Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2016 r., II GSK 1003/15

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2016 r., II GSK 1003/15

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia del. WSA Dorota Dąbek Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lutego 2015 r., sygn. akt V SA/Wa 1939/14 w sprawie ze skargi M. W. na rozstrzygnięcie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków unijnych 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie; 3. zasądza od Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz M. W. 760 (siedemset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia 4 lutego 2015 r., sygn. akt V SA/Wa 1939/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę M. W. na rozstrzygnięcie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 2014 r. w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków z budżetu Unii Europejskiej.

3 Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

4 Rozstrzygnięciem zawartym w piśmie z dnia [...] kwietnia 2014 r. wydanym w następstwie wniosku M. W. o przyznanie pomocy w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa odmówiła przyznania pomocy z uwagi na zaistnienie okoliczności określonych w par. 18 ust. 5 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 lipca 2008 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 139, poz. 883, z późn. zm.), dalej jako "rozporządzenie".

5 W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ wskazał, że wnioskodawca pomimo dwukrotnego wezwania do złożenia uzupełnień, nie usunął w terminie wszystkich braków, tj.:

6 1. Nie dostarczono dokumentów, które pozwoliłyby uznać całość inwestycji za koszty kwalifikowane, ponieważ z załączonej dokumentacji, tj. decyzji pozwolenia na budowę oraz projektu budowlanego wynika, iż inwestycja polega na budowie budynku hali garażowej z częścią administracyjno-socjalną- kategoria obiektu budowlanego I.

7 Organ zauważył, że z dostarczonego projektu budowlanego hali garażowej z częścią administracyjno- socjalną wynika, że w/w budynek będzie pełnił trzy funkcje:

8 • Część garażowa, gdzie będą parkowały na czas trudnych warunków atmosferycznych pojazdy.

9 • Część socjalno-biurowa, która będzie wykorzystywana dla pracowników administracyjnych.

10 • Część gospodarczo-techniczna – kotłownia, pomieszczenia gospodarcze.

11 Organ podkreślił, że projekt budowlany nie przewiduje świadczenia usług objętych kodem 33.12.Z w projektowanym budynku.

12 2. Nie dostarczono oryginału lub kopii potwierdzonej za zgodność z oryginałem Decyzji [...] dotyczącej udzielenia pozwolenia na budowę hali garażowej z częścią administracyjno-socjalną.

13 3. Dostarczono błędnie wypełniony formularz informacji przedstawionych przy ubieganiu się o pomoc de minimis. W/w formularz został błędnie wypełniony w sekcjach A.5, A.6, A.8, sekcji B.

14 4. Nie dostarczono poprawionego Ekonomicznego Planu Operacji w pkt.:

15 • C-5 koszty operacji - nie wypełnione zgodnie z zestawieniem rzeczowo-finansowym oraz kosztorysem inwestorskim.

16 • C-6.2 zestawienie zakresu rzeczowego operacji - nie wypełniono zgodnie z zestawieniem rzeczowo finansowym, kosztorysem inwestorskim oraz wskazań dostawcę wyposażenia.

17 Podnosząc powyższe organ wskazał, że zgodnie z § 18 ust. 5 rozporządzenia, jeżeli wnioskodawca pomimo wezwania do usunięcia pozostałych nieprawidłowości lub braków nie usunął ich w terminie, pomocy nie przyznaje się. Zatem Agencja odmówiła jej przyznania.

18 Wyżej opisane rozstrzygnięcie zaskarżył Marcin Wzorek (po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa). W skardze jej autor wystąpił z wnioskiem o przeprowadzenie dowodów z dokumentów załączonych do wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a mianowicie

19 1. Poświadczonej za zgodność z oryginałem decyzji nr [...],

20 2. Formularza informacji przedstawionych przy ubieganiu się o pomoc de minimis;

21 - na okoliczność ustalenia treści w nich zawartej i poparcia twierdzeń skargi.

22 Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił uznając, że rozstrzygnięcie jest prawidłowe, pomimo faktu, że nie wszystkie argumenty organu przytoczone w jego uzasadnieniu zasługują na aprobatę. Zdaniem Sądu I instancji, z materiału wynikało, że w dniu 16 sierpnia 2013 r. skarżący przedłożył potwierdzoną za zgodność z oryginałem kopię Decyzji Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. Jednakże dostarczona decyzja nie zawierała klauzuli ostateczności. W ww. dokumencie wskazano, iż od decyzji przysługuje odwołanie do Wojewody M. w terminie 14 dni od dnia doręczenia. Od daty wydania tej decyzji do dnia złożenia jej do ARiMR nie upłynęło 14 dni, przysługujące stronom na złożenie odwołania. W związku z powyższym, Oddział Regionalny poprosił skarżącego o dostarczenie ostatecznej decyzji, co zostało wyrażone w piśmie z dnia 22 listopada 2013 r. W odpowiedzi na ww. pismo skarżący ponownie przedłożył decyzję Nr 925/2013 zawierającą klauzulę ostateczności. Jednakże przedłożona kopia dokumentu nie została potwierdzona za zgodność z oryginałem przez wskazaną w Instrukcji wypełniania wniosku, osobę lub jednostkę. W związku z powyższym zasadnie uznano, iż dostarczona przez skarżącego kopia decyzji Nr [...] nie potwierdzona za zgodność z oryginałem, nie jest wystarczającym dokumentem wymaganym zapisami Instrukcji wypełniania wniosku o przyznanie pomocy. Sąd podkreślił, że kopię ostatecznej decyzji Nr 925/2013 skarżący przedstawił dopiero w ramach uzupełnienia po drugim wezwaniu do usunięcia braków wniosku o przyznanie pomocy, zatem Oddział Regionalny nie miał możliwości wskazać nieprawidłowości w dostarczonej dokumentacji i poprosić skarżącego o dostarczenie poprawnego dokumentu po raz trzeci. Sąd stanął na stanowisku, że wnioskodawca ubiegając się o wsparcie finansowe ze środków publicznych musi dochować należytej staranności w uzyskiwaniu i przedłożeniu właściwych dokumentów, niezbędnych do oceny spełniania kryteriów przyznawania pomocy oraz zachowania terminu na dokonanie określonych czynności.

