Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2018 r., II GSK 1138/16

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2018 r., II GSK 1138/16

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia del. WSA Ewa Cisowska-Sakrajda (spr.) Protokolant Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E S od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 18 listopada 2015 r. sygn. akt I SA/Sz 863/15 w sprawie ze skargi E S na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [..] maja 2015 r. nr [..] w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od E S na rzecz Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia 18 listopada 2015r., sygn. akt I SA/Sz 863/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę E S na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] maja 2015r. w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013.

3 Przedstawiając przyjęty za podstawę tego wyroku stan sprawy – Sąd I instancji stwierdził, że skarżąca złożyła wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej (PROW 2007-2013) w roku 2013. W treści wniosku, w sekcji I, jako cel jego złożenia wskazała "Wniosek kontynuacyjny", w sekcji IX (W-1/01), jako osobę sporządzającą plan rolnośrodowiskowy wskazała H. L.. We wniosku zadeklarowała do przyznania płatności w ramach pakietu 2 - Rolnictwo ekologiczne, w wariantach: 2.1 Uprawy rolnicze (dla których zakończono okres przestawiania) - działki rolne o łącznej powierzchni 26,59 ha; 2.3 Trwałe użytki zielone (dla których zakończono okres przestawiania) - działki rolne o łącznej powierzchni 16,82 ha; oraz pakietu 3 - Ekstensywne trwałe użytki zielone, wariant: 3.1.2. Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach na obszarach Natura 2000 - działki rolne o łącznej powierzchni 16,68 ha. W dniu [...] maja 2013r. strona złożyła również wniosek na rok 2013 o wstąpienie do toczącego się postępowania w sprawie przyznania kolejnej płatności rolnośrodowiskowej (PROW 2007-2013), w związku z przejęciem zobowiązania rolnośrodowiskowego w zakresie części gruntów. Strona zaznaczyła pole "przeniesienie posiadania gruntów lub stada zwierząt ras lokalnych". Do wniosku nie dołączyła obligatoryjnego załącznika zgodnie z § 32 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013r. poz. 361 ze zm.), zwanego rozporządzeniem rolnośrodowiskowym. W dniu [...] czerwca 2013r. złożyła zmianę wniosku strony o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej, w której, w sekcji I, jako cel złożenia wniosku wskazała "Wniosek", a w sekcji IX wniosku (W-1/01) wskazała, jako osobę sporządzającą plan rolnośrodowiskowy E J. Kolejno, w dniu [...] czerwca 2013r. złożyła zaś wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej, w którym, w sekcji I, wskazała "Wniosek kontynuacyjny", a w sekcji IX (W-1/01) wskazała, jako osobę sporządzającą plan rolnośrodowiskowy E J. We wniosku strona dokonała również zmiany realizacji pakietów na działkach F,K,T. Następnie, strona złożyła w dniu [...] stycznia 2014r. zmianę wniosku, w którym dokonała pomniejszenia pierwotnie deklarowanych działek rolnych, w tym działki rolnej B o 0,20 ha, J o 0,10 ha, PP o 0,50 ha, R o 1,68 ha oraz T o 0,05 ha. W sekcji I, jako cel złożenia, strona podała "Zmianę zobowiązań". Wyjaśniła również, że zmiany złożone w dniu [...] czerwca 2013r. dotyczyły zmiany nazwiska doradcy rolnośrodowiskowego, a nie założeń planu rolnośrodowiskowego, który był kontynuacją zobowiązania podjętego przez J S. Doprecyzowała, że czas realizacji planu wyznaczony został od dnia [...] marca 2013r. do [...] marca 2015r.

4 Odmawiając decyzją z dnia [...] stycznia 2015r. przyznania płatności rolnośrodowiskowej, organ stwierdził, że skarżąca nie przejęła skutecznie zobowiązania rolnośrodowiskowego od J S, nie doszło zatem do realizacji 5-cio letniego zobowiązania, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21 października 2005r., str. 1, ze zm.), zwanego rozporządzeniem nr 1698/2005. Strona bowiem nie udokumentowała okoliczności przejęcia w posiadanie gruntów objętych tym zobowiązaniem. Nie zainicjowała też własnego, nowego 5-cio letniego zobowiązania. Wyjaśniła, że złożony w dniu [...] maja 2013r., wraz z późniejszymi zmianami, wniosek o przyznanie płatności jest wnioskiem kontynuacyjnym. Rozwód strony z mężem dotychczas zobowiązanym do realizacji planu rolnośrodowiskowego – J S, który nastąpił [...] lutego 2012r., nie stanowi "innego zdarzenia prawnego", na które powoływała się w toku postępowania strona. W toku postępowania nie przedstawiono dowodów na udokumentowanie zdarzenia, w wyniku którego wnioskodawczyni został przypisany przymiot posiadacza gruntów działek ewidencyjnych o numerach: [...] obręb [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb [...], [...] obręb R. oraz działki [...], [...] obręb [...], objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym, dającym prawo do uzyskania kolejnej, kontynuacyjnej płatności rolnośrodowiskowej.

