Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2014 r., II GSK 1168/13

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2014 r., II GSK 1168/13

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia NSA Jan Bała (spr.) Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant Szymon Janik po rozpoznaniu w dniu 4 września 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 22 lutego 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 1425/12 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z 22 lutego 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 1425/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] maja 2012 r. w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia.

3 Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

4 Podczas patrolowania terenu al. R. "[...]" przez pracowników Pogotowia Pasa Drogowego Zarządu Dróg Miejskich [...] stycznia 2011 r. stwierdzono nielegalne zajęcie pasa drogowego al. R. "[....]" w rejonie wjazdu na kampus S. przez przyczepę samochodową o nr rej. [...], na której została zamieszczona reklama firmy P.. Następnie [...] stycznia 2011 r. pracownicy Wydziału Kontroli Pasa Drogowego potwierdzili powyższe zajęcie pasa drogowego reklamą. Podczas kontroli dokonano obmiaru powierzchni reklamowej oraz wykonano dokumentację fotograficzną potwierdzającą zaistniały fakt. W trakcie dokonywanych czynności został sporządzony protokół. Kolejne kontrole ww. miejsca przeprowadzono w dniach [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]i [...]stycznia; [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...]lutego; [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] marca; [...],[...],[...][...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] kwietnia; [...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] maja; [...],[...]czerwca 2011 r., czego dowodem jest dokumentacja fotograficzna, notatki służbowe oraz protokoły z [...] lutego i [...] marca 2011 r.

5 Prezydent m.st. W. decyzją z [...] maja 2011 r. nałożył karę za nielegalne zajęcie pasa drogi na P. K., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą P., której reklama widniała na przyczepie.

6 P. K. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji, wskazując, że to nie on jest właścicielem przyczepy, ale jego małżonka A. K., z którą ma rozdzielność majątkową.

7 SKO w W. decyzją z [...]października 2011 r. stwierdziło nieważność decyzji z [...] maja 2011 r., bowiem uznało, że P. K. nie był adresatem decyzji w sprawie kary pieniężnej za zajęcie ww. pasa drogowego. Decyzją z [...]listopada 2011 r. Prezydent m.st. W. umorzył wszczęte wobec P. K. postępowanie administracyjne, jako że nie był on stroną tego postępowania.

8 Wobec powyższego ZDM zawiadomił A. K. o wszczęciu postępowania administracyjnego.

9 Skarżąca pismem z [...]grudnia 2011 r. wyjaśniła, że od stycznia 2010 r. nie prowadzi działalności gospodarczej i nie reklamowała żadnej firmy na wskazanej przyczepie. Nadto wskazała, że przyczepa została zaparkowana tak jak inne pojazdy w miejscu dozwolonym, wobec czego - jej zdaniem, nie ma podstaw do nakładania na nią kary pieniężnej, gdyż nie naruszyła prawa.

10 Prezydent m. st. W. decyzją z [...] lutego 2012 r. wymierzył skarżącej karę w wysokości 70.386,00 zł, obliczonej jako iloczyn: zajętej powierzchni – 11,88m2, ustalonej stawki opłaty – 3,95 złotych za 1 m2/dzień, powiększonej dziesięciokrotnie i kolejno 150 dni zajęcia terenu.

11 SKO w W. uchyliło decyzję organu I instancji i wymierzyło skarżącej karę pieniężną w łącznej kwocie 70.386 zł za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia.

12 SKO stwierdziło, że niesporne w sprawie są następujące fakty:

13 1) w toku kontroli pasa drogowego ul. R. "[...]" w dniu [...] stycznia 2011 r. na parkingu obok wjazdu na kampus S. ujawniono zaparkowaną przyczepkę jednoosiową o ww. nr rej. z reklamami na całej powierzchni plandeki o treści: "[...]";

14 2) [...]stycznia 2011 r. dokonano ponownej kontroli ww. pasa drogowego (w którym podano m.in. łączną powierzchnię obszaru reklamowego - 11, 88 m2), z której wykonano 4 zdjęcia i odręczny szkic. Z wydruku elektronicznej mapy ww. terenu wynika, iż przyczepa była zaparkowana w obrębie ustalonych w 2009 r. linii rozgraniczających drogi powiatowe; ul. R. "[...]";

