kwestii, w szczególności poprzez omówienie podstaw prawnych uprzedniej praktyki w zakresie sposobu ustalania powierzchni reklamy, wskazanie czy doszło i z jakich konkretnie przyczyn do zmiany dotychczasowej praktyki ustalania powierzchni reklamy i rozstrzygania o wysokości opłaty związanej z zezwoleniem na zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie reklamy w trybie art. 40 u.d.p.

16 II

17 Skargę kasacyjną złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, zaskarżając wyrok w całości oraz wnosząc o uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy oraz zasądzenie na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

18 Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie organ zarzucił:

19 I. w ramach podstawy skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a., naruszenie następujących przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

20 1) art. 134 § 2 p.p.s.a., poprzez wydanie orzeczenia na niekorzyść skarżącego i uchylenie decyzji, która była zasadniczo korzystna dla skarżącego w sytuacji, gdy nie stwierdzono naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem jej nieważności;

21 2) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez wykroczenie poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga i wypowiadanie się w kwestii prawidłowości odrębnej decyzji lokalizacyjnej wydanej przez Prezydenta Miasta Bydgoszczy i poddawanie w wątpliwość jej obowiązywania;

22 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 107 § 3, art. 8, art. 7 i art. 11 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Bydgoszczy w sytuacji, gdy nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem wbrew ocenie Sądu, organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji w sposób wyczerpujący odniósł się do wszystkich spornych kwestii, na które zwracał uwagę skarżący w toku postępowania, w tym wyczerpująco opisał stan faktyczny sprawy, sposób dokonywania pomiarów powierzchni reklamowej słupów oraz uzasadnił konieczność odstąpienia od dotychczasowej praktyki ustalania opłaty za zajęcie pasa drogowego liczonej od 2 m2;

23 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 8 § 2 i art. 15 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Bydgoszczy ze względu na brak szczegółowego wyjaśnienia przez organ pierwszej instancji przyczyn odstąpienia od dotychczasowej praktyki rozstrzygania spraw skarżącego, podczas gdy nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem zasada zakazująca odstępowania od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym wyrażona w art. 8 § 2 k.p.a. nie dotyczy sytuacji, gdyby skutkiem jej zastosowania miało być sankcjonowanie działań, które są sprzeczne z prawem, a takim działaniem byłoby naliczanie opłaty za zajęcie pasa drogowego w oderwaniu od faktycznej powierzchni reklamy, a nadto, organ odwoławczy jako organ merytoryczny orzekający w pierwszej drugiej jest uprawniony do korygowania uchybień organu pierwszej instancji i to zasadniczo jego decyzja podlega kontroli sądowej;

24 5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 7, art. 77 § 1 w związku z art. 6 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Bydgoszczy ze względu na brak ustaleń w zakresie historii posadowienia "spornych" słupów reklamowych w pasach drogowych, podczas gdy historia posadowienia przedmiotowych słupów nie jest sporna, a decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego została wydana w oparciu o pozostającą w obrocie prawnym decyzję zezwalającą na ich zlokalizowanie w pasach drogowych, a zatem nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

25 6) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3, ust. 3 w związku z art. 39 ust. 1 i ust. 3 u.d.p. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Bydgoszczy w sytuacji, gdy nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ skarżona decyzja stanowiąca zezwolenie na zajęcie pasa drogowego odpowiada wymogom prawa i została wydana, gdy w obrocie prawnym pozostawała decyzja lokalizacyjna (decyzja Prezydenta Miasta Bydgoszczy);

26 7) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak uzasadnienia, w jaki sposób mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy następujące uchybienia dostrzeżone przez Sąd: - niedostateczne wyjaśnienie przyczyny odstąpienia od utrwalonej praktyki ustalania opłaty za zajęcie pasa drogowego, skoro zasada zakazująca odstępowania od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym wyrażona w art. 8 § 2 k.p.a. nie dotyczy sytuacji, gdyby skutkiem jej zastosowania miało być sankcjonowanie działań, które są sprzeczne z prawem, a tego oczekuje Skarżący; - dokonanie pomiaru innego, lecz identycznego w konstrukcji słupa reklamowego zlokalizowanego w innym pasie drogowym, mimo iż przyczyny tego faktu i okoliczności dokonywania pomiaru zostały szczegółowo wyjaśnione w skarżonej decyzji organu odwoławczego i wynik pomiaru nie jest kwestionowany przez skarżącego; brak odzwierciedlenia w decyzji ustaleń w zakresie historii posadowienia "spornych" słupów reklamowych w pasach drogowych, w sytuacji, gdy historia posadowienia przedmiotowych słupów nie jest sporna, a decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego została wydana w oparciu o pozostającą w obrocie prawnym decyzję zezwalającą na ich zlokalizowanie w pasach drogowych;

27 8) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a. przez niezastosowanie normy art. 151 p.p.s.a., w sytuacji, gdy skarga na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy jako nieuzasadniona powinna zostać oddalona.