5 Utrzymując w mocy tę decyzję – Dyrektor stwierdził, że przepisy § 28 i § 29 rozporządzenia rolnośrodowiskowego warunkują możliwość wejścia do toczącego się postępowania w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie pierwszej płatności rolnośrodowiskowej do dnia doręczenia decyzji w sprawie przyznania tej płatności, a więc nie określają przejścia zobowiązania rolnośrodowiskowego po doręczeniu decyzji, co w przypadku wniosku J S o przyznanie pierwszej płatności już nastąpiło. Natomiast orzeczenie o rozwodzie nie stanowi "innego zdarzenia prawnego", o którym mowa w § 28 czy też § 31 rozporządzenia rolnośrodowiskowego.

6 Organ odwoławczy uznał, że strona będąc w posiadaniu postanowienia Sądu Rejonowego w B. z dnia [...] października 2012r., sygn. akt [...] o podziale majątku i udzieleniu zabezpieczenia roszczenia, przed dniem złożenia wniosku, chciała wykazać inny stan prawny posiadania gruntów, wprowadzając organ I instancji w błąd. Postanowienie to zostało bowiem uchylone postanowieniem Sądu Okręgowego w K. z dnia [...] listopada 2013r., sygn. akt [...].

7 Oddalając skargę E S na tę decyzją – Sąd I instancji, po przytoczeniu przepisów k.p.a i art. 21 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013r., poz. 173), zwanej ustawą o wspieraniu obszarów wiejskich, stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodziła konieczność dalszego prowadzenia postępowania dowodowego, a orany obydwu instancji wydając decyzje odniosły się do ustalonych faktów oraz zgromadzonych dowodów. Wskazując zaś na art. 15 i art. 39 ust. 2 zd. 1 rozporządzenia nr 1698/2005; art. 29 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich; § 2 ust. 1 pkt 3 i 4 oraz § 26 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego – Sąd I instancji stwierdził, że płatność rolnośrodowiskową przyznaje się rolnikowi, który obok innych warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej, realizuje 5-cio letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia 1698/2005, obejmujące wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej, na gruntach, na których rolnik zadeklarował realizację tego zobowiązania we wniosku o przyznanie pierwszej i kolejnych płatności rolnośrodowiskowych, a ponadto jeżeli rolnik spełnia warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu; płatności rolnośrodowiskowe udziela się rolnikom, którzy dobrowolnie podejmą zobowiązania rolnośrodowiskowe. Podstawowym warunkiem, którego spełnienie decyduje o uprawnieniu do otrzymania tego wsparcia jest zatem realizacja zobowiązania rolnośrodowiskowego.

8 Sąd I instancji podkreślił, że skarżąca nie składała w latach poprzedzających wniosków o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej. Nie podjęła i w związku z tym nie realizowała zobowiązania rolnośrodowiskowego podjętego w latach ubiegłych. Brak było zatem podstaw by, na podstawie twierdzeń skarżącej, przyjąć, że realizowała ona zobowiązanie rolnośrodowiskowe podjęte w roku 2010 wyłącznie przez J S. Zarówno przed, jak i po rozwodzie, skarżąca wraz z mężem byli współposiadaczami gruntów, których dotyczyła produkcja rolna zgodnie z planem rolnośrodowiskowym, jednakże zobowiązanie rolnośrodowiskowe podjęte zostało w 2010r. wyłącznie przez J S. Niewątpliwie okoliczność dalszego współposiadania gruntów nie stanowi podstawy do uznania skarżącej nowym rolnikiem realizującym (kontynuującym) zobowiązanie podjęte przez byłego męża, wobec nie spełnienia przez skarżącą przesłanek do przejęcia płatności.

9 W ocenie Sądu, niewątpliwie istniały podstawy do odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej skarżącej, w związku z zaistnieniem przesłanek negatywnych uniemożliwiających uznanie jej, jako podmiotu kontynuującego realizację zobowiązania rolnośrodowiskowego.

10 Przytaczając przepis § 28 ust. 1 i art. § 29 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, Sąd I instancji stwierdził, że przepisy te warunkują możliwość wejścia do toczącego się postępowania w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie pierwszej płatności rolnośrodowiskowej do dnia doręczenia decyzji w sprawie przyznania tej płatności. Trafnie więc podniósł organ odwoławczy, że przepisy te nie przewidują możliwości przejęcia zobowiązania rolnośrodowiskowego po doręczeniu decyzji, co miało miejsce w stanie faktycznym sprawy. Prawidłowo organ odwoławczy wskazał, że orzeczenie rozwodu nie stanowi takiego "innego zdarzenia prawnego", które pozwoliłoby na uznanie, że zaistniało następstwo prawne.

