Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 września 2019 r., II GSK 1148/18

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 września 2019 r., II GSK 1148/18

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia del. WSA Ewa Cisowska-Sakrajda Protokolant Ewa Czajkowska po rozpoznaniu w dniu 17 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B P od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 15 lutego 2018 r. sygn. akt III SA/Lu 342/17 w sprawie ze skargi A B na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B P z dnia [..] czerwca 2017 r. nr [..] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację urządzeń w pasie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B P na rzecz T S Sp. z o.o. z siedzibą w Ł 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia 15 lutego 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (dalej: WSA w Lublinie lub Sąd I instancji) po rozpoznaniu skargi A B (dalej: skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B P (dalej: SKO lub Kolegium) z dnia [..] czerwca 2017 r. w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację urządzeń w pasie drogowym uchylił zaskarżoną decyzję.

3 Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że decyzją z dnia z dnia [...] lipca 2016 r. Zarząd Powiatu Ł odmówił skarżącej wydania zezwolenia na zlokalizowanie w pasie drogowym drogi powiatowej nr 1312 L Trzebieszów – Celiny – Krynka – Kolonia Gręzówka – Łuków (działka ewid. nr [...] obręb [..]) urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego w postaci przyłączy telekomunikacyjnych.

4 Zaskarżoną decyzją z dnia [..] czerwca 2017 r. Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu SKO zwróciło uwagę na dotychczasowe działania skarżącej, która umieszczając w pasach drogowych kable światłowodowe niszczyła i uszkadzała drogi powiatowe, a także uszkadzała urządzenia, które już znajdowały się w pasach drogowych, sprowadzając zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. W ocenie organu czynności objęte wnioskiem skarżącej z 29 grudnia 2015 r. mogłyby zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego i mogłyby spowodować zniszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń.

5 WSA w Lublinie uwzględnił skargę na powyższą decyzję. Sąd podał, że wniosek skarżącej dotyczył umieszczenia w pasie drogowym urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej w rozumieniu art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (aktualnie Dz.U. z 2017 r. poz. 1907 ze zm.) dalej: p.t., według którego infrastruktura telekomunikacyjna oznacza urządzenia telekomunikacyjne, oprócz telekomunikacyjnych urządzeń końcowych, oraz w szczególności linie, kanalizacje kablowe, słupy, wieże, maszty, kable, przewody oraz osprzęt, wykorzystywane do zapewnienia telekomunikacji.

6 Sąd I instancji stwierdził, że materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku o zezwolenie na lokalizację w pasie drogowym urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej nie stanowi ogólny przepis wyrażony w art. 39 ust. 3 zd. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1440 ze zm.) dalej: u.d.p., ale przepis szczególny zawarty w art. 39 ust. 3 zd. 2 pkt 1 tej ustawy.

7 W art. 39 ust. 3 zd. 2 pkt 1 u.d.p. jednoznacznie stwierdzono, że właściwy zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, o których mowa w ust. 1a, wyłącznie, jeżeli ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu dróg.

8 WSA stwierdził, że na konieczność zastosowania w rozpoznawanej sprawie art. 39 ust. 3 zd. 2, a nie zd. 1 u.d.p. wskazuje sama wykładnia gramatyczna art. 39 ust. 3 ustawy. W art. 39 ust. 3 zd. 2 pkt 1 ustawy, stanowiącym o "umieszczaniu w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, o których mowa w ust. 1a" ustawodawca wprost nawiązuje do zd. 1 art. 39 ust. 3, o czym świadczy użycie w określonym kontekście zwrotu "Jednakże właściwy zarządca drogi (...)", a co przesądza o tym, że kwestia umieszczania w pasie drogowym infrastruktury telekomunikacyjnej została odmiennie uregulowana od lokalizacji (umieszczania) w pasie drogowym innych obiektów budowlanych lub urządzeń.

9 Taki wniosek wynika również z uzasadnienia projektu ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu usług i rozwoju sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. Nr 106, poz. 675). W uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej wskazano mianowicie, że zmiany ustawy o drogach publicznych zmierzające do stworzenia otoczenia regulacyjnego sprzyjającego inwestycjom telekomunikacyjnym, zwłaszcza światłowodowym, są jedną z najważniejszych spraw dla rozwoju publicznych sieci o dużych i bardzo dużych przepływnościach. Podkreślono, że właśnie drogi publiczne, jako domena publiczna o charakterze infrastrukturalnym, powinny być zasadniczym miejscem dla lokalizowania i efektywnego przeprowadzania sieci światłowodowych. Inwestycje tego typu jako ważny element planu antykryzysowego, służące podniesieniu jakości życia całego społeczeństwa, powinny być realizowane w pasach drogowych przy zminimalizowaniu warunków formalnych i finansowych.