15 3) kolejne czynności kontrolne - obrazujące fakt zaparkowania przedmiotowej przyczepy w tym samym miejscu (bezpośrednio przy jezdni, w pobliżu wjazdu na ogrodzoną posesję, oddzielonego od przyczepy słupem latarni ulicznej) wykonano w dniach:

16 a) [...]stycznia 2011 r., [...]stycznia 2011 r., [...]stycznia 2011 r., [...]stycznia 2011 r., [...]stycznia 2011 r., [...]stycznia 2011 r., [...]stycznia 2011 r., [...]stycznia 2011 r., [...]stycznia 2011 r., [...]stycznia 2011 r.;

17 b) [...] lutego 2011 r., [...] lutego 2011 r., [...] lutego 2011 r., [...] lutego 2011 r., [...] lutego 2011 r. (ponownie sporządzono protokół kontroli pasa drogowego i dokonano pomiaru powierzchni reklamowej), [...] lutego 2011 r., [...]lutego 2011 r., [...]lutego 2011 r., [...]lutego 2011 r., [...]lutego 2011 r., [...]lutego 2011 r., [...]lutego 2011 r., [...]lutego 2011 r., [...]lutego 2011 r., [...]lutego 2011 r., [...]lutego 2011 r., [...]lutego 2011 r., [...]lutego 2011 r.

18 4) fakt stałego parkowania przyczepy i nieużywania jej w innych celach - przewozowych - trwale zalęgający śnieg na poziomych powierzchniach przyczepy - [...] marca i [...] marca 2011 r.;

19 5) sporządzenia dnia [...] marca 2011 r. protokołu kontroli pasa drogowego Al. K. i dokonania pomiaru powierzchni reklamowej oraz mapy zasadniczej pasa drogowego, z czego wynika zaparkowanie przedmiotowej przyczepy w pasie drogowym Al. K. w rej. nr [...];

20 6) kolejne czynności kontrolne - obrazujące fakt zaparkowania przyczepy w tym samym miejscu (bezpośrednio przy jezdni, na parkingu z kostki w pobliżu budynków wielomieszkaniowych, których kondygnację piwniczną wyłożono kostką klinkierową, zaś balkony posiadają barierki betonowe lub metalowe w formie kratownicy, naprzeciwko kościoła) wykonano w dniach:

21 a) [...] marca 2011 r., [...] marca 2011 r., [...] marca 2011 r., [...] marca 2011 r., [...]marca 2011 r., [...]marca 2011 r., [...]marca 2011 r., [...]marca 2011 r., [...]marca 2011 r., [...]marca 2011 r., [...]marca 2011 r., [...]marca 2011 r., [...]marca 2 011 r., [...]marca 2011 r., [...]marca 2011 r., [...]marca 2011 r., [...]marca 2011 r., [...]marca 201 1 r.;

22 b) [...] kwietnia 2011 r., [...] kwietnia 2011 r., [...] kwietnia 2011 r., [...] kwietnia 2011 r., [...] kwietnia 2011 r., [...] kwietnia 2011 r., [...]kwietnia 2011 r., [...]kwietnia 2011 r., [...]kwietnia 2011 r., [...]kwietnia 2011 r., [...]kwietnia 2011 r., [...]kwietnia 2011 r., [...]kwietnia 2011 r., [...]kwietnia 2011 r., [...]kwietnia 2011 r., [...]kwietnia 2011 r., [...]kwietnia 2011 r., [...]kwietnia 2011 r.;

23 c) [...]maja 2011 r., [...] maja 2011 r., [...] maja 2011 r., [...] maja 2011 r., [...] maja 2011 r., [...]maja 2011 r., [...]maja 2011 r., [...]maja 2011 r., [...]maja 2011 r., [...]maja 2011 r., [...]maja 2011 r., [...]maja 2011 r., [...]maja 2011 r., [...]maja 2011 r., [...]maja 2011 r., [...]maja 2011 r., [...]maja 2011 r., [...]maja 2011 r., [...]maja 2011 r.;

24 d) [...] czerwca 2011 r., [...]czerwca 2011 r., [...] czerwca 2011 r., [...] czerwca 2011 r., [...] czerwca 2011 r.

