Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2016 r., II GSK 1143/16

postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2016 r., II GSK 1143/16

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Andrzej Kuba Protokolant Beata Cisek - Chojnacka po rozpoznaniu w dniu 12 października 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "A." Sp. z o.o. z siedzibą w N. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 8 września 2015 r., sygn. akt I SA/Rz 665/15 w sprawie ze skargi "A." Sp. z o.o. z siedzibą w N. na uchwałę Rady Miejskiej w N. z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie.

Uzasadnienie

2 I

3 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, postanowieniem objętym skargą kasacyjną, odrzucił skargę A Sp. z o.o. w N. na uchwałę Rady Miejskiej w N. z dnia [...] lutego 2015 r. w przedmiocie zatwierdzenia taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków.

4 Zaskarżoną uchwałą zatwierdzono taryfę określoną przez Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Sp. z o.o. w N. (dalej: PGKiM) dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzenia ścieków na terenie gminy N., która stanowiła załącznik do uchwały oraz wskazano, że taryfa ta obowiązuje od dnia 1 kwietnia 2015 r. do 31 marca 2016 r. Wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi Miasta i Gminy N. Uwzględniając sposób korzystania z urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych oraz koszty zaopatrzenia w wodę i odprowadzania oraz oczyszczania ścieków, dokonano podziału odbiorców na grupy taryfowe. Od przynależności taryfowej do poszczególnych grup odbiorców uzależniono wysokość cen i stawek opłat za dostarczoną wodę i przyłączenie do urządzeń wodociągowych oraz za odprowadzane ścieki i przyłączenie do urządzeń kanalizacyjnych.

5 W dniu 22 kwietnia 2015 r. skarżąca skierowała do Rady Miejskiej w N. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W uzasadnieniu wezwania wskazała na znaczną różnicę kosztów dostawy wody oraz kosztów odbioru ścieków dla poszczególnych grup odbiorców. Po otrzymaniu odpowiedzi Rady Miejskiej wraz z uchwałą, uznającą wezwanie za bezzasadne, zaskarżyła uchwałę.

6 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odrzucając skargę wskazał, że w myśl art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.; dalej: usg) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie, zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Zgodnie natomiast z art. 7 ust. 1 pkt 3 usg do zadań własnych gminy należą m.in. sprawy wodociągów i zaopatrzenie w wodę. W związku z tym Sąd przyjął, że zaskarżona uchwała mieści się w sprawie "z zakresu administracji publicznej". Nie wystarcza to jednak, zdaniem Sądu, do skutecznego zaskarżenia uchwały przez skarżącą spółkę.

7 Ustalenie w taryfie grup taryfowych odbiorców oraz odpowiednie ustalenie dla nich opłat za usługi stosowne przez PGKiM nie prowadzi bowiem do wniosku, że uchwała dokonała zaliczenia skarżącej do tej grupy odbiorców usług powyższego przedsiębiorstwa, którzy winni uiszczać wyższe opłaty. Konfrontując treść uchwały z zarzutem naruszenia interesu prawnego skarżącej spółki, Sąd doszedł do przekonania, że nie jest ona uprawniona do skutecznego zaskarżenia uchwały.

8 Sąd stwierdził, że zatwierdzanie taryf w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków przedstawianych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne dokonywane przez radę gminy uchwałą, w myśl art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz.139; dalej: ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę) jest aktem wydawanym jedynie w relacji: właściwy organ gminy - przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Nie jest on zaś adresowany do mieszkańców gminy - rozstrzygając bezpośrednio o ich prawach i obowiązkach. Zdaniem Sądu skoro uchwała nie określała praw lub obowiązków skarżącej spółki, to brak jest podstaw, aby mogła ona wnieść skutecznie skargę w trybie art. 101 ust.1 usg.

9 Sąd podkreślił, że stosunki odbiorców usług komunalnych z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym mają charakter cywilnoprawny. W tym zakresie zawierana jest bowiem umowa (art. 6 powołanej ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę). Sąd zauważył, że rada gminy może się jedynie wypowiedzieć co do zatwierdzenia przedstawionej taryfy. Nie może natomiast kształtować jej treści poprzez wprowadzenie korekt.