10 Sąd I instancji zwrócił uwagę, że Kolegium rozpatrzyło sprawę odmowy wydania zezwolenia w oparciu o treść art. 39 ust. 3 zd. 2 u.d.p. Pominęło jednak, że organ I instancji (s. 39 decyzji) stwierdza i podkreśla, że podstawę negatywnego rozstrzygnięcia stanowi art. 39 ust. 3a zdanie 2. u.d.p. Uregulowanie to nie zawiera zdania drugiego i odnosi się do sytuacji, kiedy udziela się zezwolenia na lokalizację "niedrogowego" urządzenia. Właściwe zastosowanie przepisu prawa materialnego wymaga dokonania oceny stanu faktycznego sprawy w świetle ustawowych przesłanek wydania decyzji w przedmiocie lokalizacji w pasie drogowym urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej.

11 WSA wskazał, że w świetle art. 39 ust. 3 zd. 2 pkt 1 u.d.p. przeszkodę do udzielenia zezwolenia, jeżeli spowodowałoby to zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, stanowi "umieszczenie" w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury. Chodzi zatem w tym przypadku o przewidywane negatywne w zakresie bezpieczeństwa ruchu drogowego skutki umieszczenia w pasie drogowym danej drogi określonego urządzenia. Nie jest natomiast decydujący sam proces umieszczania urządzenia w pasie drogowym.

12 Kolegium zaskarżyło wyrok w całości domagając się jego uchylenia i oddalenia skargi, ewentualnie przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania a także zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi Kolegium zarzuciło naruszenie:

13 Przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię:

14 – art. 39 ust. 3 zdanie drugie u.d.p. przez przyjęcie, że przepis ten dotyczy przewidywanych negatywnych w zakresie bezpieczeństwa ruchu drogowego skutków umieszczenia w pasie drogowym danej drogi określonego urządzenia natomiast nie jest decydujący sam proces umieszczania urządzenia w pasie drogowym, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu powinna uwzględniać to, że ustawodawca posługuje się w nim trybem przypuszczającym, o czym świadczy użycie partykuły "by", a co z kolei wskazuje, że źródłem zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego może być już sam proces – planowana do zastosowania technika czy metoda umieszczania urządzenia w pasie drogowym – a nie dopiero ocena stanu, jaki zaistnieje po umieszczeniu urządzenia w pasie drogowym i że wystąpienie przesłanki zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego nie musi być związane wyłącznie z tą konkretną drogą ale może być wywiedzione z oceny innych działań, zwłaszcza gdy odnoszą się one do tego samego przedsiębiorcy oraz gdy przedmiotem postępowania jest umieszczanie tożsamych urządzeń w pasach drogowych dróg publicznych tego samego powiatu,

15 – art. 39 ust. 3 u.d.p. przez przyjęcie, że podstawą odmowy wydania zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej był "art. 39 ust. 3a zdanie 2" tej ustawy, które to sformułowanie znalazło się na 39 stronie uzasadnienia decyzji organu I instancji a nie art. 39 ust. 1 i 3 tej ustawy, na którego podstawie została wydana decyzja Kolegium z dnia [..] czerwca 2017 r., a w konsekwencji uznanie, że pominięcie tej okoliczności skutkuje wadliwością decyzji Kolegium z dnia [..] czerwca 2017 r.

16 Przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy:

17 – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) dalej: p.p.s.a., przez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji Kolegium w sytuacji, gdy nie doszło po stronie Kolegium do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy bowiem przesłanka zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, wynikająca z art. 39 ust. 3 zdanie drugie u.d.p. została należycie ustalona i wykazany został jej związek z podjętym rozstrzygnięciem, zapadłym z poszanowaniem zasad prowadzenie postępowania administracyjnego, tj. art. 75 §1, art. 77 § 1, art. 80, art. 81 i art. 10 §1 k.p.a.,

18 – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji Kolegium w sytuacji, gdy nie doszło po stronie Kolegium do innego naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności przyjęcie, że Kolegium nie rozważyło konkretnych okoliczności danej sprawy w związku z treścią właściwych przepisów ustawy o drogach publicznych, podczas gdy uzasadnienie decyzji Kolegium szczegółowo omawia przesłanki faktyczne stanowiące podstawę decyzji odmownej i wprost wskazuje, że w całości podziela argumentację uzasadnienia decyzji organu I instancji,

