Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 września 2012 r., II GSK 1130/12

postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 września 2012 r., II GSK 1130/12

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Zajda Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Pietrasz Protokolant Jarosław Poturnicki po rozpoznaniu w dniu 19 września 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E. T. P. Spółki z o.o. w P. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. z dnia 23 maja 2012 r. sygn. akt I SA/Ol 191/12 w sprawie ze skargi E. T. P. Spółki z o.o. w P. na informację Zarządu Województwa [...] z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia braku podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania protestu postanawia: 1. oddalić skargę kasacyjną; 2. zasądzić od E. T. P. Spółki z o.o. w P. na rzecz Zarządu Województwa [...] kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w O., postanowieniem z 23 maja 2012 r. odrzucił skargę E. T. P. Sp. z o.o. w P. na informację Zarządu Województwa [...] z [...] marca 2012 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia braku podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania protestu.

3 Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

4 E. T. P. Sp. z o.o. w P. złożyła do Zarządu Województwa [...], jako Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym [...] na lata 2007-2013 (dalej IZ), wniosek o dofinansowanie projektu ze środków Regionalnego Programu Operacyjnego [...] 2007 – 2013 w ramach konkursu [...].

5 Pismem z [...] sierpnia 2011 r. IZ poinformowała wnioskodawcę o negatywnej ocenie projektu na etapie zerojedynkowej oceny merytorycznej. W związku z tym wnioskodawca wniósł protest, którego niezasadność stwierdziła IZ w piśmie z [...] października 2011 r.

6 W konsekwencji Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O., który wyrokiem z 8 grudnia 2011 r., sygn. akt I SA/Ol 679/11, stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona z naruszeniem przepisów prawa i przekazał sprawę IZ do ponownego rozpoznana.

7 W wyniku ponownego rozpoznania wniosku (w tym poddania uzupełnionego wniosku ocenie przez kolejną Komisję Oceny Projektów) wniosek został przekazany do oceny merytorycznej punktowej, w której wyniku otrzymał 19 na 40 możliwych do uzyskania punktów, co stanowi 47,50% maksymalnej liczby punktów. Wobec nieuzyskania 60% maksymalnej liczby punktów, wnioskodawca został, pismem z [...] lutego 2012 r., poinformowany o negatywnej ocenie projektu i pouczony o zakończeniu procedury odwoławczej w tym zakresie oraz o braku możliwości wniesienia środka odwoławczego.

8 W dniu 6 marca 2012 r. do IZ wpłynął kolejny protest wnioskodawcy.

9 Pismem z [...] marca 2012 r. IZ pouczyła wnioskodawcę o braku podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania protestu, powołując się na treść § 13 pkt 20 Regulaminu naboru i oceny wniosków o dofinansowanie projektów ze środków Regionalnego Programu Operacyjnego [...] na lata 2007-2013 do konkursu [...] (dalej Regulamin), zgodnie z którym: "Zakończenie postępowania sądowego w zakresie danego projektu, którego Wnioskodawca wniósł skargę do sądu administracyjnego, oznacza również zakończenie procedury odwoławczej w tym zakresie. Wnioskodawcy nie przysługują żadne dodatkowe środki odwoławcze. Dotyczy to również rozstrzygnięcia IZ, wydanego w związku z przekazaniem przez sąd administracyjny sprawy do ponownego rozpatrzenia, o którym mowa w ust.16 lit.a), i od którego również nie przysługują żadne dodatkowe środki odwoławcze". Zaznaczono przy tym, że zapis ten stanowi wierne odzwierciedlenie "Wytycznych w zakresie wymogów, jakie powinny uwzględniać procedury odwoławcze ustalone dla programów operacyjnych dla konkursów ogłaszanych od dnia 20 grudnia 2008r.", które zostały zatwierdzone w dniu 12 kwietnia 2011 r. przez Ministra Rozwoju Regionalnego. Wskazano, że wnioskodawca przystępując do konkursu znał Regulamin i na takie warunki postępowania wyraził zgodę.