11 Zdaniem Sądu I instancji w sprawie nie miało miejsce wstąpienie skarżącej do realizowanego zobowiązania rolnośrodowiskowego jako kontynuator. Wprawdzie Sąd Rejonowy w B., postanowieniem z dnia [...] października 2012r., sygn. akt [...], dokonał zabezpieczenia roszczenia skarżącej, na czas trwania postępowania poprzez przyznanie jej do wyłącznego korzystania określonych działek gruntu, części nieruchomości zabudowanej i maszyn rolniczych, jednakże Sąd Okręgowy w K.e, postanowieniem z dnia [...] listopada 2015r., sygn. akt [...], zmienił to postanowienie i orzekł o oddaleniu wniosku o zabezpieczenie. W uzasadnieniu wskazanego orzeczenia Sąd Okręgowy wskazał, że brak jest podstaw, aby absolutnie wyłączać dopuszczalność podziału gospodarstwa rolnego do korzystania. Możliwe są bowiem sytuacje, w których wydzielone części będą w stanie funkcjonować oddzielnie, albo też odłączenie części areału nie wpłynie na funkcjonowanie pozostałej części gospodarstwa. Nie może być natomiast tak, jak w dalszej części swojego uzasadnienia wskazał Sąd Okręgowy, że jedyne kryterium podziału będzie stanowiło stanowisko jednego ze współwłaścicieli. Sąd I instancji podniósł, że wbrew twierdzeniu skarżącej, nie miało miejsca przejęcie przez nią gruntów objętych zobowiązaniem realizowanym przez J S. Oceny tej nie mogą zmienić podnoszone w skardze okoliczności faktyczne, dotyczące pracy wykonywanej przez stronę w gospodarstwie. Wskazał, że ogólny cel udzielania rolnikom faktycznej pomocy finansowej, nie umożliwia bowiem organom administracji rolnej orzekania wyłącznie w oparciu o interes strony z pominięciem obowiązujących przepisów.

12 Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodła E S, zaskarżają ten wyrok w całości.

13 Na zasadzie art. 176 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania ewentualnie o zmianę zaskarżonego orzeczenia i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

14 Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła na zasadzie art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a.:

15 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

16 a) art. 39 rozporządzenia nr 1698/2005 poprzez jego wadliwą interpretację i nieudzielenie E S płatności rolnośrodowiskowej za 2013r. - wsparcia realizacji zobowiązań rolnośrodowiskowych poprzez uznanie, mimo ciągłości realizacji 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego zaciągniętego przez małżonków S w 2010r., w imieniu których działał J S, że zobowiązanie rolnośrodowiskowe zostało podjęte tylko i wyłącznie przez J S w 2010r., że skarżąca w 2013r. nie realizowała zobowiązania rolnośrodowiskowego podjętego w 2010r., że nie przejęła zobowiązania i, że nie kontynuowała do w 2013r. w sytuacji gdy wnioskodawczyni, w jej ocenie od 2010r., od dnia złożenia wniosku w każdym roku realizowała zobowiązanie rolnośrodowiskowe objęte 5 - letnim planem prowadząc wspólnie z mężem gospodarstwo rolne na wspólnych gruntach, wykonując osobiście fizyczną pracę na gruntach rolnych objętych planem jako współwłaściciel w ramach majątkowej wspólności majątkowej, do niepodzielnej ręki; nigdy nie zaprzestała realizacji zobowiązań rolnośrodowiskowych, które realizowała wspólnie z mężem J S od początku istnienia programu rolnośrodowiskowego, mimo orzeczenia rozwodu;

17 b) art. 39 rozporządzenia nr 1698/2005 poprzez jego wadliwą interpretację i nieudzielenie E S płatności rolnośrodowiskowej za 2013r. i wydanie rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie sprzecznego z literą prawa, istotą środka przewidzianego w art. 39 rozporządzenia nr 1698/2005 i nieudzielenia wnioskodawczyni wsparcia realizacji zobowiązań rolnośrodowiskowych, mimo poniesienia przez wnioskodawczynię kosztów na prowadzenie gospodarstwa rolnego objętego planem rolnośrodowiskowym, posiadania przez nią numeru identyfikacyjne, posiadania działek rolnych w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, jak i realizacji 5 - letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego od 15 marca roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie pierwszej płatności;

