Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2016 r., II GSK 1135/15

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2016 r., II GSK 1135/15

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz (spr.) Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia del. WSA Barbara Mleczko-Jabłońska Protokolant Tomasz Haintze po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Przedsiębiorstwa Komunikacji Samochodowej w Ł. S.A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 11 grudnia 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 1623/14 w sprawie ze skargi Przedsiębiorstwa Komunikacji Samochodowej w Ł. S.A. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 11 grudnia 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 1623/14 oddalił skargę Przedsiębiorstwa Komunikacji Samochodowej S.A. z siedzibą w Ł. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie wydania zezwolenia na umieszczenie reklamy w pasie drogowym.

3 Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia przyjął on następujące ustalenia.

4 I

5 Przedsiębiorstwo Komunikacji Samochodowej S.A. z siedzibą w Ł. (dalej: skarżąca, spółka) pismem z dnia [...] listopada 2012 r. wystąpiła do zarządcy drogi krajowej nr 63 o wyrażenie zgody na ustawienie tablicy reklamowej o wymiarach 1,70x6,0 m, w Ł. przy ul. [...] naprzeciw bazy PKS S.A. w odległości mniejszej niż 10 m od krawędzi drogi krajowej.

6 Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: organ, GDDKiA) decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nie zezwolił na lokalizację reklamy.

7 W uzasadnieniu organ wskazał, że sporna reklama usytuowana poza pasem drogowym na działce nr [...] w odległości ok. 4-5 m, nie odpowiada znakom konwencjonalnym typu E, unormowanym w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz. U. z 2003 r. Nr 220, poz. 2181 ze zm.). Ponadto, wnioskowana reklama usytuowana byłaby w obrębie skrzyżowania, w miejscu ograniczającym widoczność kierujących pojazdami, w szczególności w polu widzenia znaków drogowych, co może ograniczać ich postrzegalność i powodować brak dostatecznej rozpoznawalności istniejącej organizacji ruchu.

8 Podkreślił również, iż na terenie, na którym zlokalizowana jest reklama – oznaczonym symbolem KDG3, zakazuje się lokalizowania reklam w formie wolnostojących urządzeń trwale związanych z gruntem w odległości mniejszej niż 10 m od krawędzi jezdni (rozdział 2 § 7 pkt 1a miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Ł.). Lokalizacja reklamy w odległości mniejszej niż 10 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej pozostawałaby w sprzeczności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i z ważnym interesem społecznym, jakim jest bezpieczeństwo ruchu drogowego, polegającym na ochronie drogi publicznej przed pogorszeniem i tak już trudnych warunków i bezpieczeństwa ruchu na niej.

9 Następnie na skutek wniosku skarżącej o ponowne rozpoznanie sprawy, GDDKiA decyzją z dnia [...] marca 2014 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2013 r.

10 Odwołując się do treści art. 43 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260; dalej: u.d.p.) uznał, że wnioskodawca nie wykazał przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku". Według organu reklama stanowiłaby zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, poprzez koncentrowanie na niej uwagi kierujących pojazdami, a w konsekwencji odwrócenie uwagi od sytuacji panującej na drodze, gdzie uczestnik ruchu drogowego powinien zachować szczególną ostrożność, zwłaszcza że w obrębie miejsca usytuowania tablicy reklamowej znajduje się skrzyżowanie. Wskazał, że zarządca drogi jest obowiązany tak skonfigurować drogę i pas drogowy, w tym obiekty znajdujące się w nim, by kierowcy o mniejszych predyspozycjach i umiejętnościach nie byli zbyt angażowani elementami niesłużącymi do obsługi ruchu drogowego (w tym reklam). Podkreślił, że przedmiotowa reklama adresowana jest do uczestników ruchu drogowego. Niosąc podaną w atrakcyjnej formie informację, odwraca uwagę kierowców od sytuacji panującej na drodze, co może powodować zagrożenie w ruchu drogowym. Nawiązał do zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz wskazał, że zarządcę drogi wiążą przepisy prawa, w tym prawa miejscowego.

