Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 czerwca 2009 r., II GSK 1017/08

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 czerwca 2009 r., II GSK 1017/08

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Edward Kierejczyk (spr.) Sędziowie NSA Janusz Drachal Andrzej Kuba Protokolant Anna Tomaka-Magdoń po rozpoznaniu w dniu 4 czerwca 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. z dnia 10 września 2008 r. sygn. akt I SA/Op 195/08 w sprawie ze skargi Syndyka Masy Upadłości Z. R. "A. – M." Spółki z o.o. w M. w upadłości na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie

2 Zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 września 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w O., na skutek skargi Syndyka Masy Upadłości Zakładu Rolnego "A. – M." Sp. z o.o. w M., uchylił decyzję Dyrektora Opolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych. Jednocześnie określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana oraz zasądził od organu na rzecz spółki kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

3 Ze stanu faktycznego sprawy ustalonego przez Sąd I instancji wynika, że w dniu 11 maja 2007 r. Zakład Rolny "A. – M." Sp. z o.o. (zwana dalej spółką) złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR w N. dwa wnioski: o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt (tzw. płatności rolnośrodowiskowe) oraz o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2007 r. (tzw. płatności obszarowe). W dniu 17 lipca 2007 r. na odpowiednim formularzu wycofała z płatności obszarowych działki Ł, M, N, O, U, W. W dniach 9-11 sierpnia 2007 r. w ramach obsługi wniosku o płatności obszarowe, przeprowadzono kontrolę w gospodarstwie spółki, podczas której na działkach Ł, M, N, O, U, W, AB nie stwierdzono deklarowanej grupy upraw, a na gruntach ugorowanych nie przeprowadzono koszenia do dnia 31 lipca. W dniu 20 września 2007 r. spółka złożyła zmianę do wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych, polegającą na wycofaniu z płatności działek: Ł, M, N, O, U, W, AB ze względu na brak plonu głównego.

4 Decyzją z dnia [...] marca 2008 r. organ I instancji odmówił przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych za rok 2007 z uwagi na fakt, że procentowa różnica powierzchni działek zgłoszonych do płatności a działek uprawnionych do ich uzyskania wynosi 27,28%, więc płatność się nie należy, ponieważ przekracza 20% dopuszczalnej różnicy pomiędzy powierzchnią deklarowaną a stwierdzoną, zgodnie z art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady w celu wdrożenia systemu jednolitych płatności określonego w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającym określone systemy wsparcia dla rolników (Dz.Urz. UE L 04.141.1), zwanego dalej rozporządzeniem Komisji (WE) Nr 796/2004.

5 Syndyk masy upadłości, reprezentujący spółkę w odwołaniu od tej decyzji uznał za bezpodstawną odmowę przyznania płatności rolnośrodowiskowych, ponieważ kontroli tego wniosku nie było, a powołanie się na kontrolę z wniosku obszarowego jest niezgodne z prawem.

6 Organ II Instancji utrzymał powyższą decyzję w mocy zwracając uwagę, że spółka wycofała z realizacji wniosku rolnośrodowiskowego działki, które były przedmiotem kontroli na miejscu, a zgodnie z § 11 ust. 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. z 2004 r. Nr 174, poz. 1809 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem RM, wniosek może być wycofany przez producenta rolnego przed dniem, w którym ARiMR poinformowała go o stwierdzeniu nieprawidłowości w tym wniosku lub o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu. Zdaniem organu, skoro spółka w dniu 17 lipca 2007 r. wycofała część działek z wniosku obszarowego, to jednocześnie powinna była złożyć zmianę wniosku rolnośrodowiskowego w celu ujednolicenia danych dotyczących działek zgłoszonych do obydwu płatności. Wbrew twierdzeniom spółki, organ mógł, na podstawie art. 75 § 1 k.p.a., dopuścić jako dowód w sprawie protokół z kontroli obszarowej, co było zasadne w kontekście pełnej spójności pomiędzy obydwoma wnioskami, których deklaracja musi być tożsama dla celów obydwu programów pomocowych.

