Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 2015 r., II GSK 1165/14

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 2015 r., II GSK 1165/14

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz (spr.) Sędzia del. WSA Małgorzata Grzelak Protokolant Patrycja Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Miasta P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. z dnia 30 stycznia 2014 r. sygn. akt I SA/Po 1107/13 w sprawie ze skargi Miasta P. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w P. z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia nadzorczego w sprawie rozdysponowania rezerwy budżetowej 1. uchyla zaskarżoną wyrok, 2. uchyla rozstrzygnięcie nadzorcze - uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w P. z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...], 3. zasądza od Regionalnej Izby Obrachunkowej w P. na rzecz Miasta P. kwotę 420 (czterysta dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.

Uzasadnienie

2 Zaskarżonym wyrokiem z dnia 30 stycznia 2014 r. sygn. akt I SA/Po 1107/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. oddalił skargę Miasta P. na rozstrzygnięcie nadzorcze Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w P. z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia zmieniającego uchwałę budżetową na rok 2013.

3 Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że zarządzeniem z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 222 i art. 257 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm. – powoływanej dalej jako u.f.p.), Burmistrz Miasta P. dokonał zmiany uchwały Rady Miasta P. z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w sprawie uchwalenia budżetu Miasta P. na 2013 r. Jako podstawę prawną Burmistrz powołał również § 11 pkt 2 uchwały budżetowej z dnia [...] grudnia 2012 r.

4 Dokonana korekta budżetu polegała m.in. na wprowadzeniu wielu zmian po stronie wydatków budżetowych. W załączniku nr 2 "plan wydatków majątkowych na 2013 r." w dziale 758 "Różne rozliczenia", rozdziale 75818 "Rezerwy ogólne i celowe", dokonano zmniejszenia wydatków o kwotę 6.000,00 zł, a jednocześnie w dziale 754 – "Bezpieczeństwo publiczne i ochrona przeciwpożarowa" w rozdziale 75416 "Straż gminna (miejska)" wprowadzono nowe zadanie majątkowe – pod nazwą "wykonanie przyłącza do fotoradaru i montaż masztu do fotoradaru".

5 Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w P. uchwałą z dnia [...] sierpnia 2013 r. stwierdziło nieważność zarządzenia Burmistrza Miasta P. z dnia [...] lipca 2013 r., jako podjętego z istotnym naruszeniem art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm. – powoływanej dalej jako u.s.g.), w części dotyczącej utworzenia nowego zadania majątkowego pod nazwą "wykonanie przyłącza do fotoradaru i montaż masztu do fotoradaru", a wykazanego w załączniku nr 2 pod nazwą "plan wydatków majątkowych na 2013 r." w rozdziale 75416 "Straż gminna (miejska)".

6 W uzasadnieniu uchwały Kolegium RIO stwierdziło, że na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 4 u.s.g. jedynie organ stanowiący, czyli Rada Gminy, posiada wyłączną kompetencję do uchwalania budżetu. Zakres uprawnień do dokonywania zmian w budżecie przez organ wykonawczy został natomiast ustalony w art. 257 u.f.p. Przepis ten nie daje uprawnień organowi wykonawczemu do stanowienia nowych zadań majątkowych w budżecie gminy. Ustawowe uprawnienia organu wykonawczego do dokonywania zmian w budżecie gminy mogą być - na podstawie art. 258 ust. 1 pkt 1 u.f.p. - rozszerzone przez organ stanowiący, który może m.in. upoważnić zarząd jednostki samorządu terytorialnego (burmistrza) do dokonywania innych zmian w planie wydatków, ale z wyłączeniem przeniesień wydatków między działami. Organ zwrócił uwagę, że Rada Miasta P. w § 11 uchwały z dnia [...] grudnia 2012 r. upoważniła Burmistrza do dokonania w toku roku budżetowego zmian w budżecie. Jednakże powyższe upoważnienie nie dało organowi wykonawczemu podstaw do dokonania takich zmian, które skutkowałyby wykreowaniem nowego zadania majątkowego. Upoważnienie zawarte w § 11 pkt 4 uchwały upoważniało Burmistrza do dokonywania zmian planu wydatków majątkowych jedynie w odniesieniu do już uchwalonych przez Radę zadań przedstawionych w załączniku do uchwały budżetowej pod nazwą "plan wydatków majątkowych na 2013 r."