11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę stwierdził, że organ wyczerpująco i dogłębnie zebrał oraz rozpatrzył cały materiał dowodowy, w pełni wyjaśniając istniejący stan faktyczny i prawny. Prawidłowo też uznał i uzasadnił, że przedmiotowa reklama stanowiłaby zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, poprzez koncentrowanie na niej uwagi kierujących pojazdami, a w konsekwencji odwrócenie uwagi od sytuacji panującej na drodze, gdzie uczestnik ruchu drogowego powinien zachować szczególną ostrożność, zwłaszcza że w obrębie miejsca usytuowania tablicy reklamowej znajduje się skrzyżowanie.

12 Sąd I instancji wskazał, że wtedy kiedy w sprawie wystąpi sprzeczność pomiędzy interesem społecznym a interesem indywidualnym, organ obowiązany jest, zgodnie z art. 7 k.p.a., wyważyć słuszny interes w sprawie. Nie jest intencją ustawodawcy, by w toku postępowania administracyjnego przewagę miał zawsze i bezwarunkowo interes społeczny, któremu zawsze ustępować winien interes obywateli. Zdaniem WSA, prawidłowo ustalony stan faktyczny dotyczący lokalizacji tablicy reklamowej na działce nr [...] położonej w Ł. w odległości ok. 5 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej nr 63, pozwalał na przyjęcie, że lokalizacja planowanej reklamy stwarzałaby zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, co jest wystarczającą przesłanką do uznania, że interes społeczny nie zezwalał na uwzględnienie wniosku skarżącej.

13 Odnosząc się do argumentu skarżącej, iż świadczy ona usługi użyteczności publicznej, bardzo potrzebne mieszkańcom powiatu, a zaprzestanie prowadzenia powyższej działalności przyniesie szkodę nie tylko skarżącej, ale również Skarbowi Państwa, Sąd I instancji nie podzielił stanowiska skarżącej, zgodnie z którym sytuacja skarżącej jest szczególnie uzasadnionym przypadkiem pozwalającym na usytuowanie obiektu budowlanego w odległości mniejszej niż 10 m od krawędzi jezdni.

14 II

15 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Przedsiębiorstwo Komunikacji Samochodowej S.A. z siedzibą w Ł. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

16 Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

17 1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 43 ust. 2 u.d.p. poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niezastosowanie polegające na uznaniu, że "szczególny przypadek" w rozumieniu tego artykułu nie dotyczy okoliczności odnoszących się do osoby ubiegającej się o zgodę na lokalizację tablicy reklamowej, jej sytuacji ekonomicznej, rynkowej itp., podczas gdy przepis ten nie wskazuje co należy rozumieć poprzez sformułowanie "szczególny przypadek", w związku z czym szczególnym przypadkiem mogą okazać, się okoliczności różnego rodzaju, w tym okoliczności dotyczące osoby ubiegającej się o wyrażenie zgody na lokalizację tablicy reklamowej,

18 2) naruszenie art. 2 Konstytucji RP, tj. konstytucyjnej zasady proporcjonalności polegające na tym, że w celu zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego organ zastosował środek nieproporcjonalne dolegliwy dla skarżącego, powodujący dla niego ciężkie skutki w postaci konieczności zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej, podczas gdy nie zachodziły przesłanki do uznania, że interes indywidualny skarżącego jest mniej ważny niż interes uwzględniony przez organ,

19 3) mające istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej: k.p.a.), polegające na:

20 - oddaleniu skargi, mimo uwzględnienia przez organ jedynie interesu społecznego w postaci bezpieczeństwa na drodze z pominięciem interesu skarżącej spółki w postaci odpowiednich warunków prowadzenia działalności gospodarczej, a pośrednio również możliwości prowadzenia działalności gospodarczej w ogóle,