28 II. w ramach podstawy skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 1) p.p.s.a., naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 w związku z § 1 ust. 1-3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz.U. z 2016 r. poz. 1264; dalej jako: "rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego") poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że wydanie decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego w oparciu o niekompletny wniosek, który nie odpowiada wszystkim wymogom określonym w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego każdorazowo musi skutkować wadliwością wydanej decyzji.

III

29 W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

30 IV

31 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

32 Skarga kasacyjna jest zasadna, choć nie wszystkie argumenty w niej zawarte zasługują na uwzględnienie.

33 W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

34 Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

35 Z treści skargi kasacyjnej wynika, że skarżący odwołuje się do obu podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a., a to oznacza, że stawia sądowi pierwszej instancji zarzuty dotyczące zarówno naruszenia prawa materialnego jak i zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania.

36 Przed przystąpieniem do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej, wskazać należy, że istota sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie dotyczy kwestii prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta Bydgoszczy, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję.

37 Na wstępie należy zaznaczyć, że z uwagi na wątpliwość co do charakteru i rodzaju podjętych decyzji w oparciu o wniosek skarżącego z dnia 23 maja 2019 r. oraz kwestii spełnienia wymogu wydania w pierwszej kolejności decyzji lokalizacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny pragnie podkreślić, że podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji w zakresie w jakim Sąd ten wskazuje, że podmiot ubiegający się o legalne umieszczenie obiektu budowlanego niezwiązanego z potrzebami zarządzenia drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklamy w pasie drogowym zobowiązany jest do uzyskania w pierwszej kolejności zgody na ich lokalizację (umieszczenie) w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam (art. 39 ust. 3 u.d.p.), a następnie uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego dotyczącego umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam (art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p.). Zezwolenie na lokalizację w pasie drogowym z art. 39 ust. 3 u.d.p., jest niezbędne do uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na podstawie art. 40 ust. 1 pkt 2 u.d.p. Decyzja o zezwoleniu na lokalizację (umieszczenie) w pasie drogowym ze swej istoty udzielana jest jednorazowo, co upoważnia wnioskodawcę do umieszczenia danego obiektu, urządzenia czy reklamy w pasie drogowym, by następnie stanowić podstawę do następujących po sobie, okresowych decyzji o zajęciu pasa drogowego i określania należnych opłat z tego tytułu. Ze sposobu naliczania opłaty za zajęcie pasa drogowego wynika, że zgoda w tym przedmiocie ma charakter czasowy. Oznacza to, że z upływem ostatniego dnia zezwolenia, właściciel obiektu będzie zobowiązany do jego usunięcia pod rygorem nałożenia kary w trybie art. 40 ust. 12 pkt 2 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu. Możliwość pozostawania w pasie drogowym urządzenia lub obiektu, na który udzielone zostało już zezwolenie, uzależniona jest zatem od wydania kolejnego zezwolenia lub np. administracyjnej zmiany terminu obowiązywania takiej decyzji.

38 Biorąc pod uwagę powyższe, w niniejszej sprawie należało przyjąć, a na co wskazał w uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy, że decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...] lipca 2019 została poprzedzona wydaniem decyzji z dnia [...] lipca 2019 r., którą organ pierwszej instancji zezwolił skarżącemu na zlokalizowanie we wskazanych we wniosku pasach drogowych słupów reklamowych o powierzchni 78,56 m2 w okresie od 1 czerwca 2019 r. do 30 czerwca 2019 r. i zobowiązał skarżącego do uzyskania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym reklamy oraz ustalił warunki lokalizacji słupów reklamowych w pasie drogowym.

39 Przechodząc do oceny zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi kasacyjnej zawarte w punktach od I.3 do I.6 petitum za zasadne. Zarzuty te przesądziły o uchyleniu zaskarżonego wyroku.

