Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 2021 r., II GSK 1163/20

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 2021 r., II GSK 1163/20

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 6 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Bk 428/20 w sprawie ze skargi K. H. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie sprostowania oczywistej omyłki w decyzji w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcia pasa drogowego oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 6 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Bk 428/20, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.), oddalił skargę K. H. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] kwietnia 2020 r. w przedmiocie sprostowania oczywistej omyłki w decyzji w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego.

3 K. H. złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając orzeczenie w całości oraz wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

4 Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

5 1. przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

6 - naruszenie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na niepełnym, niedokładnym i chybionym zbadaniu sprawy, braku ustosunkowania się w zaskarżonym wyroku do twierdzeń, zarzutów i wniosków skarżącego, niewyjaśnieniu przyczyn, dla których Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni przepisów prawa materialnego i niewłaściwie zastosował przepisy tego prawa;

7 2. przepisu art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068 ze zm.; powoływanej dalej jako: u.d.p.) przez błędną wykładnię.

8 Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.

9 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

10 Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.

11 Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy.

12 Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

13 Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. W skargach kasacyjnych sformułowano zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego.

14 W tej sytuacji, co do zasady, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje w pierwszej kolejności zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ ich uwzględnienie mogłoby uczynić przedwczesnym albo bezprzedmiotowym odniesienie się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można zatem przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. wyroki NSA z 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11, LEX nr 1217424 oraz wyrok z 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08, LEX nr 596025).

15 W pierwszej kolejności należy podnieść, iż nie mogły odnieść zamierzonego skutku podniesione w podstawach skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) w tym art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na niepełnym, niedokładnym i chybionym zbadaniu sprawy, braku ustosunkowania się w zaskarżonym wyroku do twierdzeń, zarzutów i wniosków skarżącego, niewyjaśnieniu przyczyn, dla których WSA dokonał błędnej wykładni przepisów prawa materialnego i niewłaściwie zastosował przepisy tego prawa.

16 W tym kontekście należy wskazać, iż w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1485/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i - w razie kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 1751/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sąd I instancji realizuje powyższe wymagania. Wynika z niego, jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty przez Sąd, dokonano też jego oceny, jak również zawarto rozważania dotyczące wykładni i zastosowania art. 113 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; powoływanej dalej jako: k.p.a.). To, że strona skarżąca nie zgadza się z dokonaną przez Sąd oceną prawną nie oznacza, że został naruszony przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. i nie uprawnia do czynienia takiego zarzutu. Za pomocą tego zarzutu nie można bowiem zwalczać zaaprobowanej przez Sąd podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, czy też stanowiska co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 27 lipca 2012 r., sygn. akt I FSK 1467/11 oraz z dnia 13 maja 2013 r., sygn. akt II FSK 358/12, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), a taką próbę podejmuje strona skarżąca kasacyjnie, polemizując ze stwierdzeniami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

17 Dodatkowo NSA w niniejszym składzie podziela stanowisko judykatury, iż Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wypełniając przesłanki wynikające z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów podniesionych w skardze oraz innych pismach procesowych sprawy i do każdego z argumentów na ich poparcie, może je oceniać całościowo. Najistotniejsze jest to, aby z wywodów Sądu wynikało dlaczego w sprawie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze (por. wyrok NSA z 18 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 702/15; wyrok NSA z 19 czerwca 2018 r., sygn. akt II GSK 2336/16; wyrok NSA z 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 2671/16; wyrok NSA z 4 października 2018 r., sygn. akt II GSK 2983/16 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

18 W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku trafnie zauważono, że sprostowanie może nastąpić w każdym czasie, a więc również po ostatecznym lub nawet prawomocnym zakończeniu postępowania głównego (co wielokrotnie zaznaczano w orzecznictwie NSA – zob. np. wyrok NSA z 3 kwietnia 2019 r., II OSK 2199/17, - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednocześnie charakter uchybień, które mogą podlegać sprostowaniu przesądza, że będą to uchybienia, które pozostają bez wpływu na treść decyzji.

19 Co więcej, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko przedstawione w zaskarżonym wyroku, że analiza, o której była mowa w sprostowanym fragmencie decyzji, nie ma nic wspólnego z analizą, do jakiej odnosi się skarżący kasacyjnie, dotyczącą sprawdzenia funkcji spornego terenu, tzn. czy jest to pas drogowy, a jeżeli tak, to czy jest to pas drogowy drogi publicznej, czy drogi wewnętrznej.

20 Aprobaty Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zyskał również zarzut naruszenia art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych przez błędną wykładnię. W rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji nie dokonywał wykładni art. 4 pkt 1 u.d.p., zatem nie mógł naruszyć powyższego unormowania w zarzucanej postaci. Autor kasacji nie tylko nie wykazał, iż powyższe przepisy były stosowane w toku dotychczasowego postępowania, ale także nie podał jak w okolicznościach badanej sprawy winny być one rozumiane, natomiast m.in. podniósł, że nie zgadza się z poglądem iż tylko tzw. ustawa planistyczna w krajowym porządku prawnym posługiwała się "analizą funkcji i cech zabudowy" oraz, że nie zgada się z poglądem, jakoby ustawa o drogach publicznych nie posługiwała się pojęciem "analiza" lub na jej podstawie nie przeprowadzano analiz. Dodatkowo w uzasadnieniu tego zarzutu zakwestionowano także adekwatność powołania przez Sąd I instancji wyroku NSA dotyczącego sprostowania w innej sprawie. Niezależnie od powyższych uwag należy także dostrzec, iż stawiając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, autor kasacji winien wykazać, że Sąd I instancji mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa oraz podać, jak w jego ocenie przepis ów powinien być rozumiany, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Błędna wykładnia prawa materialnego może polegać na nieprawidłowym odczytaniu normy prawnej wyrażonej w przepisie, mylnym zrozumieniu jego treści lub znaczenia prawnego, bądź też na niezrozumieniu intencji ustawodawcy (vide: wyrok NSA z dnia 13 września 2005r. sygn. akt II OSK 16/05; wyrok NSA z dnia 23 lutego 2005r. sygn. akt OSK 539/04; wyrok NSA z dnia 2 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1026/04, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Powyższe czynią zarzut kasacyjny wadliwej wykładni tegoż przepisu nieskutecznym, ale i wadliwie skonstruowanym.

21 Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.