18 c) § 2 ust. 1, § 4 ust. 2, § 28, § 38 ust. 10 rozporządzenia rolnośrodowiskowego i bezprawne i bezpodstawne uznanie, że skarżąca nie spełnia warunków do przyznania płatności rolnośrodowiskowej, dotyczącej realizacji przez rolnika 5 -letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego w szczególności poprzez uznanie, iż skarżąca nie przejęła zobowiązania od J S w wyniku innego zdarzenia prawnego, jakim było orzeczenie rozwodu między małżonkami S i ustanie między nimi ustawowego ustroju małżeńskiego oraz zmiana tego ustroju we współwłasność ułamkową w częściach równych, w wyniku czego skarżąca stała się współwłaścicielem co do 1/2 w odniesieniu do gruntów objętych płatnością i kontynuowała wykonywanie programu rolnośrodowiskowego rozpoczętego w 2010r. przez oboje małżonków na wniosek J S złożony w 2010r.;

19 naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a to poprzez naruszenie:

20 a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i b) p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi administracyjnej E S, w sytuacji w której zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego w zakresie wskazanym zarzutami, poprzez oddalenie wniosku E S o płatność rolnośrodowiskową mimo, iż spełniła ona przesłanki do jej przyznania, w szczególności doszło do przejęcia przez nią wykonywania programu realizowanego przez małżonków S od 2010r. wobec orzeczenia rozwodu między stronami;

21 b) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku z naruszeniem tego przepisu, poprzez zaniechanie odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych przez stronę skarżącą, a w szczególności poprzez brak odniesienia się do zarzutu naruszenia przez organ § 28 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego i nieuznanie, iż co do skarżącej nastąpiło inne zdarzenie prawne, o którym mowa w tym przepisie, tj. rozwód i ustanie wspólności majątkowej małżeńskiej, w wyniku którego przejęła ona grunty objęte zobowiązaniem byłego męża J S, co uniemożliwia kontrolę kasacyjną tego orzeczenia.

22 Do protokołu rozprawy skarżąca kasacyjnie oświadczyła m.in., że nadany jej numer identyfikacyjny nadal posiada i użytkuje objęte wnioskiem o płatność grunty od kwietnia 2013r. i przez dwa lata realizowała program rolnośrodowiskowy. Przedłożyła postanowienie SR w B. z dnia [...] lutego 2018r., sygn. akt [...], w przedmiocie podziału majątku, oświadczając, iż na mocy tego postanowienia zostały jej przyznane grunty, o płatność których występowała w 2013r.

23 W toku rozprawy sądowej pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

24 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

25 Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, można oprzeć stosownie do art. 174 p.p.s.a. na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

26 Wobec nie stwierdzenia okoliczności skutkujących nieważnością postępowania przed Sądem I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał wniesioną przez E S skargę kasacyjną w granicach zarzutów kasacyjnych.

27 Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw prawnych i nie zasługuje na uwzględnienie. Zarzuty kasacyjne – oparte na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. - nie są bowiem uzasadnione.

28 Najdalej idącym w skutkach prawnych jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z § 28 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, tj. zarzut pkt 2 lit. b) petitum skargi kasacyjnej, co uzasadnia jego rozpoznanie w pierwszej kolejności.

29 Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a ponadto, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji – wskazania co do dalszego postępowania. Sporządzone według tych wymogów uzasadnienie wyroku ma w przyszłości umożliwić stronie oraz sądowi odwoławczemu prześledzenie dotychczasowego przebiegu postępowania w sprawie, a także – zapoznanie się z procesem myślowym, który doprowadził sąd I instancji do podjęcia zaskarżonego orzeczenia. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga przy tym szczegółowego odniesienia się przez sąd I instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Jak bowiem przyjmuje judykatura, z samego faktu braku wyraźnego odniesienia się przez sąd I instancji do niektórych zarzutów skargi lub pominięcia w rozważaniach niektórych elementów stanu faktycznego sprawy, nie można wywodzić, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd administracyjny I instancji nie jest zobowiązany odnosić się w uzasadnieniu wydawanego orzeczenia do zarzutów i argumentacji niemających istotnego znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Pominięcie w uzasadnieniu wyroku rozważań dotyczących zarzutów niezasadnych nie stanowi naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego o istotnym wpływie na wynik sprawy. Jeżeli wyczerpujące przedstawienie i wyjaśnienie podstawy prawnej zamyka zagadnienie stanu prawnego sprawy to tym bardziej zbędne jest ustosunkowanie się do tych argumentów skargi, które pozostają bez związku z istotą normy prawnej, której prawidłowość interpretacji i zastosowania przez organ stanowi przedmiot kontroli sądu administracyjnego (tak wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2017r., II GSK 5181/16, LEX nr 2305501).