40 W pierwszej kolejności przypomnieć należy, że zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Natomiast przepis art. 7 k.p.a., ustanawiający zasadę prawdy obiektywnej, zobowiązuje organ administracji publicznej do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Emanacją tej zasady w postępowaniu dowodowym jest przepis art. 77 § 1 k.p.a., który nakłada na organ administracji obowiązek zebrania w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a następnie równie wyczerpującego jego rozpatrzenia, celem prawidłowego ustalenia podstawy faktycznej decyzji administracyjnej. Prawidłowa realizacja przywołanych norm prawnych ma zasadnicze znaczenie dla czynionych przez organ administracji ustaleń faktycznych. Całokształt zebranego w sprawie materiału dowodowego stanowi bowiem podstawę do przeprowadzenia przez ten organ oceny, czy dana okoliczność została udowodniona, co zostało ujęte przez ustawodawcę w art. 80 k.p.a. Z kolei art. 8 k.p.a. stanowi zasadę, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania działania organów. Ponadto organ zobowiązany jest starannie uzasadnić swoje rozstrzygnięcie stosownie do wymogów art. 107 § 3 k.p.a. oraz zgodnie z zasadą zaufania wynikającą z art. 8 k.p.a.

41 Biorąc pod uwagę powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, w pierwszej kolejności, że skarżona decyzja organu pierwszej instancji została poprzedzona wydaniem decyzji nr [...]z dnia [...] lipca 2019 r., którą to organ pierwszej instancji zezwolił skarżącemu na zlokalizowanie we wskazanych we wniosku pasach drogowych słupów reklamowych o powierzchni 78,56 m2 w okresie od 1 czerwca 2019 r. do 30 czerwca 2019 r. i zobowiązał skarżącego do uzyskania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym reklamy oraz ustalił warunki lokalizacji słupów reklamowych w pasie drogowym.

42 Przypomnieć należy także, że organ odwoławczy podkreślał, że kwestią sporną pomiędzy organem pierwszej instancji a skarżącym była dotychczas wielkość powierzchni reklamy, jaką należało przyjąć do ustalenia wysokości opłaty należnej za zajmowanie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim reklamy, nie zaś kwestia posadowienia słupów reklamowych w pasach drogowych, podobnie jak i ich lokalizacja. Czego potwierdzeniem z pewnością może być stwierdzenie zawarte w odwołaniu, iż skarżący kwestionuje decyzję organu w punkcie 1. w części dotyczącej ustalenia powierzchni słupów reklamowych w wysokości 78,56 m2 i opłaty za umieszczenie słupów reklamowych w pasie drogowym w wysokości 3 128,52 zł. Organ odwoławczy wyczerpująco wyjaśnił, że od kilkunastu lat skarżący na terenie miasta Bydgoszczy miał zlokalizowane w pasach drogowych kilkadziesiąt słupów reklamowych i regularnie (na okres jednego miesiąca) występował do Prezydenta Miasta Bydgoszczy o wydanie zezwoleń na ich lokalizowanie i zajęcie pasa drogowego w trybie art. 39 i art. 40 u.d.p. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynikało, że skarżący dysponuje dwoma rodzajami słupów reklamowych tzw. "słupem za szybą" oraz "słupem". Słupy różniły się między sobą wielkością zajmowanej powierzchni reklamowej. "Słupy za szybą" to słupy, które były zlokalizowane w następujących pasach drogowych: B./Pl. K. st. Paliw [...]oraz P. Słupy te były identyczne, jak słup, który był zlokalizowany w pasie drogowym R. /J., którego pomiaru dokonano w dniu 18 września 2018 r. Pozostałe słupy reklamowe objęte zaskarżoną decyzją określane jako "słupy" były również identyczne jak drugi ze słupów zlokalizowanych w psie drogowym J./K., który również mierzono w dniu 18 września 2018 r. Z akt sprawy wynika, że organ oparł swoje ustalenia w zakresie określenia powierzchni reklamowej obu rodzaju słupów na pomiarach dokonanych w dniu 18 września 2018 r. i sporządzonym w tym zakresie protokole. W związku z tym organ odwoławczy uznał za zbędne dokonywanie pomiarów każdego słupa reklamowego osobno. Postanowieniem z dnia 1 lipca 2019 r. dopuszczono jako dowód materiał zgromadzony podczas prowadzonego postępowania administracyjnego w tym m.in.: protokół z przeprowadzonej dnia 18 września 2018 r. w obecności skarżącego wizji w terenie w sprawie pomiaru powierzchni reklamowej na dwóch typów słupów reklamowych; dwa oświadczenie z dnia 19 marca 2019 r. pracowników Zarządu Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej w Bydgoszczy dokonujących pomiaru powierzchni reklamowej i notatkę służbową z dnia 6 lutego 2019 r. wraz z materiałem fotograficznym. Organ odwoławczy potwierdził ustalenia organu pierwszej instancji, że w ramach porządkowania pasów drogowych organ dokonał w dniu 18 września 2018 r. w obecności skarżącego pomiaru miejsca na słupach reklamowych służących do umieszczenia na nich reklam, sporządzając na tę okoliczność ww. protokół, oświadczenia pracowników, notatkę i materiał fotograficzny. Pomiar słupów obejmował pas drogowy ul. K. i J./R., gdyż w tym miejscu znajdują się dwa rodzaje słupów reklamowych, które to dwa rodzaje słupów posiada skarżący.