21 - oddalenie skargi, mimo niewyjaśnienia przez organ okoliczności dotyczących sytuacji skarżącej spółki, powoływanych przez skarżącą, takich jak: sytuacji ekonomicznej i rynkowej skarżącej spółki, rodzaju wykonywanej przez spółkę działalności, braku innych podmiotów na rynku lokalnym, którzy wykonywaliby podobną działalność, znaczenia spółki dla lokalnego rynku, obsługi przez spółkę nierentownych tras, braku innej lokalizacji dla reklamy, skutków jakie spowodowałoby dla spółki pozbawienie jej możliwości informowania o świadczonych przez nią usługach w postaci tablicy, mimo że okoliczności te były przez skarżącą podnoszone i powinny być przez organ zbadane skutków, jakie powstałyby w sytuacji braku możliwości umieszczenia reklamy przez spółkę, pominięcie tych okoliczności, uznanie, że nie są one istotne dla rozpoznania sprawy,

22 - oddalenie skargi, mimo niewyjaśnienia przez organ okoliczności stanu faktycznego, takich jak aktualne natężenie ruchu na odcinku drogi, przy którym miałaby być umiejscowiona reklama, dopuszczalna prędkość na tym odcinku drogi, występujące na tym odcinku drogi kolizje drogowe i ich przyczyny, które to okoliczności były bardzo ważne dla ustalenia, czy przedmiotowa tablica spowoduje zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego,

23 4) mające istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenie przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 77 k.p.a. polegające na:

24 - oddaleniu skargi, mimo że organ popełnił uchybienie polegające na zaniechaniu zebrania materiału dowodowego na okoliczność bezpieczeństwa na drodze, ustalenia aktualnego natężenia ruchu na odcinku drogi, przy którym miałaby być umiejscowiona reklama, dopuszczalna prędkość na tym odcinku drogi, występujące na tym odcinku drogi kolizje drogowe oraz ich przyczyny,

25 - oddaleniu skargi, mimo że organ popełnił uchybienie polegające na zaniechaniu zebrania materiału dowodowego na okoliczność sytuacji ekonomicznej i rynkowej skarżącej spółki, rodzaju wykonywanej przez spółkę działalności, braku innych podmiotów na rynku lokalnym, którzy wykonywaliby podobną działalność, znaczenia spółki dla lokalnego rynku, obsługi przez spółkę nierentownych tras, braku innej lokalizacji dla reklamy, skutków jakie spowodowałoby dla spółki pozbawienie jej możliwości informowania o świadczonych przez nią usługach w postaci tablicy, mimo że okoliczności te były przez skarżącą podnoszone i powinny być przez organ zbadane, skutków, jakie powstałyby w sytuacji braku możliwości umieszczenia reklamy przez spółkę,

26 5) mające istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 106 § 3 p.p.s.a. polegające na:

27 – oddaleniu wniosku o przeprowadzenie dowodu z dokumentu potwierdzającego liczbę zatrudnionych w spółce osób, mimo że dowód ten miał potwierdzać fakt istotny dla sprawy tj. fakt, że spółka zatrudnia wielu pracowników, którzy stracą pracę jeśli dojdzie do zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej przez spółkę na skutek braku możliwości reklamowania swojej działalności,

28 – zaniechaniu przeprowadzenia z urzędu dowodów na okoliczność ustalenia aktualnego natężenia ruchu na odcinku drogi, przy którym miałaby być umiejscowiona reklama, dopuszczalna prędkość na tym odcinku drogi, występujące na tym odcinku drogi kolizje drogowe oraz ich przyczyny,

29 6) mające istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. polegające na:

30 – oddaleniu skargi mimo że organ popełnił uchybienie polegające na uznaniu, że stopień: natężenia ruchu na drodze DK 63, w miejscu, obok którego znajdować miałaby się reklama wynosi 8050 pojazdów na dobę, podczas gdy badania na podstawie których wysnuto ten wniosek są nieaktualne (2010 rok) oraz dotyczą natężenia ruchu na całej drodze DK 63, a nie w miejscu bezpośrednio sąsiadującym z planowaną reklamą, co jest sprzeczne z zasadami prawidłowego rozumowania, a w efekcie doprowadziło do ustalenia, że miejsce, w którym miałaby znajdować się reklama jest miejscem szczególnie niebezpiecznym na drodze,

