Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 sierpnia 2017 r., II GSK 1154/17

postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 sierpnia 2017 r., II GSK 1154/17

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia del. NSA Piotr Piszczek po rozpoznaniu w dniu 30 sierpnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 listopada 2016 r., sygn. akt V SA/Wa 4782/15 w sprawie ze skargi J. B. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia 24 listopada 2016 r., sygn. akt V SA/Wa 4782/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. B., uchylił zaskarżoną decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2015 r. w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek.

3 Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że pismem z dnia 10 lipca 2015 r. J. B. złożył wniosek o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne za okres 2008 - 2015 r.

4 W uzasadnieniu wniosku wskazał, że od lat cierpiał na zaburzenia depresyjno – lękowe a obecnie ma zdiagnozowana schizofrenię. W 2015 r. przebywał w szpitalu psychiatrycznym a teraz wraz z matką, także cierpiącą na schizofrenię, są pacjentami Poradni Zdrowia Psychicznego. Choroba spowodowała, iż nie zamknął działalności gospodarczej, pomimo jej nieprowadzenia. Powołał się także na bardzo złą sytuację materialną i brak, z powodu stanu zdrowia, możliwości podjęcia pracy.

5 Decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia należności z tytułu składek:

6 1. na ubezpieczenie społeczne za okres od stycznia 2008 r. do lutego 2013 r. – w łącznej kwocie 36.169,22 zł.,

7 2. na ubezpieczenie zdrowotne za okres od stycznia 2008 r. do lutego 2013 r. – w łącznej kwocie 22.202,05 zł.,

8 3. na Fundusz Pracy za okres od października 2009 r. do lutego 2013 r. – w łącznej kwocie 2.865,31 zł.

9 W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że skarżący zamieszkuje i jest na utrzymaniu matki, która otrzymuje świadczenie emerytalne w wysokości 3.171 zł. Dochód na jednego członka rodziny jest więc wyższy od minimum socjalnego. Sam wnioskodawca nie podejmuje zatrudnienia, ale też nie złożył żadnych dokumentów, z których wynikałaby niemożność podjęcia pracy. W aktach brak jest także dokumentów, z których wynikałoby, że choroba na którą J. B. się powołuje sprawia, że jest on całkowicie niezdolny do pracy.

10 Zakład stwierdził, że w sprawie nie zachodzą przesłanki z art. 28 ust. 3a i 3b ustawy o ubezpieczeniach społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 121 ze zm.; dalej: usus) oraz z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz.1365).

11 Decyzją z dnia [...] października 2015 r., ZUS utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] sierpnia 2015 r. W uzasadnieniu podkreślił, że Dyrektor II Oddziału ZUS w W. obecnie prowadzi, jako organ egzekucyjny, wobec strony postępowanie egzekucyjne i nie ma na tym etapie przesłanek do uznania, iż w toku egzekucji nie uzyska kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Nadto skarżący jest współwłaścicielem ½ części nieruchomości w N., na której ZUS dokonał wpisu hipoteki przymusowej zabezpieczającej należne zobowiązania a bank PKO BP S.A. wpisu hipoteki umownej zwykłej i kaucyjnej zabezpieczającej kredyt mieszkaniowy. Zobowiązania wobec banku spłacane są w kwocie 800 zł miesięcznie.

12 Organ zaznaczył, że okoliczność posiadania innych zobowiązań finansowych nie stanowi przesłanki przemawiającej za umorzeniem z tego powodu należności wobec ZUS. Podkreślił, że Zakład nie może stawiać obowiązku spłaty innych zobowiązań publicznoprawnych ponad obowiązek spłaty zobowiązań z tytułu składek ubezpieczeniowych, bowiem postępowanie takie działałoby na szkodę finansów ubezpieczeń społecznych.

13 Zakład uznał także, iż w sprawie nie wystąpiły okoliczności, które pozwalałyby na umorzenie należności ze względu na ważny interes zobowiązanego w oparciu o art. 28 ust. 3a usus, gdyż wnioskodawca ma zaspokojone podstawowe potrzeby życiowe przez matkę, z którą zamieszkuje i z której emerytury się utrzymuje.

14 ZUS podkreślił, że nie kwestionuje faktu przewlekłej choroby zobowiązanego jednak uznał iż okoliczność ta nie pozbawiła go możliwości uzyskania dochodu umożliwiającego spłatę należności.