7 Miasto P. zaskarżyło uchwałę Kolegium RIO do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P., wnosząc o jej uchylenie.

8 W uzasadnieniu strona skarżąca podniosła, że o ile uchwalenie budżetu (i jego zmiana) jest domeną organów uchwałodawczych, to jego wykonanie należy do władzy wykonawczej. Rada Miasta P. w uchwale budżetowej utworzyła rezerwę na wydatki majątkowe, nie zawężając w żaden sposób, jakie mają być to wydatki. Z tego wynika, zdaniem skarżącej, że sam podział rezerwy stanowi wykonanie budżetu i stąd do jego dokonania uprawniony jest, na podstawie art. 222 u.f.p., zarząd (Burmistrz). Zmiana przeznaczenia rezerwy celowej, dokonywana w trybie art. 259 ust. 2 u.f.p., nie jest tym samym co doprecyzowanie przeznaczenia rezerwy. Utworzenie nowego zadania w ramach wykorzystania rezerwy celowej (w przypadku gdy Rada nie wprowadziła ograniczeń, nie zawęziła możliwości jej wykorzystania) jest wykorzystaniem rezerwy na cel, na jaki została utworzona, a zatem leży w kompetencji zarządu (Burmistrza).

9 Sąd I instancji, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - powoływanej dalej jako p.p.s.a.), oddalił skargę.

10 W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji uznał za zasadne stanowisko organu, zgodnie z którym dokonywanie przesunięć wydatków między działami budżetu gminy jest w istocie zmianą tego budżetu, a uprawnienie do dokonania tej czynności, podobnie jak uchwalenie budżetu, należy do wyłącznej kompetencji organu stanowiącego gminy, czyli Rady. W ocenie Sądu I instancji, przeniesienie wydatków w taki sposób nie jest wykonywaniem budżetu gminy, ale jego zmianą, a to oznacza, że takie działanie leży poza zakresem uprawnień organu wykonawczego gminy. Z treści art. 258 ust. 1 pkt 1 u.f.p. wynika bowiem jednoznacznie, że ustawodawca wykluczył możliwość dokonywania w budżecie gminy przesunięć przez organ wykonawczy pomiędzy działami budżetu. Organ wykonawczy może natomiast dokonywać przesunięć wydatków pomiędzy rozdziałami i paragrafami budżetu, jeżeli uzyska na to upoważnienie od rady gminy. Powyższe oznacza więc, że wprowadzenie zmian w wysokości wydatków w poszczególnych działach budżetu gminy jest możliwe – co do zasady – nie przez instytucję przeniesienia wydatków i działanie organu wykonawczego, lecz przez przyjęcie przez radę gminy uchwały o zmianie budżetowej, a zatem działanie organu stanowiącego.

11 Sąd I instancji podniósł ponadto, że organ wykonawczy może dokonać podziału rezerw celowych wyłącznie wtedy, gdy wcześniej rada utworzy (cel) nowe zadanie, na które rezerwa celowa zostanie przez organ wykonawczy rozdysponowana. W rozpoznawanej sprawie Burmistrz wprowadził nowe zadanie majątkowe pod nazwą "wykonanie przyłącza do fotoradaru i montaż masztu do fotoradaru", a przed tą zmianą plan wydatków majątkowych na 2013 r. dla straży miejskiej wynosił 0 zł. Skoro zatem Rada Miasta P. nie przewidziała w budżecie na 2013 r. wydatków majątkowych, inwestycyjnych dla straży miejskiej, to tym samym Burmistrz nie miał podstaw prawnych do przeznaczenia, mocą zarządzenia nr [...], rezerwy celowej w wysokości 6000,00 zł na nowe zadanie majątkowe.