30 W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie poddanego kontroli instancyjnej wyroku spełnia określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. wymagania. Zawiera ono motywy podjętego rozstrzygnięcia sprawy i umożliwia Sądowi kasacyjnemu dokonanie oceny prawidłowości zaskarżonego wyroku. Wbrew przekonaniu skarżącej kasacyjnie w tej sprawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji odniósł się do zarzutów skargi naruszenia § 28 rozporządzenia rolnośrodowiskowego a dotyczących spornej w sprawie kwestii wpływu rozwodu i ustania wspólności majątkowej małżeńskiej, w wyniku którego przejęła grunty objęte zobowiązaniem rolnośrodowiskowym J S, na prawo kontynuowania tego zobowiązania na przyznanych jej do użytkowania gruntach, na podstawie postanowienia SR w B. z dnia [...] października 2012r., sygn. akt [...], w przedmiocie zabezpieczenia roszczenia. W tym zakresie Sąd I instancji najpierw przeanalizował sytuację faktyczną skarżącej kasacyjnie, jaka zaistniała w wyniku rozwiązania jej małżeństwa z J S przez rozwód, wskazując, że zobowiązanie rolnośrodowiskowe w 2010r. podjął wyłącznie J S, składając stosowną deklarację i plan rolnośrodowiskowy; przed rozwodem i po rozwodzie skarżąca była współposiadaczem zadeklarowanych do płatności rolnośrodowiskowej przez J S gruntów; jednakże dalsze współposiadanie gruntów nie stanowi podstawy do uznania skarżącej za nowego rolnika. Następnie po przytoczeniu § 28 rozporządzenia rolnośrodowiskowego Sąd I instancji stwierdził, że skarżąca w okolicznościach faktycznych sprawy nie wstąpiła do realizowanego zobowiązania rolnośrodowiskowego jako kontynuator, bowiem postanowienie SR w B. z dnia [...] października 2012r., sygn. akt [...], dokonujące podziału gospodarstwa do użytkowania na czas trwania postępowania, zostało uchylone postanowieniem SO w K. z dnia [...] listopada 2015r., sygn. akt [...], a wniosek skarżącej o zabezpieczenie został oddalony. Skarżąca kasacyjnie nie dostrzega też, że z uwagi na przyjęcie w 2010r. zobowiązania rolnośrodowiskowe wyłącznie przez byłego męża nie stanowi istotnej prawnie okoliczności fakt współposiadania gospodarstwa rolnego i wspólnego prowadzenia przez małżonków działalności rolniczej. Podmiotem odpowiedzialnym za prawidłowe zrealizowania zobowiązania rolnośrodowiskowego był J S i na nim ciążą konsekwencje ewentualnego naruszenia warunków realizacji tego zobowiązania. Niezależnie od tego Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że za pomocą tego zarzutu skarżąca kasacyjnie – jak wynika z lakonicznego uzasadnienia skargi kasacyjnej w tym zakresie – w istocie kwestionuje prawidłowość dokonanej przez Sąd I instancji oceny tej okoliczności i przeprowadzonej sądowoadministracyjnej kontroli zaskarżonej decyzji. Stwierdza wszak, że orzeczenie rozwodu między małżonkami, ustanie wspólności majątkowej małżeńskiej i zaistnienie współwłasności w częściach równych można zaliczyć do katalogu "innych zdarzeń prawnych" i powinno to "zaowocować innym rozstrzygnięciem w niniejszej sprawie". Ponadto wyraża przekonanie, że kontrola zaskarżonych aktów przez Sąd I instancji powinna polegać na dogłębnej i wszechstronnej analizie stanu faktycznego oraz prawnego. Jednakże przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie służy do podważania prawidłowości przeprowadzonej przez Sąd I instancji sądowoadministracyjnej kontroli zaskarżonej decyzji. Temu służą bowiem inne przepisy procesowe, w szczególności art. 145 § 1 p.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami prawa administracyjnego. Podnieść wreszcie trzeba, że skarga kasacyjna nie wykazuje – jak tego wymaga art. 141 § 4 p.p.s.a. – wpływu naruszenia tego przepisu na wynik sprawy. W tym zakresie nie zawiera ona żadnej argumentacji, co również czyni ją nieskuteczną. Wpływu takiego nie dostrzega Naczelny Sąd Administracyjny, gdyż podnoszone przez skarżącą kasacyjnie okoliczności nie stanowią relewantnej prawnie okoliczności. Sam fakt przekształcenia wspólnoty majątkowej małżeńskiej we współwłasność w częściach równych i orzeczenie rozwodu nie dowodzi jeszcze zaistnienia następstwa prawnego i nie jest wystarczające do tego by skarżąca kasacyjnie mogła przejąć zobowiązanie rolnośrodowiskowe i je kontynuować. Stosownie bowiem do pominiętego w zarzutach kasacyjnych § 31 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego zaistnienie następstwa prawnego należy udokumentować. Żadnego dokumentu w tym zakresie skarżąca kasacyjnie w toku postępowania administracyjnego nie przedstawiła. Postanowienie SO z dnia [...] lutego 2012r., sygn. akt [...], rozwiązujące przez rozwód małżeństwo skarżącej kasacyjnie i J S w zakresie spraw majątkowych zawierało wyłącznie rozstrzygnięcie w przedmiocie korzystania ze wspólnego mieszkania. Postanowienie SR w B. z dnia [...] października 2012r., sygn. akt [...], dokonujące podziału gospodarstwa do użytkowania na czas trwania postępowania, na które się powoływała jako dowód zaistnienia następstwa prawnego, zostało zaś uchylone postanowieniem SO w K. z dnia [...] listopada 2015r., sygn. akt [...], a więc na kilka miesięcy przed złożeniem przez skarżącą kasacyjnie wniosku kontynuacyjnego o płatność rolnośrodowiskową. Nie dokumentują one zatem zaistnienia następstwa prawnego w rozumieniu przepisów o płatnościach rolnośrodowiskowych. Nie potwierdza też prezentowanej przez skarżącą kasacyjnie tezy podnoszona w toku rozprawy okoliczność przyznania jej na własność objętych wnioskiem o płatność rolnośrodowiskową gruntów a udokumentowana złożonym do akt postanowieniem SR w B. z dnia [...] lutego 2018r., sygn. akt [...]. Postanowienie to zostało bowiem podjęte kilka lat po złożeniu wniosku o płatność i nie może mieć wpływu na ocenę prawidłowości złożonego przez skarżącą kasacyjnie w 2013r. wniosku kontynuacyjnego o płatność. Ponadto wbrew złożonemu przez skarżącą kasacyjnie w toku protokołu rozprawy sądowej oświadczeniu na mocy pkt 3 tegoż postanowienia skarżąca kasacyjnie uzyskała prawo własności jednej tylko ze zgłoszonych do płatności nieruchomości, tj. nr [...], i uzyskała w połowie prawo do dzierżawy działki nr [...].