10 Na powyższą informację IZ stwierdzającą brak podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania protestu Spółka wniosła 16 kwietnia 2012 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O., wnosząc w niej o stwierdzenie, iż ocena wniosku o dofinansowanie została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

11 W odpowiedzi na skargę Instytucja Zarządzająca wniosła o jej odrzucenie, względnie o oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w O., postanowieniem z 23 maja 2012 r. odrzucił skargę E. T. P. Sp. z o.o. w P. na informację Zarządu Województwa [...] z [...] marca 2012 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia braku podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania protestu. Sąd badając kwestię dopuszczalności skargi na informację o braku podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania protestu, w sytuacji wydania negatywnej oceny projektu na kolejnym etapie jego oceny, po zakończeniu postępowania sądowego w zakresie danego projektu podkreślił, że wprawdzie zgodnie z przepisami ustawy z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, kontroli sądów administracyjnych poddany został tryb dokonywania, przez m.in. Instytucję Zarządzającą, oceny projektów zgłaszanych przez wnioskodawców ubiegających się o dofinansowanie w ramach systemu realizacji regionalnych programów operacyjnych, jednak skarga do sądu administracyjnego przysługuje wyłączenie po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego i po uzyskaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w tym systemie, o której mowa w art. 30 b ust. 4 (art. 30 c ust. 1 u.z.p.p.r.). Ponadto Sąd wskazał, że w art. 30 b ust. 5 u.z.p.p.r. ustawodawca określił, że nie podlegają rozpatrzeniu środki odwoławcze, jeżeli mimo prawidłowego pouczenia o terminie, trybie i warunkach ich wnoszenia, zostały one wniesione w sposób sprzeczny z pouczeniem. W rozpatrywanej sprawie, co podkreślił Sąd, negatywna ocena projektu, o której skarżący został poinformowany, zawierała pouczenie, że nie przysługują już od niej żadne środki odwoławcze, stosownie do powołanego wyżej § 13 ust. 20 Regulaminu, zatem wobec wniesienia protestu, IZ prawidłowo pouczyła skarżącą (pismem z [...] marca 2012 r.) o braku podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania tego protestu (art. 30 b ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r.). Na to pismo wniesiona została skarga jednak, jak wskazał Sąd, jest to akt, na który skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje.

13 Od powyższego postanowienia E. T. P. Spółka z o.o. wniosła skargę kasacyjną, zaskarżając orzeczenie w całości, a zarzucając mu naruszenie prawa materialnego poprzez:

14 a) błędną wykładnię przepisów art. 30 c ust. 1 u.z.p.p.r. poprzez przyjęcie, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie zostały spełnione przesłanki uprawniające skarżącą do wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego w trybie określonym w przepisach ustawy;

15 b) błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 190 ust. 3 w zw. z art. 8 ust. 1 i 2 w zw. z art. 89 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2005 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 z póz. zm.; dalej p.u.s.a.) polegające na przyjęciu przez WSA w O. za wzorzec kontroli legalności zaskarżonej skargą do WSA w O. informacji z [...] marca 2012 r. o stwierdzeniu braku podstaw prawych do merytorycznego rozpoznania protestu skarżącej przepisów Regulaminu naboru i oceny wniosków o dofinansowanie ze środków RPO [...] na lata 2007-2013 do konkursu [...] (zwanym dalej: "Regulaminem"), tj. aktu normatywnego wydanego przez instytucję zarządzającą RPO [...] na podstawie przepisów art. 5 pkt 11 u.z.p.p.r., który to przepis został uznany przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 grudnia 2012 r. (sygn. P 1/11) za niezgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej;

16 c) błędną wykładnię przepisu art. 30 d ust. 3 u.z.p.p.r. poprzez przyjęcie przez WSA w O., że skarżącej nie przysługiwało prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego z uwagi na treść pouczenia zaskarżonego organu zawartego w piśmie z [...] lutego 2012 r.;

17 d) niezastosowanie przepisów art. 30 b ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 26 ust. 1 pkt 8 i ust. 2 u.z.p.p.r. lub błędną ich wykładnię poprzez przyjęcie, że przepisy § 13 ust. 20 Regulaminu przewidujące jedynie jeden środek odwoławczy od wyniku oceny, niezależnie od etapu lub stopnia oceny wniosku o dofinansowanie są zgodne z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, w tym zwłaszcza nie naruszają

18 zasady równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów (art. 26 ust. 2 u.z.p.p.r.) i nie pozbawiają podmiotu prawa do rozpatrzenia jego indywidualnej sprawy przez niezależny i niezawisły sąd (art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej).