15 J. B. złożył skargę na decyzję z dnia [...] października 2015 r.

16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uzasadniając swoje rozstrzygnięcie w sprawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: ppsa), wskazał, że organ, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 77 § 1 kpa, nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący zebranego w sprawie materiału dowodowego, gdyż nie przypisał właściwego znaczenia chorobie skarżącego, która niewątpliwie negatywnie rzutuje na życiowe decyzje strony i wymaga zindywidualizowanego podejścia organu do rozpoznawanej sprawy. Według WSA, w postępowaniu obu instancji zabrakło należytego zastosowania art. 7 kpa. Organ winien, po dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, rozważyć i wyważyć interes społeczny i słuszny interes strony. Przy uwzględnieniu powyższych okoliczności szczególnej analizy wymaga słuszny interes obywatela.

17 Dokonanie przez organ w decyzjach obu instancji analizy możliwości płatniczych skarżącego bez szczególnego zwrócenia uwagi na charakter jego schorzenia i brak możliwości poprawy jego sytuacji w przyszłości, pozwala, zdaniem WSA, na postawienie zaskarżonej decyzji także zarzutu naruszenia sformułowanej w art. 80 kpa zasady swobodnej oceny dowodów.

18 Sąd wskazał też na niekonsekwencję organu, który raz uznał za spełnione przesłanki zezwalające na umorzenie zadłużenia a niezastosowanie tej ulgi wyjaśnił wyłącznie uznaniowością swej decyzji, natomiast w innym fragmencie uzasadnienia stwierdził, że w sprawie brak przesłanek do umorzenia należności.

19 Przy ponownym rozpoznaniu sprawy WSA nakazał organowi uwzględnić, że skarżący, człowiek ponad 40 letni, jest całkowicie uzależniony od matki, która zapewnia mu mieszkanie i utrzymanie, sama także cierpi na chorobę psychiczną. W tej sytuacji doświadczenie życiowe przemawia za przyjęciem za wiarygodne jego wyjaśnień co do pozostawienia w dyspozycji byłej partnerki działki wraz ze związanymi z nią obciążeniami finansowymi.

20 Organ dla podjęcia prawidłowej decyzji musi mieć jasność, czy opłacenie należności z tytułu składek rzeczywiście pociągnęłoby zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego matki, w szczególności pozbawiłoby ich możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Jeżeli te okoliczności zostaną w sposób niewątpliwy stwierdzone, brak podstaw do wydania decyzji o odmowie umorzenia należności.

21 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł ZUS. Wyrokowi zarzucił:

22 1. naruszenie prawa materialnego, w szczególności art. 28 ust. 3a i 3b usus w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne poprzez ich błędną wykładnię i nieuzasadnione uznanie, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie zostały zbadane wynikające z tej regulacji przesłanki umorzenia należności z tytułu składek, jak również, że ustalenie okoliczności, iż opłacenie należności z tytułu składek pociągnęłoby zbyt ciężkie skutki dla skarżącego zobowiązuje ZUS do umorzenia należności;

23 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 ppsa i uchylenie zaskarżonej decyzji, pomimo braku naruszenia prawa materialnego w toku postępowania administracyjnego, jak również mimo braku naruszenia przez organ przepisów postępowania, w szczególności art. 7 kpa.

24 Wobec powyższego organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

25 Autor skargi kasacyjnej zrzekł się rozprawy.

26 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

27 Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, podstawy na których ją oparto nie są bowiem usprawiedliwione.

28 Ocena zasadności zarzutów postawionych Sądowi I instancji wymaga przypomnienia, że w myśl art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania z przyczyn określonych w § 2 powołanego artykułu. Ponieważ w rozpoznawanym przypadku nie zaistniały okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności postępowania przewidziane w art. 183 § 2 pkt 1-6 ppsa, kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku sprowadzała się do oceny, czy narusza on przepisy wskazane zarzutach postawionych Sądowi I instancji. Konsekwencją przedstawionej wyżej zasady związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami kasacyjnymi jest wymóg prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej. W tym zakresie podzielić należy pogląd, że koniecznym warunkiem uznania, że strona powołuje się na jedną z podstaw kasacyjnych (art. 174 ppsa) jest wskazanie, które przepisy, jakiego aktu prawnego zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie zarzutu błędnej wykładni wymaga przeprowadzenia wywodu prawnego odnośnie naruszonego przepisu jak i wskazania jak należy ten przepis rozumieć i dlaczego dokonana w zaskarżonym wyroku interpretacja jest błędna. Z kolei w przypadku zarzutu niewłaściwego zastosowania wskazanego przepisu prawa materialnego, konieczne jest wyjaśnienie dlaczego przyjęty za podstawę prawną zaskarżonego wyroku przepis nie ma związku z ustalonym stanem faktycznym i jaki inny przepis powinien być w sprawie zastosowany (por. wyrok NSA z dnia 14 września 2010 r., sygn. akt II GSK 840/09).