25 SKO odrzuciło wniosek skarżącej o umorzenie postępowania, albowiem istniał zarówno przedmiot postępowania (zajmowanie pasa drogowego bez zezwolenia), jak i podmiot postępowania (osoba, która ustawiła i eksploatowała nośnik reklamowy), a także istniała bezwzględnie związana sankcja, do nałożenia której był zobowiązany organ.

26 Organ odwoławczy stwierdził, że wobec faktu, iż przedmiotowa przyczepa była w okresie objętym decyzją kolejno zaparkowana w obrębie dwóch dróg powiatowych – należało orzec reformatoryjnie (uchylić zaskarżoną decyzję Prezydenta i ponownie orzec o nałożeniu kary z uwzględnieniem stwierdzonych lokalizacji zajętych pasów drogowych).

27 SKO stanęło na stanowisku, że zamieszczenie na przyczepie – nieprzemieszczającej się przez okres 2-3 miesięcy, informacji o funkcjonującej w dalszym ciągu szkole nauki jazdy, wyczerpuje definicję reklamy z art. 4 pkt 23 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.; dalej u.d.p.). Wskazało, że sam pojazd samochodowy bez tablicy informacyjnej (nawet zawierający napisy na karoserii lub szybach) nie stanowiłby jeszcze obiektu reklamowego, lecz ten sam pojazd oklejony informacjami o znacznych rozmiarach – w tym przypadku na wszystkich częściach plandeki przyczepki - takim obiektem się staje.

28 W ocenie SKO niewątpliwym jest w realiach sprawy, że głównym celem zaparkowania przyczepy z czterema tablicami informacyjnymi, w tak ruchliwym punkcie, jak ulica R. "[...]" lub al. K., dodatkowo w miejscu innym niż szkoła jazdy (jak wynika z aktualnej strony internetowej firmy – ul. J. [...]) oraz miejsce zamieszkania właścicielki pojazdu (P. ul. Ż. [...]), było poinformowanie przechodniów o szkole i ewentualne zachęcenie do jej odwiedzenia. Takie działanie, za pomocą tak skonstruowanych tablic, niewątpliwie wypełnia pojęcie reklamy w rozumieniu ustawy o drogach publicznych.

29 Za nietrafne SKO uznało również zarzuty naruszenia prawa procesowego. Wskazało, że lokalizacja reklamy w pasie drogowym została ustalona ponad wszelką wątpliwość za pomocą dostępnych dowodów, zgodnych z art. 75 § 1 k.p.a.

30 WSA w W. oddalił skargę na powyższą decyzję.

31 Sąd stwierdził, że z ustaleń organu wynika, że reklama umieszczona była na przyczepie samochodowej jednoosiowej w postaci napisów na całej powierzchni plandeki o treści: "[...]"; była ona widoczna dla użytkowników drogi.

32 Sąd podzielił stanowisko organu, że skoro sporna przyczepa samochodowa była zaparkowana przez dłuższy czas w tym samym miejscu i nie była używana, co wykazało postępowanie dowodowe, zatem może być uznana za reklamę w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Została ona umieszczona w pasie drogowym drogi publicznej, co potwierdza wydruk elektronicznej mapy terenu znajdujący się w aktach sprawy. Ponadto fakt, że skarżąca wyrejestrowała swoją działalność gospodarczą z ewidencji automatycznie nie oznacza, iż skarżąca jako właściciel przyczepy nie ponosi odpowiedzialności za zlokalizowanie reklamy w pasie drogowym drogi publicznej. Dokonane przez organ ustalenia potwierdziły, że na stronie internetowej szkoły nauki jazdy, w zakładce "kontakt" podane jest nazwisko, adres i numer konta skarżącej, zatem mimo udokumentowanej rozdzielności majątkowej skarżąca wraz z mężem nadal prowadzi wspólną działalność gospodarczą zarejestrowaną na męża.

33 Sąd uznał, że zarzuty dotyczące pozbawienia czynnego udziału w sprawie nie zasługują na uwzględnienie. Co prawda większość czynności dowodowych została przeprowadzona w czasie, gdy stroną był mąż skarżącej P. K., jednakże z akt tych wynika, że do skarżącej już [...] marca 2011 r. zostało skierowane telefoniczne powiadomienie o dokonanych oględzinach przyczepy.