19 Wskazując na powyższe zarzuty, Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w O., zasądzenie na rzecz wnoszącej skargę kasacyjną kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy również podczas nieobecności przedstawiciela lub pełnomocnika Spółki.

20 W odpowiedzi na skargę kasacyjną Zarząd Województwa [...] wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu.

21 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

22 Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu.

23 W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art.174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, powoływanej dalej jako p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art.183 § 1 ustawy – p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

24 Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

25 Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na podstawie kasacyjnej określonej w art.174 pkt 1 p.p.s.a. wskazując na naruszenie przepisów prawa materialnego szczegółowo wymienionych w punktach a,b,c,d petitum skargi kasacyjnej.

26 Przechodząc do oceny zarzutów zgłoszonych w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art.174 pkt.2 p.p.s.a. należy w pierwszej kolejności przypomnieć, że w orzecznictwie dominuje pogląd, który wskazuje, iż uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego wykazać należy, że sąd błędnie określił podstawę orzekania lub stosując określony przepis prawa popełnił błąd w subsumcji to znaczy, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w tym przepisie prawa (vide wyrok NSA z 23.04.2010 r. II OSK 677/09 niepublikowany, wyrok NSA z 16.09.2010 r. II GSK 774/09 niepublikowany).

27 Jednocześnie należy podkreślić, że to do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego i wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie bądź błędna interpretacja. Wreszcie należy stwierdzić, że ocena w postępowaniu kasacyjnym zarzutów dotyczących prawa materialnego jest możliwa tylko na tle niewadliwie ustalonego stanu faktycznego, względnie wówczas, gdy naruszenie przepisów postępowania nie zostało objęte zarzutami skargi kasacyjnej. Poza sporem pozostaje okoliczność, że w skardze kasacyjnej brak jest zarzutów opartych na podstawie kasacyjnej określonej w art.174 pkt 2 p.p.s.a. Oznacza to, tak jak to już zostało wskazane wyżej, że ocena zarzutów skargi kasacyjnej odnoszących się do naruszenia prawa materialnego jest dokonywana przy uwzględnieniu stanu faktycznego, który został ustalony przez organy i zaakceptowany przez Sąd I instancji jako podstawa faktyczna rozstrzygnięcia.

28 W związku z powyższym należy podkreślić, że poza sporem pozostaje okoliczność, iż strona wnosząca skargę kasacyjną pismem z dnia [...] lutego 2012 roku została poinformowana przez instytucję zarządzającą o negatywnej ocenie projektu pod nazwą "Budowa [...] ". Ponadto poza sporem pozostaje okoliczność, że w treści tego pisma instytucja zarządzająca zamieściła pouczenie, w którym odwołując się do treści § 13 ust.20 Regulaminu Programu Operacyjnego [...] na lata 2007-2013 do konkursu nr [...] stwierdziła, że "zakończenie postępowania sądowego w zakresie danego projektu, którego wnioskodawca wniósł skargę do sądu administracyjnego, oznacza również zakończenie procedury odwoławczej w tym zakresie. Wnioskodawcy nie przysługują żadne dodatkowe środki odwoławcze. Dotyczy to również rozstrzygnięcia IZ, wydanego w związku z przekazaniem przez sąd administracyjny sprawy do ponownego rozpatrzenia, o którym mowa w ust.16 lit.a, i od którego również nie przysługują żadne dodatkowe środki odwoławcze".

29 Zakres wyłączeń określonych w art.30e ustawy z 6 grudnia 2006 o zasadach prowadzenia polityki rozwoju wskazuje, że w rozpoznawanej sprawie w postępowaniu przed sądem administracyjnym znajduje zastosowanie przepis art.57 p.p.s.a. Przepis ten określający wymogi formalne skargi nakłada na podmiot wnoszący skargę do sądu administracyjnego obowiązek między innymi wskazania zaskarżonej decyzji , postanowienia bądź innego aktu lub czynności. Strona skarżąca wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. wskazała, iż składa skargę na informację Zarządu Województwa [...], która została zawarta w piśmie z dnia [...] marca 2012 roku numer [...]. Informacja zawarta w piśmie instytucji zarządzającej z dnia [...] marca 2012 roku stanowiła wyjaśnienie stanowiska tejże instytucji zarządzającej zawartego w pouczeniu zawartym w treści pisma z [...] lutego 2012 roku, które to pismo stanowiło informacje o negatywnej ocenie projektu. W stanie prawnym obowiązującym w dacie podejmowania rozstrzygnięcia oraz w dacie orzekania przez Sąd I instancji w orzecznictwie NSA dominowało stanowisko wskazujące na to, że dopuszczalne jest posługiwanie się w ramach sądowej kontroli ocen projektów ubiegających się o dofinansowanie postanowieniami systemu realizacji programu (regulaminami konkursu) łącznie z odpowiednimi przepisami prawa powszechnie obowiązującego (vide wyroki NSA z 19.10.2010 r. II GSK 1129/10, z 25.11.2010 r II GSK 1272/10, z 18.05.2011 r. II GSK 817/11).