31 – oddaleniu skargi mimo że organ popełnił uchybienie polegające na uznaniu, że tablica informacyjna stwarzałaby zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, mimo że tablica jest utrzymana w spokojnej kolorystyce, jest niewyzywająca, pełni jedynie funkcję informacyjną a nie reklamującą, natężenie ruchu w miejscu ulokowania tablicy nie jest duże, widoczność jest dobra, tablica w okolicy skrzyżowania sprzyja lepszej orientacji kierowców na skrzyżowaniu, co nie daje podstaw do twierdzenia, że tablica stwarzałaby zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, co jest sprzeczne z zasadami prawidłowego rozumowania

32 7) mające istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na:

33 – niewskazaniu w uzasadnieniu wyroku, jaki stan faktyczny Sąd ustalił,

34 – nieodniesieniu się do zarzutów wskazywanych przez skarżącą spółkę co utrudniło strome ocenę rozumowania Sądu, w szczególności dlaczego Sąd uznał, że reklama będzie stanowiła zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz dlaczego Sąd uznał, że okoliczności dotyczące sytuacji spółki nie są szczególnym przypadkiem w rozumieniu art. 43 ust. 2 u.d.p.

35 Argumentację na poparcie zarzutów skarżący przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

III

36 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

37 Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zawarte w niej zarzuty okazały się nieusprawiedliwione.

38 Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji.

39 Należy zauważyć, że w sprawie, w której skargę kasacyjną oparto na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a., a mianowicie na naruszeniu prawa materialnego oraz na naruszeniu przepisów postępowania, co do zasady, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego. Niemniej jednak od tej zasady mogą występować wyjątki. Prawidłowe przeprowadzenie postępowania administracyjnego uzależnione jest bowiem od uwzględnienia treści regulacji prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie. To bowiem te przepisy determinują przebieg postępowania dowodowego, które jest przecież prowadzone w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy, co należy jednak podkreślić, który może pozostawać w rożnych relacjach w odniesieniu do stanu materialnoprawnego (por. wyrok NSA z dnia 30 marca 2016 r., sygn. akt I GSK 1493/14).

40 W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w rozpoznawanej sprawie nie są zasadne zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego wskazane w pkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej, tj. zarzuty naruszenia art. 43 ust. 2 u.d.p. oraz art. 2 Konstytucji RP.

41 Według autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji błędnie przyjął, że "szczególny przypadek" w rozumieniu art. 43 ust. 2 u.d.p. nie dotyczy okoliczności odnoszących się do osoby ubiegającej się o zgodę na lokalizację tablicy reklamowej, jej sytuacji ekonomicznej, rynkowej itp., podczas gdy przepis ten nie wskazuje, co należy rozumieć poprzez sformułowanie "szczególny przypadek", w związku z czym szczególnym przypadkiem mogą okazać się okoliczności różnego rodzaju, w tym okoliczności dotyczące osoby ubiegającej się o wyrażenie zgody na lokalizację tablicy reklamowej. Ponadto, kasator podniósł, że w celu zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego organ zastosował środek nieproporcjonalnie dolegliwy dla skarżącego, powodujący dla niego ciężkie skutki w postaci konieczności zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej.

42 Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 43 ust. 2 u.d.p. zasadnie wskazując, że w świetle tego przepisu, umieszczanie w pasie drogowych urządzeń i dokonywanie czynności niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami ma charakter wyjątkowy. Stąd generalny zakaz podejmowania takich działań, jeżeli tylko mogłyby m.in. zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego (por. wyrok NSA z dnia 6 października 2015 r., sygn. akt II GSK 2045/14). Z tego też względu, ustawa dopuszcza możliwość umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach.