34 Odnosząc się do zarzutu pozbawienia czynnego udziału w sprawie, który należy rozumieć jako zarzut naruszenia art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: k.p.a.) polegający na uniemożliwieniu wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego, stwierdzić należy, że rzeczywiście z akt administracyjnych rozpoznawanej sprawy nie wynika, czy przed wydaniem obu decyzji umożliwiono skarżącej zapoznanie się z materiałem sprawy, co wskazywałoby na naruszenie zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.). Jednakże naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. należy oceniać jako naruszenie przepisów postępowania, które nie zawsze ma wpływ na wynik sprawy. Powołując się na uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z dnia 25 kwietnia 2005 r. sygn. akt. I OPS 6/04 (opubl. ONSAiWSA 2005, z. 4. poz. 66) wydaną na tle odpowiadającego treści art. 10 § 1 k.p.a., przepisu art. 200 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.), należy wskazać, że warunkiem sine qua non uchylenia decyzji z powodu naruszenia przepisów postępowania jest wykazanie, iż takie naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Do strony stawiającej zarzut należy wykazanie związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy. Innymi słowy, strona powinna wykazać, że niezawiadomienie jej przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych uniemożliwiło jej dokonanie w danym postępowaniu konkretnej czynności procesowej, np. złożenie dokumentu, zgłoszenie wniosku o zawieszenie postępowania.

35 Sąd uznał, że skarżąca nie wykazała, iż naruszenie przez organy obu instancji art. 10 § 1 k.p.a. pozbawiło ją możliwości dokonania w tym postępowaniu konkretnej czynności procesowej, która mogłaby mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

36 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zarzuciła naruszenie:

37 1) na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., na podstawie której to normy uznano zaparkowaną przyczepę samochodową z napisem za reklamę bez koniecznego pozwolenia zarządcy drogi;

38 2) w granicach art. 174 pkt 2 p.p.s.a. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 10 § 1 k.p.a. polegające na przyjęciu telefonicznego zawiadomienia o oględzinach [...] marca 2011 r. za zawiadomienie dorozumiane.

39 W uzasadnieniu wskazano szczegółowe argumenty na poparcie zarzutów.

40 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

41 Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

42 Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, gdyż stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie zachodzi.

43 Oznacza to, iż Naczelny Sąd Administracyjny w swoich ocenach nie może wykraczać poza granice skargi kasacyjnej i to od autora skargi kasacyjnej zależy w jakim zakresie zostanie poddany kontroli zaskarżony wyrok Sądu I instancji.

44 Skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

45 Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, a to art. 10 § 1 k.p.a., stwierdzić należy, iż skarżąca w żaden sposób nie wykazała, aby pozbawienie jej czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym miało wpływ na wynik sprawy. Skarżąca sama przyznała, iż telefoniczne zawiadomienie z dnia [...] marca 2011 r. o oględzinach przyczepy, udokumentowane protokołem z tej samej daty, zostało skierowane do jej męża, natomiast sam protokół oględzin przyczepy spisany został bez jej uczestnictwa. Rzecz jednak w tym, iż skarżąca nie wykazała, aby na skutek takiego postępowania organu była pozbawiona w tym postępowaniu dokonania konkretnej czynności procesowej, która mogłaby mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. To do strony stawiającej taki zarzut należy wykazanie związku przyczynowego pomiędzy naruszeniem przepisu art. 10 § 1 k.p.a. a wynikiem sprawy.

46 Z kolei, jeżeli chodzi o zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, to stwierdzić należy, iż przepis ten dotyczy wyłącznie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Zgodnie z definicją pasa drogowego zawartą w art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą.

47 W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd I instancji miał pełne podstawy do zaakceptowania stanowiska organu, iż skarżąca umieściła sporną reklamę w pasie drogowym, co znalazło potwierdzenie w wydruku elektronicznym mapy terenu znajdującym się w aktach sprawy. Stąd też należało uznać, iż posłużenie się tym dowodem było zgodne z art. 75 § 1 k.p.a. Zauważyć przy tym należy, iż przepis prawa nie wymagał przeprowadzenia dowodu z urzędowego dokumentu zawierającego naniesioną lokalizację parkingu.

48 Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na mocy art. 184 p.p.s.a.