31 Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i b) p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a., tj. zarzut pkt 2 lit. a) petitum skargi kasacyjnej, nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż został wadliwie skonstruowany.

32 Przepisy te są tzw. przepisami wynikowymi, co oznacza, iż ich naruszenie jest zawsze następstwem naruszenia przez sąd administracyjny I instancji innych przepisów, co ma tę konsekwencję, że nie może on stanowić samoistnej podstawy skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012r., II OSK 2077/10; wyrok NSA z dnia 4 marca 2014r., II OSK 2387/12). Aby zarzut naruszenia tego przepisu mógł wywołać zamierzony przez skarżącą kasacyjnie skutek w postaci uwzględnienia skargi kasacyjnej konieczne było zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa, które stanowiąc podstawę działania organu administracji publicznej były równocześnie dla Sądu I instancji normatywnym wzorcem kontroli zgodności z prawem działania organu. Przepisy art. 145 § 1 i art. 151 p.p.s.a. co do zasady nie mogą zostać naruszone w toku postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż reguluje on sposób rozstrzygnięcia sprawy. Skuteczność skargi kasacyjnej w razie zarzucenia naruszenia prawa procesowego zależy zaś od wykazania, że sąd administracyjny popełnił błąd w procesie dochodzenia do rozstrzygnięcia, oceniając wadliwie przepisy regulujące materię lub tryb postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonego aktu (por. wyrok NSA z dnia 25 września 2014r., II FSK 1170/13, Lex nr 1572402, wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014r., II OSK 2313/12, Lex nr 1483447).

33 Skarga kasacyjnie, zarzucając naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) i art. 151 p.p.s.a., nie zawiera odniesienia się do tego rodzaju związków i powiązań, co uwzględniając zakres kompetencji Naczelnego Sądu Administracyjnego uniemożliwia poszukiwania takich naruszeń z urzędu. Brak zaś jakiegokolwiek uzasadnienia do naruszenia tych przepisów nie pozwala ponadto na ocenę tego, w czym skarżąca kasacyjnie upatruje wadliwości zaskarżonego wyroku w tym aspekcie, tj. na czym polega niewłaściwe jego zastosowania, jak i jaki wpływ na wynik sprawy naruszenie to mogło mieć. W tej mierze, obowiązkiem strony skarżącej kasacyjnie było wykazanie, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wynik sprawy byłby inny, albowiem stwierdzone uchybienia były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego rozstrzygnięcia. Skuteczne podniesienie zarzutu naruszenia prawa procesowego wymagało zatem wykazania istnienia związku przyczynowego między zarzucanym naruszeniem a treścią rozstrzygnięcia. Niemniej jednak podnieść trzeba, iż skoro wojewódzki sąd administracyjny – kontrolując prawidłowość działania administracji publicznej – uznaje, że jest ona zgodna z prawem, to podejmuje właściwe rozstrzygnięcie w sprawie, polegające na zastosowaniu art. 151 p.p.s.a.