43 Naczelny Sąd Administracyjny rozumie znaczenie, jakie ma dla skarżącej spółki reklama prowadzonej przez nią działalności gospodarczej, jednakże decyzja o odstąpieniu od wymogu usytuowania obiektu reklamowego w odległości nie mniejszej niż 10 m od krawędzi drogi, powinna zostać podjęta z uwzględnieniem także innych racji, jak w szczególności zapewnienie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Bezpieczeństwo ruchu drogowego mieści się bowiem w ramach interesu społecznego, który organ powinien uwzględniać w procesie podejmowania decyzji. Zatem - wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie - podnoszone przez organy administracji oraz Sąd I instancji zachowanie bezpieczeństwa ruchu drogowego w pełni realizuje interes społeczny (por. wyrok NSA z dnia 20 lipca 2015 r., sygn. akt II GSK 1452/14).

44 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie podziela pogląd wyrażany w orzecznictwie tego Sądu zgodnie z którym zarządca drogi ma prawo, realizując określoną politykę zarządzania pasem drogowym, przyjąć ogólną regułę, że z uwagi na priorytet zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym nad jakimikolwiek innymi interesami (zarówno interesami gospodarczymi strony, jak i interesami finansowymi miasta) nie będzie wyrażał zgody na umieszczanie reklam w obrębie skrzyżowań, które są zawsze miejscami niebezpiecznymi i wymagającymi szczególnej uwagi ze strony kierowców (por. wyroki NSA: z dnia 13 stycznia 2010 r., sygn. akt II GSK 293/09; z dnia 3 grudnia 2008 r., sygn. akt II GSK 542/08).

45 Uwzględnienie interesu społecznego w postaci zachowania bezpieczeństwa ruchu drogowego - wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie -nie narusza zasady proporcjonalności wynikającej z określonej w art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawnego. W tym miejscu należy podkreślić, że zachowanie bezpieczeństwa ruchu drogowego ma przede wszystkim na celu ochronę życia i zdrowia jego uczestników, czego w żaden sposób nie da się porównać z utratą korzyści majątkowych przedsiębiorcy zamierzającego umieścić reklamę w pasie drogi, która może to bezpieczeństwo obniżać. Przy czym w realiach rozpoznawanej sprawy należy zauważyć, że ustawienie spornej reklamy zabezpieczałoby jedynie interes grupy osób korzystających z usług skarżącej spółki i to tych, którym ta informacja jest potrzebna. Natomiast zachowanie względów bezpieczeństwa ruchu drogowego dotyczy całej grupy klientów skarżącej, a do tego także pozostałych uczestników ruchu drogowego.

46 Za niezasadne należało uznać również zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., sformułowane w pkt 3, 4 i 6 petitum skargi kasacyjnej. Według autora skargi kasacyjnej organ rozpoznając wniosek o wydania zezwolenia na umieszczenie reklamy, uwzględnił jedynie interes społeczny w postaci bezpieczeństwa na drodze z pominięciem interesu skarżącej w postaci odpowiednich warunków prowadzenia działalności gospodarczej. Ponadto, organ nie wyjaśnił należycie okoliczności stanu faktycznego, takich jak: aktualne natężenie ruchu na odcinku drogi, przy którym miałaby być umiejscowiona reklama, dopuszczalna prędkość na tym odcinku drogi, występujące na tym odcinku drogi kolizje drogowe i ich przyczyny, które to okoliczności były bardzo ważne dla ustalenia, czy przedmiotowa tablica reklamowa spowoduje zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego.

47 Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie doszło do naruszenia wskazanych przepisów postępowania. Podkreślenia wymaga, że zarządca drogi w ramach kształtowania polityki ochrony dróg może przyjąć swoiste "domniemanie", iż umieszczenie reklamy w odległości mniejszej niż 10 m od krawędzi drogi, zagraża bezpieczeństwu w ruchu drogowym. Jest to założenie racjonalne, oparte na doświadczeniu życiowym i nie wymaga przeprowadzania wszechstronnych dowodów na jego poparcie (por. wyrok NSA z dnia 6 października 2015 r., sygn. akt II GSK 2045/14).