19 – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji Kolegium w sytuacji, gdy nie doszło po stronie Kolegium do innego naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności przyjęcie, że brak wiedzy co do rzeczywistego charakteru planowanej inwestycji dotyczącej infrastruktury telekomunikacyjnej, koniecznej do wydania decyzji lokalizacyjnej /pozytywnej/ uniemożliwia prawidłową ocenę sprawy w świetle przesłanek określonych w art. 39 ust. 3 zdanie drugie ustawy o drogach publicznych, podczas gdy po pierwsze prawidłowa ocena rzeczywistego charakteru planowanej inwestycji dotyczącej infrastruktury telekomunikacyjnej została przeprowadzona, a po drugie – rozbieżności stanowisk pomiędzy wnioskodawcą o organami administracyjnymi co do rodzaju urządzenia infrastruktury telekomunikacyjnej nie można kwalifikować – w przypadku decyzji odmownej – w kategoriach "istotnego" wpływu na wynik sprawy,

20 – art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nieodniesienie się w uzasadnieniu wyroku do dowodów zgromadzonych w postępowaniu administracyjnym dotyczących zagrożenia, jakie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego stwarzają działania skarżącej, a które organy administracyjne pierwszej i drugiej instancji uznały za dowodzące negatywnych przesłanek wydania zezwolenia, o jakich mowa w art. 39 ust. 1 i 3 u.d.p.,

21 – art.141 § 4 p.p.s.a. przez niesformułowanie wskazań – pomimo uchylenia decyzji Kolegium – co do dalszego postępowania w sytuacji nieodniesienia się do dowodów zgromadzonych w postępowaniu administracyjnym opisujących i ilustrujących zagrożenia, jakie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego stwarzają działania skarżącej.

22 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

23 Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania z art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej.

24 Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na rozstrzygnięcie.

25 Skarga kasacyjna Kolegium oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji Sąd II instancji w pierwszej kolejności odnosi się do podniesionych w tej skardze zarzutów procesowych, a dopiero w dalszej do zarzutów materialnych. Konieczność zachowania takiej kolejności rozpoznania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że ocena stosowania prawa materialnego może być wyrażona dopiero wówczas, gdy zostanie stwierdzone, że stan faktyczny sprawy między stronami jest niesporny, albo że nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym.

26 Skarga kasacyjna Kolegium nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia skarżonego wyroku.

27 W ocenie NSA nietrafne są podniesione przez Kolegium zarzuty wskazujące na naruszenie przez Sąd I instancji przepisów procesowych. W ramach tej podstawy kasacyjnej strona podnosi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. Z tak postawionych zarzutów tylko zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być merytorycznie rozpoznany, bowiem pozostałe są formalnie wadliwe. Bez wątpienia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. to przepisy procedury sądowoadministracyjnej, jednak nie mogą być one samoistnymi podstawami kasacyjnymi. Dla skuteczności tak zbudowanego zarzutu wskazane przepisy należy połączyć z przepisami procesowymi stosowanymi przed organami i na tej podstawie należy wykazywać wadliwość w działaniach Sądu I instancji. Tylko w takich warunkach można zasadnie twierdzić, że wyrok jest wadliwy, bo Sąd I instancji dokonał wadliwej kontroli postępowania przed organami. Wprawdzie skarga kasacyjna łączy treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) z art. 39 ust. 3 u.d.p., jednak z treści zarzutu wprost wynika, że strona domaga się uchylenia zaskarżonego wyroku nie ze względu na powiązanie z tym przepisem, przecież materialnym, ale ze względu na nieustalenie rzeczywistego zamiaru inwestora w rozumieniu art. 39 ust. 3 u.d.p. Z kolei w tym zakresie zarzut nie odnosi się do właściwych przepisów k.p.a. i z tego powodu nie mógł być skutecznym zarzutem kasacyjnym.

28 Natomiast w zakresie zarzutu art. 141 § 4 p.p.s.a. – formalnie poprawnie postawionego – stwierdzić należy, że zarzut ten jest merytorycznie nietrafny. Art. 141 § 4 p.p.s.a. określa wymogi formalne uzasadnienia wyroku. Inaczej rzecz ujmując wskazuje z jakich elementów musi składać się poprawne uzasadnienie, przy czym przepis ten nie wprowadza szczególnych wymogów, co do formy w jakiej poszczególne części uzasadnienia powinny być ujęte. Zatem w tym zakresie uzasadniający rozstrzygnięcie ma swobodę, byle tylko w jej ramach zostały zrealizowane warunki z art. 141 § 4 p.p.s.a.

