Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 kwietnia 2015 r., II GSK 1151/14

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 kwietnia 2015 r., II GSK 1151/14

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia NSA Dariusz Dudra (spr.) Sędzia del. WSA Andrzej Skoczylas Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Farmaceutycznego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 28 stycznia 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 1132/13 w sprawie ze skargi F. Spółki z o.o. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie nakazu zaprzestania prowadzenia niezgodnej z przepisami reklamy apteki oraz nałożenia kary pieniężnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Głównego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz F. Spółki z o.o. kwotę 900 (dziewięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 Zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 stycznia 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 1132/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej: p.p.s.a., po rozpoznaniu sprawy ze skargi F. Spółki z o.o. w W. (dalej: skarżąca) na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] lutego 2013 r., w przedmiocie nakazu zaprzestania prowadzenia niezgodnej z przepisami reklamy apteki oraz nałożenia kary pieniężnej uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej nałożenia na skarżącą kary pieniężnej w wysokości 10.000 złotych, stwierdził, że decyzja ta nie podlega wykonaniu w uchylonej części, w pozostałym zakresie oddalił skargę i zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.

3 Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że Ś. Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny wszczął z urzędu postępowanie administracyjne wobec skarżącej w sprawie naruszenia art. 94a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 45, poz. 271, ze zm.), zwanej dalej: Prawem farmaceutycznym, poprzez prowadzenie reklamy apteki, a następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. na podstawie art. 94a ust. 1, 2, 3 i 4, art. 129b ust. 1 i 2 Prawa farmaceutycznego i (...) art. 104 § 1 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. nakazał skarżącej zaprzestania prowadzenia reklamy działalności apteki za pomocą umieszczonego w oknie wystawowym apteki plakatu o treści: "UWAGA PACJENCI Zgodnie z obowiązkiem wskazanym w tzw. ustawie refundacyjnej APTEKA informuje o możliwości nabycia TAŃSZYCH odpowiedników LEKÓW refundowanych" i nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 10.000 zł.

4 W wyniku wniesionego przez skarżącą odwołania Główny Inspektor Farmaceutyczny decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, podzielając jego ocenę, zgodnie z którą skarżąca musi zaprzestać posługiwania się plakatem o treści i formie wskazanej w decyzji organu I instancji. Odnosząc się natomiast do wysokości wymierzonej kary organ II instancji stwierdził, że wysokość kary uważa za adekwatną do okoliczności.

5 Sąd I instancji w pisemnych motywach wyroku podzielił ocenę organów administracji, że umieszczenie w oknie wystawowym apteki plakatu o treści: "UWAGA PACJENCI Zgodnie z obowiązkiem wskazanym w tzw. ustawie refundacyjnej APTEKA informuje o możliwości nabycia TAŃSZYCH odpowiedników LEKÓW refundowanych", stanowi bez wątpienia reklamę tej apteki. Komunikat o treści "APTEKA TANICH LEKARSTW", bez wątpienia będzie stanowił informację i zachętę do zakupu produktów leczniczych lub wyrobów medycznych w danej aptece, której przyświeca zamiar przyciągnięcia potencjalnych klientów.

6 Sąd I instancji stwierdził natomiast naruszenie przepisów postępowania administracyjnego przez organy w części rozstrzygnięcia dotyczącej wymiaru kary pieniężnej za naruszenie zakazu reklamy aptek, o którym mowa w art. 94a ust. 1 Prawa farmaceutycznego i w tej części uchylił zaskarżoną decyzję. Zdaniem Sądu, organy zarówno I jak i II instancji, nie zastosowały się do treści ust. 2 (zdania drugiego) art. 129b Prawa farmaceutycznego, zauważając tylko jego pierwszą część stanowiącą, że karę pieniężną, określoną w ust. 1, nakłada Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w drodze decyzji. Tymczasem ze zdania drugiego art. 129b ust. 2 wynika, że przy ustalaniu wysokości kary uwzględnia się w szczególności okres, stopień oraz okoliczności naruszenia przepisów ustawy, a także uprzednie naruszenie przepisów. Z uzasadnienia decyzji obu instancji w ogóle nie wynika jakimi przesłankami kierował się organ wymierzając skarżącej karę pieniężną w wysokości 10.000 zł. Sąd I instancji pokreślił, że kara stanowi dla skarżącej rzeczywistą i wymierną dolegliwość, a organy nie zachowały standardów postępowania administracyjnego w części sankcjonującej działania skarżącej. Lakoniczne stwierdzenie, że wysokość kary jest adekwatna do okoliczności, to znacznie za mało aby spełnić wymogi art. 11 oraz 107 ust. 3 k.p.a. Sąd wskazał, aby organ wyjaśnił w decyzji precyzyjnie, które z elementów określonych w art. 129b ust. 2 Prawa farmaceutycznego i dlaczego zadecydowały o wysokości wymierzonej kary. Nie wystarczy przy tym zacytowanie przepisu, ani stwierdzenie, że kara jest adekwatna do naruszenia przepisów.