12 Miasto P. zaskarżyło wyrok WSA w P. z dnia 30 stycznia 2014 r. sygn. akt I SA/Po 1107/13 w całości skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

13 Strona skarżąca zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

14 1) art. 257 u.f.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że Burmistrz zarządzeniem z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] dokonał przesunięcia wydatków między działami;

15 2) art. 222 ust. 4 (w uzasadnieniu wyroku omyłkowo podano 221 ust. 4) u.f.p. poprzez jego niezastosowanie;

16 3) art. 22 ust. 2 pkt 1 u.f.p.;

17 4) art. 259 ust. 1 u.f.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że rozwiązanie rezerwy na wydatki majątkowe w przedmiotowej sprawie nie mieści się w ramach wykonywania budżetu przez Burmistrza oraz uznaniu, że rezerwy mogą być uruchamiane tylko i wyłącznie na zadania wcześniej utworzone przez radę;

18 5) art. 30 ust. 2 pkt 4, jak również art. 60 ust. 2 pkt 5 u.s.g. poprzez ich niezastosowanie oraz art. 18 ust. 2 pkt 4 u.s.g. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że Burmistrz nie miał kompetencji do wykorzystania rezerwy celowej.

19 W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że zaskarżony wyrok podważa kompetencje organu wykonawczego w zakresie wykonania budżetu. Przyjęcie stanowiska Sądu I instancji doprowadziłoby do sytuacji, w której dysponowanie rezerwami, nie tylko celowymi, ale również ogólną byłoby właściwie niemożliwe.

20 Skarżąca podniosła, że rezerwy budżetowe są zamierzonym przez ustawodawcę gwarantem elastyczności budżetu. Pozwalają w toku wykonywania budżetu dostosowywać wydatki do zmieniającej się sytuacji i potrzeb. Z założenia rezerwa budżetowa powinna być tworzona na wydatki nieprzewidziane i nadzwyczajne, ustawa o finansach publicznych nie zawiera jednak takich ograniczeń, stąd też z rezerwy budżetowej można pokrywać wydatki o różnym charakterze.

21 Rezerwy są ujmowane w budżecie po stronie wydatków, choć same w sobie nie stanowią wydatków, a jedynie źródła pokrycia tych wydatków, których limity zostaną określone lub powiększone w trakcie roku budżetowego. Dlatego w rozpoznawanej sprawie nie można mówić o przenoszeniu wydatków między działami, gdyż rezerwa nie jest wydatkiem.

22 W ocenie skarżącej, podział rezerwy stanowi wykonanie budżetu i stąd uprawniony jest do tego zarząd (art. 222 u.f.p.). Rezerwy celowe ze swej istoty tworzone są po to, aby możliwe było dokonanie wydatków, których przewidzenie nie jest w chwili uchwalania budżetu jeszcze możliwe. Dlatego też rezerwa tworzona jest na pewnym poziomie ogólności, choć rada gminy może wedle swojego uznania możliwie doprecyzować cel, na jaki utworzona jest rezerwa celowa. Rada, tworząc rezerwę celową, upoważnia organ wykonawczy do wykorzystania jej w ustalonej kwocie na cel, na jaki została utworzona. Podział rezerw jest jednocześnie ich rozdysponowaniem, bowiem podział ten może nastąpić tylko poprzez dokonanie odpowiednich zmian w budżecie w drodze przeniesień środków finansowych z rezerw na zwiększenie planu wydatków w określonych podziałkach klasyfikacji budżetowej bądź na stworzenie planu wydatków wcześniej w budżecie nieprzewidzianych, a następnie wykonanie tak zaplanowanych wydatków.

23 W uchwale budżetowej na 2013 r. Rada Miasta ujęła rezerwę na wydatki majątkowe, przy czym nie określiła, że rezerwa może zostać wykorzystana tylko i wyłącznie na zadania już ujęte w budżecie. Tym samym, zdaniem skarżącej, decyzję w tym zakresie pozostawiono Burmistrzowi.

24 W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie.

25 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

26 Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

27 Zagadnienia dotyczące budżetu jednostek samorządu terytorialnego zostały uregulowane w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. W art. 222 ust. 2 u.f.p. ustawodawca przewidział możliwość tworzenia w budżecie rezerw celowych. Jednostka samorządu może przeznaczyć rezerwę celową m.in. na wydatki, których szczegółowy podział na pozycje klasyfikacji budżetowej nie może być dokonany w okresie opracowywania budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 222 ust. 4 u.f.p., organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego dokonuje podziału rezerw celowych.