43 W tym kontekście należy odnieść się do nieprawidłowej oceny Sądu pierwszej instancji, iż organ pierwszej instancji z naruszeniem art. 8 § 2 k.p.a., bez uzasadnionej przyczyny odstąpił do dotychczasowej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, polegającej na obliczaniu należnej opłaty od powierzchni słów reklamowych określonej z góry jako 2m2.

44 Zgodnie bowiem z art. 8 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. W § 2 zaś wskazano, że bez uzasadnionej przyczyny organy nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym.

45 Organ odwoławczy dokonując prawidłowej wykładni przepisów ustawy o drogach publicznych mających zastosowanie w sprawie dotyczącej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie reklam i określenia wysokości opłaty z tego tytułu, dokonał prawidłowej oceny, że w sytuacji gdyby okazało się, że dotychczasowa praktyka w sprawach w takim stanie faktycznym i prawnym była niezgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, nie tylko uprawniony był, lecz wręcz zobligowany do zmiany dotychczasowej niezgodnej z prawem praktyki rozstrzygania spraw, działając jednocześnie przy tym z uwzględnieniem zasad ogólnych postępowania administracyjnego oraz uwzględnieniem przepisów ustawy o drogach publicznych przy dokonywaniu wyliczenia powierzchni reklamowej. Powyższego nie kwestionował Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że kwestia ta w sposób wystarczający omówiona została w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Przez kilkanaście lat bowiem organ wydając przedmiotowe zezwolenia, dla ustalenia należnej opłaty za zajęcie pasa drogowego przyjmował powierzchnię reklamy 2 m², jednakże nawet zasada utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym wyrażona w art. 8 § 2 k.p.a. nie mogła znaleźć zastosowania w sprawie, gdyż z przepisów ustawy o drogach publicznych wynika jednoznacznie sposób, w jaki należy ustalać opłatę za umieszczenie w pasie drogowym reklamy, a wielkość powierzchni reklamy jest kategorią obiektywną, którą organ ma obowiązek ustalić z urzędu na podstawie przepisów prawa. Wobec tego, dotychczasowe ustalenia umowne pomiędzy skarżącym a Miastem Bydgoszczą (umowa z dnia 1 grudnia 2013 r.) nie mogły mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, tym bardziej, że umowa ta wygasła przed podjęciem zaskarżonej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło przy tym, że w niniejszej sprawie nie miało do czynienia ze zmianą sposobu dokonywania przez organ pomiarów powierzchni reklamy, lecz z odstąpieniem (zaprzestaniem) wydawania korzystnych decyzji w stosunku do konkretnego podmiotu, który uiszczał opłaty w oparciu o treść umowy.

46 W tym miejscu zauważyć należy, że zgodnie z ugruntowaną linią orzeczniczą sądów administracyjnych istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy przez organy obu instancji. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. Działanie organu odwoławczego nie ma zatem charakteru jedynie kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym (por.m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 3400/19). Organ wyższego stopnia powinien bowiem rozpatrzyć sprawę na nowo badając dokładnie wszystkie okoliczności faktyczne, co nastąpiło w niniejszej sprawie i co pozwoliło na skorygowanie uchybień uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji.

47 Ponadto, podkreślenia wymaga, że organ odwoławczy w sposób tożsamy z organem pierwszej instancji przedstawił sposób pomiarów dwóch rodzajów słupów, będących w posiadaniu skarżącego, jako postawy do określenia powierzchni reklamowej słupów objętych przedmiotowym wnioskiem skarżącego oraz sposób naliczenia opłaty za zajęcie pasa drogowego.