7 W skardze kasacyjnej Główny Inspektor Farmaceutyczny zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji lub uchylenie zaskarżonego wyroku i orzeczenie co do istoty oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

8 Organ zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało przeprowadzeniem nieprawidłowej oceny zgodności z prawem decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] lutego 2013 r. znak [...] i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, poprzez ich uchylenie pomimo braku wystąpienia przesłanek wskazujących, iż organ dopuścił się naruszenia norm procesowych mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

9 Argumentację na poparcie podniesionego zarzutu organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Nie zgodził się z dokonaną przez Sąd I instancji oceną zaskarżonej decyzji w części nakładającej karę pieniężną i przyjęciem, że niewystarczające uzasadnienie w treści decyzji wysokości kary pieniężnej mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Bez względu na treść uzasadnienia tej części decyzji organ, działając zgodnie z prawem, nałożyłby na skarżącą karę pieniężną. Treść decyzji pozostałaby taka sama. Organ podkreślił też, że w zaskarżonej decyzji wskazał, jakie są ustawowe przesłanki, które organ uwzględnia wymierzając karę pieniężną.

10 W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

11 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

12 Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

13 Na wstępie trzeba przypomnieć, że zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która w tej sprawie nie zachodzi.

14 Główny Inspektor Farmaceutyczny podniósł w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że organ nie zgodził się z uchyleniem przez Sąd I instancji - na podstawie powołanego przepisu - zaskarżonej decyzji w części dotyczącej nałożenia na skarżącą kary pieniężnej w wysokości 10.000 złotych. Zdaniem organu, Sąd I instancji uchylając tę decyzję poprzestał na stwierdzeniu, że organ nie podał motywów wymierzenia skarżącej kary pieniężnej w tej wysokości, czym naruszył wymóg określony w art. 107 § 3 k.p.a., jednakże nie wskazał, w jaki sposób uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

15 Podniesiony zarzut należy uznać za całkowicie bezzasadny z następujących powodów.

16 Zgodnie z treścią art. 129b ust. 1 Prawa farmaceutycznego karze pieniężnej w wysokości do 50.000,00 zł podlega ten, kto wbrew przepisom art. 94a prowadzi reklamę apteki, punktu aptecznego, placówki obrotu pozaaptecznego oraz ich działalności. W ustępie 2 tego artykułu ustawodawca wskazał, że przy ustalaniu wysokości kary uwzględnia się w szczególności okres, stopień oraz okoliczności naruszenia przepisów ustawy, a także uprzednie naruszenie przepisów.

17 Należy podzielić w całym zakresie stanowisko Sądu I instancji, który nie zaakceptował decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego wskazującej jedynie lakonicznie, iż zgodnie z dyspozycją przepisu art. 129b ust. 1 i 2 Prawa farmaceutycznego nałożenie kary na podmiot prowadzący reklamę aptek jest obligatoryjne, oraz że wysokość nałożonej na skarżącą kary pieniężnej jest adekwatna do okoliczności.

18 Zgodnie z treścią art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (...). Z kolei w myśl art. 11 k.p.a., organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu.

19 W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym uzasadnienie decyzji administracyjnej ma objaśnić stronie tok rozumowania organu prowadzący do zastosowania przepisu w sprawie w określonym stanie faktycznym. Konsekwencją tego rozumowania jest bowiem wydanie przez organ rozstrzygnięcia odpowiadającego normie prawnej zawartej w danym przepisie ustawy. Konkretyzacja prawa dokonuje się w decyzji administracyjnej, a uzasadnienie decyzji służy wskazaniu stronie motywów, jakimi kierował się organ przy załatwieniu jej sprawy administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 4 marca 2014 r. sygn. akt II GSK 2075/12, LEX nr 1495156).

20 Problematyka uzasadnienia decyzji jest również szeroko omawiana w literaturze przedmiotu, gdzie podkreśla się, że uzasadnienie w dziedzinie faktów musi wyjaśnić okoliczności wskazujące na potrzebę lub konieczność wydania decyzji w danej sprawie i wobec określonych podmiotów oraz ich wpływ na treść rozstrzygnięcia. W sferze prawa chodzi natomiast o wskazanie normy prawnej obowiązującej i jej znaczenia ustalonego w drodze wykładni (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Wydawnictwo CH BECK, Warszawa 2012, str. 442).

21 Organ wydając w sprawie decyzję winien więc wnikliwie przeanalizować każdą z przesłanek wskazanych w art. 129b ust. 2 Prawa farmaceutycznego rozstrzygając w zakresie wysokości kary pieniężnej i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji. Z uzasadnienia zaskarżonej w tej sprawie decyzji w ogóle nie wynikało, jakie okoliczności (wymienione w art. 129b ust. 2) zostały przez organ wzięte pod uwagę przy ustalaniu wysokości kary pieniężnej wymierzonej skarżącej w związku z naruszeniem art. 94a ust. 1 Prawa farmaceutycznego. Zasadnie więc Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję w tej części, przyjmując, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest wymierzenia skarżącej kary pieniężnej w takiej, a nie innej wysokości.

22 Z przedstawionych względów Naczelny Sad Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a., jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 i 3 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461).

23 -----------------------

24 1

25 6

26 16