28 Z przytoczonych przepisów wynika przede wszystkim, że rezerwy celowe w założeniu służyć mają finansowaniu nagłych wydatków, które nie mogą zostać przewidziane na etapie przygotowywania budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Po drugie, wyłączną kompetencję do dokonywania podziału tych rezerw, a zatem do podejmowania decyzji co do ich wydatkowania, posiada organ wykonawczy jednostki samorządowej. Oczywiście, wójt (burmistrz) nie ma pełnej swobody decydowania o sposobie wydatkowania rezerw celowych. Musi bowiem przeznaczyć środki z rezerwy zgodnie z jej celem ustalonym uprzednio w budżecie. Należy jednocześnie zwrócić uwagę, że stopień ogólności sformułowania celu zależy wyłącznie od uchwalającego budżet organu stanowiącego jednostki samorządu.

29 Przyznanie organowi wykonawczemu kompetencji do dokonywania podziału rezerw jest konsekwencją wspomnianego charakteru rezerw jako środków przeznaczonych do zaspokajania trudnych do przewidzenia potrzeb. Niejednokrotnie rezerwa musi zostać wykorzystana niezwłocznie, co byłoby znacznie utrudnione przy konieczności każdorazowego uzyskiwania dodatkowej zgody organu stanowiącego.

30 Zarówno Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej, jak i Sąd I instancji, uzasadniając stwierdzenie przekroczenia uprawnień przez Burmistrza Miasta P., powoływali się na treść art. 257 pkt 3 u.f.p., który stanowi, że w toku wykonywania budżetu burmistrz może dokonywać zmian w planie dochodów i wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego polegających na zmianach planu wydatków jednostki samorządu terytorialnego w ramach działu w zakresie wydatków bieżących, z wyjątkiem zmian planu wydatków na uposażenia i wynagrodzenia ze stosunku pracy, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej.

31 W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższy przepis, mający zastosowanie do dokonywania zmian w planie dochodów i wydatków, nie dotyczy dokonywania przez burmistrza podziału rezerw, na podstawie odrębnej kompetencji przyznanej w art. 222 ust. 4 u.f.p. i potwierdzonej jednoznacznie w art. 60 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594). Wypada zauważyć, że rezerwa ogólna i rezerwy celowe zostały ujęte w odrębnym dziale budżetu jednostki samorządu. Dlatego też dokonanie podziału rezerwy, a więc jej rozdysponowanie, co do zasady będzie wiązało się z przesunięciem wydatków pomiędzy poszczególnymi działami budżetu. Skoro zatem podział rezerwy z konieczności oznacza przesunięcie środków pomiędzy działami, to gdyby uznać za prawidłowe stanowisko organu i Sądu I instancji, organ wykonawczy nigdy nie mógłby dokonać podziału rezerwy, nie dokonując przesunięć pomiędzy działami budżetu, a zatem nie mógłby zrealizować swoich ustawowych kompetencji.

32 W rozpoznawanej sprawie rezerwa celowa została przeznaczona w uchwale budżetowej na inwestycje i zakupy inwestycyjne. Dokonanie podziału środków z tej rezerwy na wykonanie przyłącza do fotoradaru i montaż masztu do fotoradaru, mieści się w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie jej celu. Zarządzenie Burmistrza stanowiło w istocie wykonanie kompetencji do dokonania podziału rezerwy celowej przyznanej mu w art. 222 ust. 4 u.f.p., nie naruszało zatem art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, przyznającego radzie gminy wyłączną kompetencję do uchwalania budżetu gminy.

33 Regionalna Izba Obrachunkowa nieprawidłowo zatem uznała, że zarządzenie Burmistrza P. z dnia [...] lipca 2013 r. naruszało przywołany przepis i stwierdziła nieważność zarządzenia w spornej części.

34 Mając to wszystko na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie na podstawie art. 188 p.p.s.a. i art. 148 p.p.s.a. oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) i pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.), orzekł jak w sentencji.