48 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza zatem, że organ odwoławczy sporne kwestie w sposób wystarczający ustalił i przedstawił właściwą argumentację w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Przedstawił także stan faktyczny sprawy przyjęty w rozstrzygnięciu, wskazując z jakich przyczyn argumenty skarżącego nie zasługiwały na uwzględnienie, jak również wyjaśnił treść przepisów stanowiących podstawę rozstrzygnięcia.

49 W konsekwencji powyższego za zasadny należało uznać także zarzut zawarty w punkcie II petitum skargi kasacyjnej, oparty na podstawie kasacyjnej wynikającej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. tj. naruszenia art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 u.d.p. w związku z § 1 st. 1-3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielenia zezwoleń na zajęcie pasa drogowego.

50 Przypomnieć należy, że art. 40 u.d.p. w ustępie 1 stwierdza, w szczególności, że zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej. Stosownie do art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. zezwolenie, o którym mowa w ust. 1 dotyczy umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam. Jak wskazuje art. 40 ust. 3 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę.

51 Rozpoznając niniejszy zarzut wspomnieć należy, w szczególności o wymogach formalnych wniosku kierowanego do zarządcy o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Zgodnie z § 1 ust. 1 zajmujący pas drogowy przed planowanym zajęciem pasa składa wniosek do zarządcy drogi o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, ust. 2 określa zaś elementy wniosku jakie powinien zawierać, a mianowicie 1) imię i nazwisko oraz adres lub nazwę i siedzibę podmiotu występującego o zajęcie pasa drogowego; 2) cel zajęcia pasa drogowego; 3) lokalizację i powierzchnię zajętego pasa drogowego, a w przypadku reklam powierzchnię reklamy; 4) planowany okres zajęcia pasa drogowego. Do wniosku, zgodnie z ust. 3 należy załączyć: 1) szczegółowy plan sytuacyjny w skali 1:1000 lub 1:500, z zaznaczeniem granic i podaniem wymiarów planowanej powierzchni zajęcia pasa drogowego, a w przypadku umieszczenia reklamy - z podaniem jej wymiarów; 2) zatwierdzony projekt organizacji ruchu, jeżeli zajęcie pasa drogowego wpływa na ruch drogowy lub ogranicza widoczność na drodze albo powoduje wprowadzenie zmian w istniejącej organizacji ruchu pojazdów lub pieszych.

52 Dokonując analizy powyższych przepisów, jednocześnie biorąc pod uwagę okoliczności niniejszej sprawy, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodzić należy się ze skarżącym kasacyjnie organem, że wniosek który nie odpowiada wszystkim wymogom określonym w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego nie musi każdorazowo skutkować wadliwością wydanej decyzji, co jednocześnie oznaczałoby, że organ dokonał błędnej wykładni art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 w związku z § 1 ust. 1-3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz.U. z 2016 r. poz. 1264). Zgodzić należy się z argumentami skarżącego kasacyjnie organu, że organ pierwszej instancji dysponował w niniejszej sprawie wszystkimi niezbędnymi informacjami, aby taki wniosek załatwić, tym bardziej, jeżeli wniosek o zezwolenia na zajęcie pasa drogowego stanowi kontynuację wcześniej składanych wniosków, a lokalizacja reklam nie jest sporna pomiędzy stronami. Z taką sytuacją w niniejszej sprawie miał do czynienia organ. Pewne braki natomiast wynikające z wniosku złożonego przez skarżącego nie powinny przesądzać bez wzięcia pod uwagę wszystkich okoliczności sprawy o jednoczesnym uznaniu decyzji organu za wadliwą. W ustalonym stanie faktycznym sprawy organ prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W działaniu organu nie sposób dopatrzeć się zatem naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

53 W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak było natomiast podstaw do uznania za zasadny najdalej idącego zarzutu prawa procesowego, zawartego w punkcie I.7 petitum skargi kasacyjnej, tj. zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