7 W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. syndyk spółki ponowne podkreślił, że spółka nie była informowana przez organ o zamiarze przeprowadzenia kontroli w ramach wniosku rolnośrodowiskowego, a jedynie w celu zweryfikowania wniosku obszarowego. Natomiast dopuszczenie dowodów na podstawie art. 75 § 1 k.p.a. jest możliwe pod warunkiem, że dowody te będą dotyczyć sprawy, w której są powoływane, a taka sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Ponadto spółka uzyskała w Biurze Powiatowym Agencji informację, że do dnia 30 września może wniosek zmodyfikować. W lipcu 2007 r. z wniosku obszarowego wycofał określone działki wskazując, że w najbliższym czasie wycofa je z wniosku rolnośrodowiskowego. A w świetle udzielonej mu informacji zrobił to później w przekonaniu, że ma na to czas.

8 Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. uchylił zaskarżoną decyzję uznając, że przed dniem 20 września 2007 r. spółka nie była poinformowana o nieprawidłowościach we wniosku rolnośrodowiskowym, a przeprowadzona przez Agencję kontrola na miejscu została przeprowadzona w zakresie wniosku o przyznanie płatności obszarowych. Podkreślił, że są to różne płatności, uregulowane w różnych aktach prawnych, rozstrzygane w odrębnych postępowaniach i z uwzględnieniem odrębnych warunków ich przyznawania. Nie ma natomiast znaczenia fakt, że oba programy odnoszą się do tych samych działek będących w posiadaniu wnioskującej spółki. Dokonana na miejscu kontrola działek nie uwzględniała kryteriów, według których powinien być oceniany wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych. Warunkiem przyznania takiego dofinansowania nie jest utrzymywanie gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej, lecz stosowanie zasad zwykłej dobrej praktyki rolniczej, zgodnie z § 2 ust. 3 rozporządzenia RM oraz przestrzeganie nakazów i zakazów określonych w tym rozporządzeniu. Tym samym, nieuzasadnione jest stanowisko organu, według którego, jeżeli rolnik został powiadomiony o kontroli na miejscu w ramach płatności obszarowych i kontrola ta wykazała nieprawidłowości, to nie mógł on skutecznie wycofać działek objętych nieprawidłowościami z programu rolnośrodowiskowego.

9 Dyrektor Opolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 11 ust. 6 rozporządzenia RM poprzez błędną wykładnię wyrażającą się w przyjęciu, że rolnik powiadomiony o kontroli na miejscu w ramach dopłat obszarowych, w przypadku wykrycia podczas takiej kontroli nieprawidłowości, może skutecznie wycofać działki objęte nieprawidłowościami z programu rolnośrodowiskowego.

10 Wskazując na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w O. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

11 W uzasadnieniu organ zwrócił uwagę, że ta część przepisu, która wskazuje na poinformowanie rolnika o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu, nie precyzuje jednocześnie, o jaką kontrolę chodzi. W jego ocenie, prawodawca w sposób zamierzony skonstruował ten przepis, który nie ogranicza faktu poinformowania rolnika o kontroli na miejscu, jedynie do przypadku kontroli prowadzonej w ramach sprawdzenia wniosku rolnośrodowiskowego. Kontrola na miejscu przeprowadzana jest w gospodarstwie rolnym wnioskodawcy, w skład którego wchodzą wszystkie grunty będące w jego posiadaniu, a wbrew wnioskom Sądu I instancji, weryfikacja kryteriów uczestnictwa w programie płatności obszarowych i płatności rolnośrodowiskowych nie jest rozbieżna. Zasady prowadzenia kontroli na miejscu dla obu programów reguluje ten sam akt prawa wspólnotowego, tj. rozporządzenie Komisji (WE) Nr 796/2004. Ponadto, oba programy pomocowe odnoszą się do powierzchni, dlatego też kontrole przeprowadzane w ramach tych programów mają na celu sprawdzanie wielkości areału w terenie oraz sposobu użytkowania gruntów. W tej sytuacji na dalszy plan schodzą takie wskazane przez Sąd I instancji kwestie jak przestrzeganie zasad zwykłej dobrej praktyki rolniczej, ponieważ nie odnoszą się w żaden sposób do sposobu użytkowania gruntów i wielkości areału. Należy też nadmienić, że każdy rolnik w danym roku gospodarczym może zgłosić areał wchodzący w skład jego gospodarstwa do co najmniej 3 schematów pomocowych (trzeci: do płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania). Każdy rolnik ubiegający się o płatności rolnośrodowiskową składa też corocznie wniosek o płatności bezpośrednie. Gdyby uznać, że po wykryciu na jego działkach nieprawidłowości w sposobie użytkowania w ramach innego programu pomocowego, może on je wycofać z wniosku rolnośrodowiskowego, to wykrycie nieprawidłowości przez Agencję byłoby utrudnione, a § 11 ust. 6 rozporządzenia RM nie spełniałby funkcji ochronnej przed nadużyciami ze strony rolników. Ponadto zbędne jest, zdaniem organu, dokonywanie odrębnych kontroli w ramach poszczególnych płatności, ponieważ prowadzi to do powielania określonych czynności i wiąże się z dodatkowymi kosztami.