29 W ocenie składu orzekającego NSA skarga kasacyjna nie w pełni odpowiada tym wymogom.

30 W myśl wskazanego w podstawie skargi kasacyjnej art. 28 ust. 3a usus należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności (w rozumieniu w art. 28 ust. 2 tej ustawy). Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne - wydanym na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 28 ust. 3b usus - zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych (pkt 1), poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności (pkt 2) jak i w przypadku przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności (pkt 3).

31 W skardze kasacyjnej organ zarzucając Sądowi I instancji błędną wykładnię przytoczonych przepisów - poprzez nieuzasadnione uznanie, że w sprawie nie zostały zbadane wynikające z tej regulacji przesłanki umorzenia należności z tytułu składek - nie wyjaśnił w czym przejawia się wadliwa interpretacja poszczególnych przepisów oraz jak prawidłowo winny być one rozumiane. Braki podstawy kasacyjnej w powyższym zakresie czynią zatem zarzut błędnej wykładni przepisów prawa materialnego nieskutecznym.

32 Ocena zbadania przez organ przesłanek umorzenia należności z tytułu składek nie należy bowiem do sfery wykładni przepisów prawa materialnego, lecz do sfery materiału dowodowego i wskazuje na przyjęty w sprawie stan faktyczny sprawy. Zdaniem składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazany w zarzucie sposób naruszenia prawa, przemawia za przyjęciem, że organ wnoszący skargę kasacyjną w istocie kwestionuje sądowoadministracyjną ocenę ustalonego przez niego stanu faktycznego sprawy i zmierza do postawienia Sądowi I instancji zrzutu wadliwego zastosowania wskazanych przepisów.

33 Uchybienie prawu materialnemu przez niewłaściwe zastosowanie polega tymczasem na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej, względnie, że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej.

34 W rozpoznawanej sprawie – nie godząc się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że ustaleń stanu faktycznego sprawy dokonano z naruszeniem przepisów proceduralnych – organ wnoszący skargę kasacyjną sformułował tylko jeden zarzut naruszenia przepisów postępowania, a to zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 ppsa, podnosząc jednocześnie, że w postępowaniu administracyjnym nie naruszył "w szczególności" art. 7 kpa.

35 Tak skonstruowany zarzut nie może być uznany za skuteczny.

36 Skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym składanym od orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego. Chcąc zakwestionować dokonaną przez Sąd I instancji ocenę ustaleń faktycznych sprawy, uzasadnione jest powiązanie odpowiednich przepisów procedury administracyjnej z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie sądowoadministracyjne – a więc w istocie zarzucić, że sąd pierwszej instancji błędnie ocenił zastosowanie przez organ przepisu postępowania administracyjnego. Powołanie w rozpoznawanej sprawie zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 ppsa - bez wskazania konkretnej jednostki redakcyjnej tego przepisu nie spełnia opisanego wyżej wymogu.

37 Z kolei odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7 kpa – wobec treści uzasadnienia uchwały pełnego składu NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 – trzeba wskazać, że zgodnie z jego treścią, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

38 Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd I instancji zarzucił organowi nie tylko naruszenie art. 7 kpa – w zakresie obowiązku wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy - ale także naruszenie wynikającego z art. 77 § 1 kpa obowiązku nie tylko wyczerpującego zebrania ale i wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy oraz obowiązku uzasadnienia zgodnie z wymogami art. 107 § 1 i 3 kpa. W ocenie Sądu bowiem nie dość wystarczająco odniesiono się do choroby skarżącego – co rodzi konieczność rozważenia i wyważenia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli a ustalenia stanu faktycznego dokonano z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów przewidzianej art. 80 kpa.