10 Zdaniem Sądu spór między skarżącą, a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym w aspekcie zaliczenia jej do określonej grypy taryfowej odbiorców usług tego przedsiębiorstwa może być rozstrzygnięty w odrębnym postępowaniu przed sądem powszechnym.

11 W podstawie prawnej postanowienia Sąd I instancji powołał art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: ppsa).

12 II

13 Skargę kasacyjną wniosła spółka zaskarżając postanowienie w całości i zarzucając mu:

14 I. naruszenie przepisu art. 101 ust. 1 usg poprzez uznanie, że skarżąca spółka nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały Rady Gminy w N. z dnia [...] lutego 2015 r. w sprawie zatwierdzenia taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy N. [...] w sytuacji, gdy brak było ku temu faktycznych i prawnych podstaw;

15 II. naruszenie przepisu art. 58 § 1 pkt 5a ppsa poprzez uznanie, że skarżąca spółka nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały Rady Gminy w N. z dnia [...] lutego 2015 r. w sprawie zatwierdzenia taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy N. [...] w sytuacji, gdy brak było ku temu faktycznych i prawnych podstaw.

16 Podnosząc te zarzuty skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i uchylenie zaskarżonej uchwały w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz zasądzenie na rzecz spółki kosztów postępowania wg norm przepisanych.

III

17 Na rozprawie pełnomocnik Rady Miejskiej wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

18 IV

19 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

20 Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Kontroli instancyjnej sprawowanej w jej granicach poddane zostało postanowienie, w uzasadnieniu którego wyrażono pogląd, w istocie sprowadzający się do stwierdzenia, że odbiorca usług komunalnych nie jest legitymowany do wniesienia skargi na uchwałę rady gminy zatwierdzającą taryfę dla zbiorowego zaopatrzenie w wodę i zbiorowego odprowadzenie ścieków.

21 Naczelny Sąd Administracyjny tego poglądu nie podziela i zauważa, że zgodnie z art. 2 pkt 12 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę taryfa to zestawienie ogłoszonych publicznie cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz warunki ich stosowania. Taryfa determinuje zatem wysokość zobowiązania finansowego odbiorcy w stosunku do przedsiębiorstwa komunalnego. To, że wzajemne obowiązki pomiędzy przedsiębiorcą komunalnym, a odbiorcą kształtuje umowa cywilnoprawna nie zmienia faktu, że wysokość cen i stawek kształtuje uchwała zatwierdzająca taryfę, stanowiąca podstawę do rozliczeń pomiędzy przedsiębiorcą, a odbiorcą usług. Uchwała ta władczo oddziałuje na kształt rozliczeń za usługi ze sfery publicznej i Sąd I instancji, co należy wyraźnie podkreślić, nie miał wątpliwości, że jest to uchwała w sprawie z zakresu administracji publicznej. W sprawie też nie jest sporne, że skarżąca spółka jest odbiorcą usług komunalnych objętych taryfą.

22 Rozważając problem legitymacji do wniesienia skargi na uchwałę rady gminy zatwierdzającą taryfy dla zbiorowego zaopatrzenie w wodę i zbiorowego odprowadzenia ścieków odwołać należy się do stanowiska prezentowanego w judykaturze, zgodnie z którym odbiorca usług objętych taryfą jest legitymowany do wniesienia skargi na uchwałę wydaną w oparciu o art. 24 ust.1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę.

23 Pogląd taki został zaprezentowany m.in. w wyrokach z dnia 24 maja 2007 r. sygn. akt II OSK 255/07 i II OSK 256/07, w uzasadnieniu których Naczelny Sąd Administracyjny zaaprobował w pełni stanowisko sądów I instancji, że odbiorcy usług komunalnych mają interes prawny w zaskarżeniu uchwał o zatwierdzeniu taryfy.