34 Zarzuty kasacyjne naruszenia art. 39 rozporządzenia nr 1698/2005, tj. zarzuty kasacyjne pkt 1 lit. a) i b) petitum skargi kasacyjnej, podlegające łącznemu rozpoznaniu, również nie mają usprawiedliwionej podstawy prawnej.

35 Rozpoznając te zarzuty Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga kasacyjna zawiera wady konstrukcyjne, uniemożliwiające jej merytoryczną ocenę w tym zakresie. Przede wszystkim podnieść należy, że przepis ten zawiera mniejsze jednostki redakcyjne, regulujące różne kwestie, tj. w szczególności obowiązki państw członkowskich udzielania wsparcia finansowego w zakresie płatności rolnośrodowiskowej; warunki udzielania tego zobowiązania, w tym poprzez odesłanie do innych przepisów; okres jego realizacji czy umorzenie zobowiązania. Oznacza to, iż dla skutecznego sformułowania zarzutu naruszenia tego przepisu należało wskazać, która z tych jednostek została przez Sąd I instancji naruszona i w jaki sposób (por. wyrok NSA z dnia 22 lipca 2014r., I OSK 718/14, Lex nr 1511161). Ponadto zarzucenie Sądowi I instancji błędnej wykładni art. 39 rozporządzenia nr 1698/2005 wymagało wskazania jaka jest zdaniem skarżącej kasacyjnie prawidłowa wykładnia tego przepisu, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca (por. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2014r., II FSK 1176/12, Lex nr 1463397). Ze sposobu sformułowania zarzutów wynika natomiast, że skarżąca kasacyjnie naruszenia tego przepisu upatruje w zasadzie w wadliwym jego zastosowaniu w okolicznościach faktycznych sprawy. Stwierdza wszak, że wadliwie Sąd I instancji przyjął, że zobowiązanie rolnośrodowiskowe zostało podjęte wyłącznie przez J. S., że skarżąca kasacyjnie od 2010r. nie realizowała tegoż zobowiązania i nie kontynuowała go do 2013r. pomimo tego, że wspólnie z byłym mężem prowadziła wspólne gospodarstwo rolne na wspólnych gruntach, wykonując osobiście w nim prace fizyczne, a obecnie realizuje samodzielnie zobowiązanie i ponosi koszty prowadzenia gospodarstwa i posiada numer identyfikacyjny producenta rolnego. Wobec tego przede wszystkim podnieść należy, że przepis art. 39 rozporządzenia nr 1698/2005 nie normuje zagadnienia przejęcia zobowiązania rolnośrodowiskowego w wyniku zaistnienia następstwa prawnego. Ta kwestia została pozostawiona państwom członkowskim do uregulowania w prawie wewnętrznym i została uregulowana w § 28 i następnych rozporządzenia rolnośrodowiskowego oraz w art. 25 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. A zatem to na gruncie tych przepisów należało – co zresztą skarżąca kasacyjnie próbuje nieudolnie jednak czynić w pkt 1 lit. c) petitum skargi kasacyjnej - kwestionować prawidłowość zaskarżonego wyroku. Nie mógł on zatem zostać naruszony w sposób wskazywany w skardze kasacyjnej. Sąd I instancji, odwołując się do ust. 2 zd. 1 tego przepisu po uprzednim przytoczeniu szeregu innych przepisów, w tym rozporządzenia rolnośrodowiskowego, stwierdził jedynie, że płatności rolnośrodowiskowe udziela się rolnikom, którzy dobrowolnie podejmą się jego realizacji, co oznacza, że podstawowym warunkiem udzielenia wsparcia jest realizacja zobowiązania rolnośrodowiskowego. Następnie oceniając okoliczności faktyczne sprawy wyjaśnił, że zobowiązanie to w 2010r. przyjął były mąż skarżącej kasacyjnie i że w wyniku rozwodu oraz dalszego współposiadania gruntów nie stała się ona nowym rolnikiem oraz nie spełnia przesłanek do przejęcia płatności. Odróżnić jednakże należy dwie kwestie dobrowolne podjęcie się realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego przez zindywidualizowany podmiot od przejęcia zobowiązania przez inny podmiot. W tej sprawie skarżąca kasacyjnie – wobec nie podjęcia w 2010r. zobowiązania rolnośrodowiskowego – mogła co najwyżej je przejąć, jeśli udowodniłaby fakt zaistnienia następstwa prawnego. Taki też wniosek kontynuacyjny złożyła. Pomimo twierdzenia w skardze kasacyjnej, że realizowała to zobowiązanie od 2010r. wspólnie z byłym mężem na wspólnych gruntach podnosi jednocześnie w zarzucie kasacyjnym naruszenie § 28 i § 29 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, normujących przejęcie zobowiązania w wyniku zaistnienia następstwa prawnego. Argumentacja uzasadnienia skargi kasacyjnej w zakresie zarzutów materialnoprawnych sprowadza się właśnie do tych przepisów. Powyższe wskazuje na brak konsekwencji i spójności argumentacji skargi kasacyjnej.