30 Niewątpliwie przedmiotem kontroli sądów administracyjnych w sprawach dofinansowania projektów wyłonionych w trybie konkursu jest ocena projektu, dokonana przez instytucje zarządzającą. Jak wskazuje przepis art.30c ust.1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju zakres kontroli został zawężony, ponieważ skarga przysługuje po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego i po otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej, przewidzianej w tym systemie. Określenie granic dopuszczalności skargi sądowoadministracyjnej wymaga także uwzględnienia treści art.30b ust.1 ustawy. Tak więc skoro środki odwoławcze w postępowaniu odwoławczym przysługują wyłącznie w przypadku negatywnej oceny projektu, to oznacza , że mając na uwadze regulacje zawarte w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju skarga do sądu administracyjnego przysługuje na informację o negatywnej ocenie projektu. W tym stanie rzeczy brak jest podstaw do uznania, że skarga będzie przysługiwała na pismo wyjaśniające przyczyny takiego a nie innego w swej treści pouczenia zawartego w piśmie informującym o negatywnej ocenie projektu. Powyższe stwierdzenie pozostaje w związku z treścią art.30d ust.3 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, z którego to przepisu wynika, ze błędne pouczenie lub brak tego pouczenia nie może negatywnie wpływać na prawo wnioskodawcy do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Niewątpliwie stwierdzenie w informacji o negatywnej ocenie projektu o niedopuszczalności środka odwoławczego może być uznane za naruszające zasadę wyrażoną w art.30d ust.3 ustawy. Jednak skarga w takiej sytuacji nie będzie przysługiwała na czynność procesową w postaci pisma wyjaśniającego stanowisko instytucji zarządzającej zawarte w pouczeniu znajdującym się w treści pisma z [...] lutego 2012 roku informującego o negatywnej ocenie projektu ale może przysługiwać na to merytoryczne rozstrzygnięcie w postaci informacji o negatywnej ocenie projektu.

31 Natomiast w zakresie odnoszącym się do zarzutu opisanego w punkcie b petitum skargi kasacyjnej należy podzielić stanowisko zaprezentowane w doktrynie oraz orzecznictwie sądowadministracyjnym, iż stwierdzenie niezgodności z Konstytucją przepisu prawa i odroczenie utraty jego mocy obowiązującej oznacza, że do upływu terminu wskazanego w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego przepis ten nie tylko nie korzysta z domniemania niekonstytucyjności, lecz obowiązuje-na zasadzie wyjątku-jako przepis, którego niezgodność z konstytucją została stwierdzona w oparciu o prawomocne orzeczenie Trybunału. Oznacza to, że przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy Sąd I instancji nie miał podstaw do pomijania normatywnej treści zakwestionowanych przepisów ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (vide A.Wróbel "Odroczenie przez Trybunał Konstytucyjny utraty mocy obowiązującej przepisu niezgodnego z Konstytucją. Zagadnienia wybrane" (w:) Ratio Est anima legis, Ksiega jubileuszowa ku czci Profesora Janusza Trzcińskiego, wyd. NSA, Warszawa 2007, s.112, wyroki NSA z 6.02.2008 r II OSK 1745/07 niepublikowany, z 26.05.2009 r II OSK 290/09 niepublikowany).

32 Stanowisko zbieżne w swej treści z wyżej przedstawionymi poglądami zaprezentował także NSA w wyroku wydanym w składzie siedmiu sędziów z dnia 25 czerwca 2012 roku sygnatura akt II FPS 4/12.W wyroku tym NSA stwierdził, że niekonstytucyjne przepisy, które obowiązują w dacie wydawania wyroku wiążą sady administracyjne.

33 Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.