24 Również w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 1946/12 Naczelny Sąd Administracyjny oceniając pogląd Sądu I instancji co do posiadania przez skarżących legitymacji skargowej stwierdził, że "uchwała Rady Gminy o zatwierdzeniu taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków niewątpliwie dotyczy interesu prawnego skarżących, stanowi bowiem podstawę do prowadzenia rozliczeń pomiędzy skarżącymi jako odbiorcami usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne a tym przedsiębiorstwem. Zgromadzone w toku postępowania przed Sądem I instancji dokumenty oraz oświadczenie pełnomocnika złożone na rozprawie przed Sądem I instancji potwierdzają, że skarżący są właścicielami nieruchomości na terenie Gminy, w której mieszkają, ponoszą również opłaty z tytułu poboru wody i odprowadzania ścieków z tytułu umowy zawartej z lokalnym przedsiębiorstwem wodno-kanalizacyjnym. Tym samym zasadnie uznał Sąd I instancji, że w świetle art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, skarżący mają legitymację do wniesienia skargi na uchwałę w przedmiocie zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków."

25 Natomiast w wyroku z dnia 19 maja 2016 r. sygn. akt II GSK 1148/16 Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że mieszkanka gminy ma interes prawny w zaskarżeniu uchwały wydanej na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, "gdyż objęte skargą uregulowanie dotyczy bezpośrednio jej sytuacji prawnej jako adresata uchwały zatwierdzającej taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków. Skarżąca zamieszkuje na terenie gminy i kwestionowanym zapisem została zobowiązana do poniesienia określonych opłat wynikających z zatwierdzonej taryfy. Tym samym zaskarżona uchwała jako akt z zakresu administracji publicznej bezpośrednio oddziałuje i wpływa na wysokość jej zobowiązań finansowych wobec przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego."

26 Z kolei w wyrokach z dnia 2 grudnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1470/09 i z dnia 3 grudnia 2014 r. sygn. akt II OSK 1203/13 Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargi od wyroków zainicjowanych skargami odbiorców usług na uchwałę o zatwierdzeniu taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzenia ścieków, jakkolwiek nie rozważał wprost kwestii legitymacji skargowej, to nie zakwestionował poglądu sądów I instancji o istnieniu po stronie skarżących interesu prawnego do kwestionowania uchwały podjętej w sprawie z zakresu administracji publicznej.

27 Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie z przyczyn wskazanych w początkowej części uzasadnienia prawnego nie znajduje podstaw do odstąpienia od stanowiska prezentowanego w powołanych wyrokach NSA.

28 Zauważa nadto, że odmawiając skarżącej spółce prawa do kwestionowania uchwały, Sąd I instancji skoncentrował się na analizie charakteru prawnego uchwały podjętej w oparciu o art. 24 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i przyjął, że uchwała ta nie jest aktem prawa miejscowego. Z uzasadniania zaskarżonego postanowienia zdaje się wynikać, że tylko w przypadku uznania uchwały za akt prawa miejscowego skarżąca mogłaby domagać się jej kontroli w trybie określonym w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

29 Naczelny Sąd Administracyjny tego poglądu nie podziela i stwierdza, że zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przedmiotem skargi może być uchwała podjęta przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Z jasnej treści tego przepisu nie wynika żadne dalsze ograniczenie co do przedmiotu uchwały. Podkreślić przy tym należy, że w powołanych w tym uzasadnieniu wyrokach Naczelny Sąd Administracyjny nie prezentował stanowiska, że uchwała podjęta w oparciu o art. 24 ust.1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę stanowi akt prawa miejscowego. Przyjmował natomiast, że do zaskarżenia takiej uchwały przez odbiorcę usług komunalnych wystarczającym jest przyjęcie, że uchwała zastała podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej.

30 Nie budziło żadnych wątpliwości Sądu I instancji to, że przedmiotem skargi jest uchwała w sprawie z zakresu administracji publicznej. To ustalenie obligowało sąd administracyjny do badania kolejnych przesłanek wymienionych w art. 101 ust. 1 usg.

31 Zaniechanie tego stanowiło naruszenie zarówno art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i art. 58 § 1 pkt 5a ppsa, co trafnie wskazano w podstawach skargi kasacyjnej.

32 W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ppsa postanowił jak w sentencji.