36 Zarzut kasacyjny wadliwego zastosowania § 2 ust. 1, § 4 ust. 2, § 28, § 38 ust. 10 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, tj. zarzut pkt 1 lit. c) petitum skargi kasacyjnej, i sformułowany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzut naruszenia § 29 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, nie są zasadne.

37 Rozpoznając te zarzuty kasacyjne Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że uzasadnienie skargi kasacyjnej ogranicza się wyłącznie do argumentacji dotyczącej naruszenia § 28 i § 29 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. W pozostałym zakresie skarga kasacyjna – nie zawierająca stosownej argumentacji - nie spełnia ustawowych wymogów, co czyni ją nieskuteczną. Poza tym brakiem skarżąca kasacyjnie nie wskazała, którą jednostkę redakcyjną § 2 ust. 1 (zawierającego od pkt 1 do pkt 4) zarzuca. Jest to o tyle istotne, że przepis ten normuje różne warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej, lecz w żaden sposób nie odnosi się do zagadnienia przejęcia zobowiązania rolnośrodowiskowego. Z kolei przepis § 4 ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, zawierający trzy jednostki redakcyjne, normuje zobowiązanie wnioskodawcy do przestrzegania wymienionych w tym przepisie warunków realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego. Do tego przepisu odsyła z kolei przepis § 38 ust. 10 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Przepisy te również więc nie dotyczą spornej w tej sprawie kwestii. Natomiast przepisy § 28 i § 29 rozporządzenia rolnośrodowiskowego – pomijając że mają mniejsze jednostki redakcyjne – nie miały zastosowania w tej sprawie. Z ich treści wynika jednoznacznie, iż normują one różne przypadki następstwo prawnego, które zaistniało w okresie między złożeniem wniosku o przyznanie pierwszej płatności rolnośrodowiskowej do dnia doręczenia decyzji w sprawie przyznania tej płatności. W takiej sytuacji następca prawny może na mocy tych przepisów wstąpić do toczącego się postępowania na wniosek złożony w zakreślonym w tych przepisach terminie. W niniejszej sprawie nie ma miejsca taka sytuacja, bowiem skarżąca kasacyjnie wystąpiła z wnioskiem o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na czwarty rok zobowiązania rolnośrodowiskowego i wniosek ten złożyła niezależnie od złożonego przez J S wniosku o przyznanie tej płatności na czwarty rok realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego. Wyjaśnić należy, iż przepisy te były przedmiotem oceny przez Sąd I instancji z tego względu, że ich naruszenie zostało zarzucone w skardze. Natomiast niefortunna redakcja uzasadnienia zaskarżonego wyroku i nie do końca spójnie prowadzony w tym zakresie wywód mogły sugerować, iż przepisy te zdaniem Sądu mają zastosowanie w tej sprawie. Można co prawda oczekiwać od Sądu sformułowania wprost uwagi, że nie mają one zastosowania w okolicznościach faktycznych tej sprawy. Jednakże okoliczność ta nie ma istotnego wpływu na ocenę prawidłowości zaskarżonego wyroku. Z kolei mający zastosowanie do okoliczności faktycznych sprawy przepis § 31 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, powołany w zaskarżonej decyzji, nie został objęty zarzutem kasacyjnym, co uwzględniając granice rozpoznania skargi ograniczone do oceny zarzutów kasacyjnych, uniemożliwia Sądowi kasacyjnemu odniesienie się do tego przepisu z urzędu. Niezależnie od tego dodać należy, że Sąd I instancji dokonał subsumpcji prawa materialnego w niezakwestionowanych żadnym zarzutem skargi kasacyjnej ustaleniach faktycznych. Niepodważenie tych ustaleń ma zaś tę konsekwencję, że stanowią one podstawę zastosowania normy materialnoprawnej. Nie jest natomiast dopuszczalne kwestionowanie prawidłowości zastosowania prawa materialnego argumentami wskazującymi na wadliwość ustalenia istotnych prawnie okoliczności faktycznych sprawy.

38 Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego, obejmujących wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika organu, orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 września 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015r. poz. 1804).