12 W odpowiedzi na skargę kasacyjną syndyk spółki wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Podtrzymał swoje stanowisko co do faktu, że przeprowadzona w gospodarstwie spółki kontrola dotyczyła wniosku obszarowego, a więc odrębnego postępowania administracyjnego i brak jest przepisów prawa, który pozwalałby na wyrażenie takiego poglądu, że kontrola przeprowadzona w jednym postępowaniu wywołuje jednocześnie skutek w innym, niezależnym postępowaniu administracyjnym. Ponadto, jak słusznie Sąd zauważył w zaskarżonym wyroku, organ w zaskarżonej decyzji powołał się na § 15 rozporządzenia RM, zgodnie z którym jeżeli w wyniku pierwszej kontroli na miejscu zostanie stwierdzone, że zasady zwykłej dobrej praktyki rolniczej nie są przestrzegane, uchybienia te są odnotowywane w protokole kontroli, a rolnik jest pouczany o skutkach dalszego nieprzestrzegania tych zasad. Jeżeli w wyniku dalszej kontroli zostanie stwierdzone dalsze nieprzestrzeganie tych zasad, to płatność rolnośrodowiskowa za dany rok ulega zmniejszeniu o 7% za każde uchybienie inne niż stwierdzone podczas poprzedniej kontroli, lub też zawieszeniu jeśli chodzi o stwierdzone już poprzednio uchybienia. Organ nie odniósł się do tej regulacji i nie wyjaśnił, w jaki sposób została ona zastosowana

13 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

14 Wynikające z art. 183 p.p.s.a. związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, poza braną z urzędu pod rozwagę nieważnością postępowania, wyznacza mu zakres badania legalności zaskarżonego orzeczenia sądu I instancji. Stosownie natomiast do art. 184 p.p.s.a. skarga kasacyjna podlega oddaleniu w dwóch sytuacjach: jeżeli nie ma ona usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Druga z nich wystąpiła w rozpoznawanej sprawie, ponieważ wyrokiem Sądu I instancji trafnie uchylono zaskarżoną decyzję mimo błędnego jego uzasadnienia.

15 W świetle § 11 ust. 6 rozporządzenia RM wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych może być wycofany przez producenta rolnego przed dniem, w którym Agencja poinformowała go o stwierdzeniu nieprawidłowości w złożonym przez niego wniosku lub o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu. Sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia tego przepisu przez Sąd I instancji bazował na twierdzeniu, że przed wycofaniem w dniu 20 września 2007 r. siedmiu wymienionych działek z wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych, spółce jako producentowi rolnemu doręczono protokół z kontroli przeprowadzonej na miejscu w dniach 9-11 sierpnia 2007 r. Z przypomnianego unormowania wynika, że obowiązek udowodnienia faktu doręczenia producentowi rolnemu protokołu z kontroli bezspornie ciąży na Agencji. W aktach sprawy nie ma takiego dowodu i nie można go zastąpić informacją o wysłaniu spółce tego protokołu w dniu 27 sierpnia 2007 r. listem poleconym, z domniemaniem odbioru przesyłki przez adresata przed dniem 20 września 2007 r. Również w czynnościach procesowych spółki i w obu decyzjach organów nie ma informacji o dniu doręczenia tego protokołu producentowi rolnemu, jako zdarzeniu odbierającemu mu uprawnienie do zmiany wniosku. Jest to w rozpoznawanej sprawie zagadnienie kluczowe wpływające na jej wynik, pominięte w motywach zaskarżonego wyroku.