39 Nie ulega wątpliwości, że skarga kasacyjna nie zawiera zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w związku z art. 77 § 1, 80 i 107 § 1 kpa. Stanowisko zaprezentowane przez Sąd I instancji - co do wskazanych uchybień proceduralnych w postępowaniu administracyjnym nie zostało zatem skutecznie podważone.

40 W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodzić natomiast należy się z Sądem I instancji, że w sytuacji gdy dorosły człowiek chory psychicznie pozostaje na utrzymaniu matki, która także cierpi na chorobę psychiczną – to rozważenie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli na zasadzie określonej art. 7 kpa winno być szczególnie wnikliwe, co musi znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu. Podkreślenia – zdaniem składu orzekającego - wymaga też, że przy ocenie sytuacji skarżącego trzeba mieć na względzie, że ewentualny obowiązek alimentacyjny nie obejmuje obowiązku spłaty zadłużenia skarżącego.

41 W uzasadnieniu zarzutu naruszenia przytoczonego przepisu podniesiono, że organ dokonał wnikliwej analizy okoliczności związanych z sytuacją skarżącego i jego rodziny, możliwości uzyskania dochodu przy uwzględnieniu stanu zdrowia.

42 Tymczasem, wskazując na naruszenie przez organ art. 7 kpa, WSA powyższego w ogóle nie kwestionował. Zarzucił natomiast, że organ po dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy powinien rozważyć i wyważyć interes społeczny i słuszny interes strony, a szczególną uwagę zwrócić na interes obywatela. Zatem skarga kasacyjna nie podważa stanowiska Sądu I instancji. Jeżeli zaś organ zmierzał do podważenia wniosków wyciągniętych ze zgromadzonego materiału dowodowego, powinien zarzucić naruszenie art. 80 kpa. W tym zakresie zarzut nie został sformułowany. Biorąc pod uwagę powyższe, zarzut naruszenia art. 7 kpa należało uznać za bezzasadny.

43 Autor skargi kasacyjnej zarzucił również Sądowi I instancji, że we wskazaniach co do ponownego postępowania stwierdził, że ustalenie okoliczności, iż opłacenie należności z tytułu składek pociągnęłoby zbyt ciężkie skutki dla skarżącego zobowiązuje ZUS do umorzenia należności.

44 Odnosząc się do powyższego trzeba mieć na względzie, że z treści art. 28 ust. 3a usus oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne wynika, że umorzenie należności z tytułu składek (z uwagi na użyte w tych przepisach sformułowanie: należności /.../ mogą być umarzane) oznacza, że decyzji w tym przedmiocie przypisuje się charakter decyzji uznaniowej. Sąd kasacyjny aprobuje wyrażany w orzecznictwie pogląd (np. wyrok z dnia 25 listopada 2011 r., sygn. akt II GSK 1212/10), że wskazane uznanie administracyjne oznacza, że organ może – ale nie musi – uwzględnić wniosku o umorzenie należności z tytułu składek, gdy spełnione są ustawowe przesłanki (tj. uzasadnione przypadki, gdy chodzi o art. 28 ust. 3a). W przypadku zaś, gdy ustawowe przesłanki możliwości umorzenia składek nie zaistnieją - organ nie ma żadnych podstaw prawnych do uwzględnienia wniosku. Zatem odmowa umorzenia z uwagi na brak spełnienia ustawowych przesłanek nie następuje na zasadzie uznania administracyjnego. Odmowa zastosowania instytucji umorzenia należności z tytułu składek – po stwierdzeniu spełnienia ustawowych przesłanek do uwzględnienia wniosku o ich umorzenie - obliguje zaś organy orzekające w sprawie do należytego wykazania, że okoliczności konkretnej sprawy nie uzasadniają potraktowania wnioskodawcy w sposób szczególny.

45 Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika jednak, że Sąd ten podziela stanowisko przedstawione wyżej przez Sąd kasacyjny, wskazując, że "(...) organ ma prawo wyboru rozstrzygnięcia. Może zatem w przypadku stwierdzenia przesłanki uwzględnić wniosek lub odmówić jego uwzględnienia." W tej sytuacji - a także wobec stwierdzonych przez Sąd I instancji deficytów postępowania administracyjnego, których naprawienie pozwoli dopiero organowi na dokonanie uznania co do prawa, to jest, czy ustawowe przesłanki możliwości umorzenia składek w sprawie zaistniały, czy też nie – wyrok uchylający zaskarżoną decyzje odpowiada prawu.

46 Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa orzekł jak sentencji wyroku.