29 Analiza uzasadnienia skarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji wypełnił dyspozycję art. 141 § 4 p.p.s.a. Nawet w tym zakresie, gdzie Sąd I instancji nietrafnie wypowiada się na temat podstawy prawnej skarżonej decyzji, bo tu należy zgodzić się z Kolegium, że podstawa jest określona w decyzji ogólnie jako art. 39 ust. 1 i 3 u.d.p., to i tak nie można przyjąć, że uzasadnienie nie spełnia standardu z art. 141 § 4 p.p.s.a. Poza tym warto również zauważyć, że Sąd II instancji z mocy art. 184 p.p.s.a. jest obowiązany oddalić skargę kasacyjną nawet w przypadku wadliwości uzasadnienia, jeżeli rozstrzygnięcie odpowiada prawu.

30 Zatem, skoro przepisy ustawy nie narzucają formy w jakiej Sąd I instancji powinien ująć wytyczne dla organu, to przyjąć należy, że wytyczne takie są sformułowane, jeżeli z treści uzasadnienia daje się ustalić sposób działania organu po uchyleniu decyzji. Zdaniem NSA w rozpoznawanej sprawie te wytyczne zostały sformułowane, zwłaszcza gdy Sąd I instancji stwierdza, że właściwe stosowanie prawa materialnego, a więc art. 39 u.d.p. wymaga dokonania oceny stanu faktycznego sprawy z punktu widzenia przesłanek udzielenia lub odmowy zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, a to wszystko jest możliwe po wcześniejszym wskazaniu rodzaju zamierzonej inwestycji. Z tych względów NSA nie mógł uwzględnić rozpoznawanego zarzutu.

31 Sąd II instancji uznaje także, że nietrafne są podniesione przez Kolegium zarzuty materialne. W ramach tych zarzutów Kolegium podniosło naruszenie art. 39 ust. 3 zdanie drugie u.d.p. polegające na błędnej wykładni i przyjęciu, że negatywne skutki dla bezpieczeństwa ruchu drogowego mogą wynikać tylko z umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, a nie z jego umieszczania, a więc prowadzenia działań zmierzających w przyszłości do umieszczenia urządzenia w pasie drogowym i że w tym zakresie nie jest bez znaczenia dotychczasowe działanie inwestora związane z realizacją podobnych inwestycji w pasach drogowych innych dróg.

32 Zarzut tak postawiony jest nietrafny. NSA podziela stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym odmowa umieszczenia w pasie drogowym infrastruktury telekomunikacyjnej musi wiązać się z wykazaniem, że jej umieszczenie będzie zagrażało bezpieczeństwu w ruchu drogowym. Stan bezpieczeństwa w tym ruchu musi być związany z funkcjonującym urządzeniem, a nie potencjalnym zagrożeniem jakie może nieść ze sobą urządzenie, a już na pewno ten stan nie może być wiązany z umieszczaniem urządzenia w pasie drogowym jako działaniem technicznym realizującym inwestycje. Gdyby takie powiązanie miało wyznaczać poziom bezpieczeństwa to większość inwestycji związanych z pasem drogowym byłaby niemożliwa do zrealizowania, bo najczęściej na etapie wykonawstwa wiążą się z pogorszeniem bezpieczeństwa, np. wprowadzeniem utrudnień i ograniczeń w ruchu rogowym. Z tego powodu Sąd II instancji nie podziela stanowiska skargi kasacyjnej w tym zakresie i podkreśla, że odmowa umieszczenia urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej ma wyjątkowy charakter, co wynika z treści przepisu, a zwłaszcza posłużenia się w nim terminem "wyłącznie". Skoro więc odmowa umieszczenia takich urządzeń może nastąpić wyłącznie ze względu na bezpieczeństwo, to musi być powiązane z oddziaływaniem realnym urządzenia. Zatem w tym zakresie Sąd I instancji nie naruszył art. 39 ust. 1 ust. 3 u.d.p., jak ujmuje to zarzut kasacyjny, a interpretowanie podstaw odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ze względu na wcześniejsze działania inwestora jest niedopuszczalne, gdyż ta okoliczność nie jest przesłanką odmowy udzielenia zezwolenia. Z tych powodów Sąd II instancji uznał rozpoznawany zarzut za nietrafny.

33 Mając na uwadze treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono jak w treści art. 204 pkt 2 p.p.s.a.