16 Sąd I instancji przyjął, że kontrola przeprowadzona w dniach 9-11 sierpnia 2007 r. dotyczyła jedynie stanu zagospodarowania działek objętych wnioskiem o przyznanie płatności obszarowych, a dokonane w jej wyniku ustalenia nie mogły być wykorzystane do oceny wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych. Było to założenie wadliwe, ponieważ w czasie kontroli na siedmiu wymienionych działkach – wcześniej wycofanych z płatności obszarowych po dokonanej w dniu 17 lipca 2007 r. zmianie pierwotnego wniosku – nie stwierdzono istnienia deklarowanych upraw ani przeprowadzonego koszenia do dnia 31 lipca 2007 r. i nie zrealizowano przyjętych we wniosku zadań, ponieważ w plonie głównym występował ugór, a obsiew pola poplonem musiał nastąpić po zebraniu plonu głównego. W tej sytuacji warunki do przyznania płatności rolnośrodowiskowych bezspornie nie zostały spełnione i taki stan istniał już od rezygnacji przez spółkę z upraw kwalifikowanych do plonu głównego, poprzedzających obsianie tych działek poplonem. Nie było więc potrzeby ponownej kontroli poświęconej wyłącznie ocenie spełnienia warunków do przyznania płatności rolnośrodowiskowej, ponieważ stan ujawniony w toku kontroli przeprowadzonej w dniach 9-11 sierpnia 2007 r. nie mógł już ulec zmianie co do sposobu zagospodarowania spornych działek.

17 Określony w § 15 i 16 rozporządzenia RM, zarówno w brzmieniu obowiązującym jak i przed ich zmianą, tryb przeprowadzenia kontroli i skutki stwierdzonych uchybień, nie odnoszą się do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy. Unormowania te dotyczą nieprzestrzegania zasad zwykłej dobrej polityki rolniczej oraz braku realizacji poszczególnych zadań w ramach pakietów przewidzianych w § 1 ust. 2 tego rozporządzenia, a nie – jak w tej sprawie – całkowitej rezygnacji na spornych działkach z upraw zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych, gdy prewencyjne działania i stopniowalność sankcji nie mogły być stosowane. Zaistniała tu sytuacja przewidziana w art. 51 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 odnośnie zmniejszenia płatności i wykluczania od płatności w przypadku przekroczenia powierzchni wnioskowanej oraz w art. 23, 23a i art. 48 ust. 2 dotyczących przeprowadzania kontroli – wspólnych dla wszystkich systemów pomocy obszarowej. Różnice pomiędzy zadeklarowanym a ustalonym obszarem upraw objętych wnioskiem o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych nie budzą wątpliwości. Również zgodnie z wymienionymi przepisami kontrola miała na celu skuteczne zweryfikowanie wniosku o przyznanie tej płatności, bez konieczności powiadomienia spółki o terminie jej przeprowadzenia. W konsekwencji zakwalifikowanie jako zgodnych z prawem decyzji odmawiających przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych, z powodu przekroczenia 20% różnicy pomiędzy powierzchnią deklarowaną we wniosku a stwierdzoną podczas kontroli, będzie możliwe dopiero po udokumentowaniu przez Agencję faktu doręczenia spółce protokołu z tej kontroli przed dniem 20 września 2007 r. Okoliczność tę należy uwzględnić przy ponownym rozpoznaniu skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w O.

18 W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, ponieważ mimo błędnego uzasadnienia zaskarżony wyrok odpowiada prawu.