48 Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, stopień natężenia ruchu nie ma, w konkretnej sytuacji wpływu na zagrożenie wypadkami, ponieważ odwrócenie uwagi jest faktem niezależnym od natężenia ruchu. Wręcz przeciwnie, strona powinna dążyć do wykazania, w postępowaniu przed organami administracji, że odwrócenie uwagi kierowcy przez tablicę reklamową, nie będzie przyczyną wypadku. Przy czym informacyjny charakter reklamy z definicji, kieruje uwagę kierowcy na tablicę, nie na drogę. Kolor tablicy jest tu wtórną okolicznością (por. wyrok NSA z dnia 30 lipca 2015 r., sygn. akt II GSK 1452/14).

49 Zatem z powyższych przyczyn nie zachodzi potrzeba każdorazowego badania przez organy administracji takich czynników występujących w jej otoczeniu jak: natężenie ruchu, dopuszczalnej prędkości, występujących zdarzeń drogowych etc. Z tego względu, oparcie się przez zarządcę drogi na danych dotyczących natężenia ruchu pochodzących z 2010 r. - nie świadczy o naruszeniu przez organ przepisów dotyczących konieczności dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy.

50 Zawarte w art. 43 ust. 2 u.d.p. wyrażenie "w szczególnie uzasadnionych wypadkach" jest rodzajem zwrotu szacunkowego, określającego wyjątek od reguły i nakładającego na określony podmiot obowiązek zbadania, czy przedmiotowy wniosek dotyczy rzeczywiście przypadku szczególnie uzasadnionego. Wyraźnie podkreślona jest wyjątkowość takiego odstępstwa, chodzi bowiem nie o przypadki uzasadnione, lecz o przypadki szczególnie uzasadnione. Ustawodawca posłużył się w odniesieniu do tej przesłanki wyrażeniem niedookreślonym, "zwrotem szacunkowym", nakładającym na zarządcę drogi obowiązek ustalenia, czy dany przypadek ma szczególnie wyjątkowy charakter i czy za zasadnością odstępstwa przemawia wiele argumentów (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 18 października 2007 r., sygn. akt II SA/Lu 643/07).

51 Autor skargi kasacyjnej nie przedstawił przekonujących argumentów uzasadniających zastosowanie instytucji z art. 43 ust. 2 u.d.p. w badanej sprawie, zaś podnoszone przez organy administracji zachowanie bezpieczeństwa ruchu drogowego w pełni realizuje interes społeczny.

52 Za nieusprawiedliwiony należy także uznać zarzut naruszenia z art. 106 § 3 p.p.s.a. podniesiony w pkt 5 petitum skargi kasacyjnej.

53 Należy podkreślić, że dopuszczenie nowego dowodu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu, więc nawet w sytuacji, gdy dowód taki był oferowany przez stronę w postępowaniu sądowoadministracyjnym, jego nieprzeprowadzenie przez sąd, nie może być oceniane jako naruszenie prawa procesowego i to naruszenie istotne, mające wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia: 20 października 2016 r., sygn. akt II GSK 820/15; 9 września 2016 r., sygn. akt II GSK 639/14; 13 maja 2016 r., sygn. akt II FSK 978/14). Sąd nie ma bowiem obowiązku zbierania dalszych dowodów, jeśli materiał zgromadzony w sprawie jest wystarczający do jej rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 782/10).

54 Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie ocena zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie wymagała przeprowadzenia postępowania, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a.

55 W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest także zasadny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w tym przepisie. W uzasadnieniu Sąd I instancji przedstawił bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami administracji publicznej oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn i na podstawie jakich przepisów zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń Sądu I instancji w kwestionowanym zakresie.

56 Z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika zaś, że w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej w istocie polemizuje ze stanowiskiem Sądu I instancji co do wykładni art. 43 ust. 2 u.d.p., czego skutecznie za pomocą tego zarzutu uczynić nie można.

57 W tym stanie rzeczy, skoro żaden z zarzutów nie może być uznany za usprawiedliwiony, wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku nie mógł zostać uwzględniony.

58 Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi za nieusprawiedliwione i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.