54 W myśl art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania, co do dalszego postępowania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zapadłym na tle omawianego przepisu przyjmuje się, że zgodnie z jego brzmieniem treść uzasadnienia zawierać ma opis stanu sprawy, z którego wynikać będzie dokładnie o co przed sądem toczył się spór, obszernie przedstawiać stanowisko skarżącego, zwłaszcza wyartykułowane w skardze oraz bardzo jasno przedstawiać treść przepisów stanowiących podstawę rozstrzygnięcia oraz ich wyjaśnienie. Unormowanie art. 141 § 4 p.p.s.a ma przede wszystkim stwarzać gwarancje takiego podania przez sąd motywów swego rozstrzygnięcia, które umożliwiałoby stronie stosowanie dalszych środków zaskarżenia. Przepis ten nie służy do zaskarżania ewentualnych błędnych ustaleń faktycznych, przyjętych przez sąd (por. wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2008 r., sygn. akt II FSK 307/07, LEX nr 471230). Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie służy do zwalczania ustaleń faktycznych czy oceny materiału dowodowego przyjętych za podstawę orzekania (por. wyrok NSA z dnia 28 listopada 2008 r., sygn. akt II FSK 1156/07, LEX nr 575447, wyrok NSA z dnia 22 listopada 2012 r., sygn. akt II GSK 1652/11, LEX nr 1291759). Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny jest odmienne od prezentowanego przez stronę skarżącą nie oznacza, że takie uzasadnienie wyroku nie odpowiada wymogom ustawowym określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2006 r., sygn. akt II FSK 867/05, LEX nr 488083).

55 Wbrew zarzutowi skarżącego kasacyjnie organu, uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w powołanym przepisie, umożliwiając przeprowadzenie kontroli instancyjnej orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w kwestionowanym zakresie. Sąd zawarł w nim bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu administracyjnym oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zawarł także sąd w uzasadnieniu wyroku treść przepisów stanowiących podstawę rozstrzygnięcia wraz ich wyjaśnieniem. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie sądu pierwszej instancji spełnia zatem wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a., w związku z tym za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia tego przepisu.

56 W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak było także podstaw do uznania za zasadny zarzutu z punktu I.1 i I.2 petitum skargi kasacyjnej, dotyczących kolejno naruszenia art. 134 § 2 p.p.s.a. oraz art. 134 § 1. Komplementarny charakter powyższych zarzutów uzasadnia ich łączne rozpoznanie.

57 Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wojewódzki rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Ocena legalności zaskarżonego aktu lub czynności (w tym przypadku decyzji administracyjnej) winna być zatem dokonana: po pierwsze - w granicach danej sprawy a po drugie - z punktu widzenia zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd pierwszej instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę w tej sprawie niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. Sąd zbadał sprawę w jej całokształcie, odnosząc się nie tylko do kwestii podnoszonych przez skarżącego. Sąd odniósł się również do decyzji lokalizacyjnej jedynie w celu jej porównania z decyzją organu pierwszej, a także udzielenia wytycznych organowi pierwszej instancji, niemniej nie jest to równoznaczne z tym, że nie rozstrzygał sprawy w jej granicach.

58 Z kolei art. 134 § 2 p.p.s.a. ustanawia tzw. zasadę reformationis in peius, czyli zasadę nieorzekania na niekorzyść skarżącego. Należy jednak wyjaśnić, że oceniając materiał dowodowy w konkretnej sprawie poddanej kontroli sądu czy interpretując przepisy prawa procesowego i materialnego mające w niej zastosowanie, sąd administracyjny nie jest w ogóle władny naruszyć zakaz z art. 134 § 2 p.p.s.a., gdyż tak rozumiany zakaz uniemożliwiałby kontrolę legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia stosownie do wymagań zawartych w art. 134 § 1 p.p.s.a. Naruszenie zakazu reformationis in peius w postępowaniu sądowoadministracyjnym może nastąpić w stosunkowo niewielkiej ilości przypadków, bowiem może wystąpić jedynie na skutek uchylenia aktu lub czynności w części niezaskarżonej, zastosowania środka ostrzejszego od tego, o który wnosił skarżący, lub takiego sformułowania oceny prawnej, która w ponownym postępowaniu przez organem administracji zdeterminowałaby wydanie aktu pogarszającego sytuację materialnoprawną skarżącego w porównaniu z sytuacją, która wynika z zaskarżonego aktu lub czynności. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Samo uchylenie decyzji nie powoduje jeszcze, że dochodzi do naruszenia zakazu reformationis in peius. W niniejszej sprawie nie powodują naruszenia również ani ocena prawna czy też wskazania sądu administracyjnego, dotyczące ponownego postępowania przed organem administracji.

59 Mając powyższe na uwadze powyższe rozważania, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji na podstawie art. 188 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.