23 Ponadto Sąd zwrócił uwagę na wymagania wynikające z Instrukcji wypełniania wniosku o przyznanie pomocy w ramach działania 312, która określa, że każdy wnioskodawca ma obowiązek wypełnić formularz informacji przedstawianych przy ubieganiu się o pomoc de minimis. W tejże Instrukcji wskazano, iż: "Osoba fizyczna planująca podjęcie działalności gospodarczej w wyniku realizacji operacji powinna pozostawić niewypełnione w części A pkt. 5, 6 i 8 oraz całą część B." Analizując akta sprawy Sąd zgodził się z organem, że formularz informacji przedstawionych przy ubieganiu się o pomoc de minimis nie został wypełniony zgodnie z zapisami Instrukcji, gdyż skarżący przedłożył dokument, który wypełniono również w pkt 5,6 i 8 części A oraz w części B. Tenże dokument skarżący przedstawił dopiero w ramach uzupełniania po drugim wezwaniu do usunięcia nieprawidłowości/braków wniosku o przyznanie pomocy. Zatem organ nie mógł wezwać skarżącego po raz trzeci do korekty zaistniałych nieprawidłowości w tym dokumencie. Poza tym wnioskodawca przystępujący do Programu jest zobligowany do stosowania się do zapisów ujętych w Instrukcji wypełniania wniosku. Zatem odpowiada on za prawidłowe sporządzenia wniosku i jego załączników.

24 W kwestii pozostałych przesłanek odmowy przyznania pomocy wskazanych w piśmie z dnia 14 kwietnia 2014 r. (w zakresie braku dokumentów, które pozwoliłyby uznać całość inwestycji za koszt kwalifikowalny oraz braku poprawionego Ekonomicznego Planu Operacji w pkt. C-5 oraz C-6.2) Sąd stwierdził, iż nie powinny one stanowić podstawy do odmowy przyznania pomocy finansowej, jednak nie miały one wpływu na ostateczną ocenę zasadności zaskarżonego rozstrzygnięcia.

25 Mając powyższe na uwadze, ARiMR w oparciu o prawidłowo zastosowany § 18 ust. 5 rozporządzenia zasadnie odmówił skarżącemu przyznania pomocy finansowej.

26 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie:

27 I. przepisów prawa procesowego, o których mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.:

28 1. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak wskazania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku motywów prawnych rozstrzygnięcia sądowego, wynikających z dokonanej analizy stanu sprawy, w szczególności analizy prawnej zarzutów skarżącego;

29 2. § 18 ust. 3 i ust. 4 pkt 2 rozporządzenia, poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji błędnych ustaleń organu, że w niniejszej sprawie została w pełni wyczerpana i prawidłowo zastosowana przez organ procedura wezwań o usuniecie nieprawidłowości lub braków, o których mowa w § 18 ust. 3 rozporządzenia;

30 3. § 18 ust. 3 rozporządzenia, poprzez uznanie za zgodne z prawem zastosowanie przez organ tam przewidzianej procedury usuwania nieprawidłowości lub braków bez określenia nieprawidłowości lub braków będących przedmiotem wezwania;

31 II. przepisu prawa materialnego, o których mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. art. 22 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (t. jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 173 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą, poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji ustaleń organu, że nie zostały spełnione przez skarżącego warunki przyznania pomocy.

32 W związku z powyższym wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozstrzygnięcia Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

33 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że zaskarżony wyrok nie zawiera żadnych motywów prawnych podjętego rozstrzygnięcia przez Sąd I instancji. Rozważania prawne są w rzeczy samej motywami rozstrzygnięcia ARiMR o wyjątkowo wysokim stopniu podobieństwa werbalnego. Sąd I instancji nie dokonał własnej analizy prawnej, uzasadnienie wyroku zawiera powielenie stanowiska Prezesa Agencji, a taki zabieg uniemożliwia poddanie wyroku należytej kontroli instancyjnej, nie można bowiem prześledzić procesu stosowania prawa przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w sprawie.

34 Ponadto skarżący podkreślił, że organ nie wzywał go dwa razy o uwierzytelnienie decyzji. Pierwsze wezwanie dotyczyło oznaczenia inwestora na decyzji, a drugie wezwanie dotyczyło ostateczności złożonej decyzji. Zatem nie zaszła przesłanka oddalenia wniosku z § 18 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia.

35 Brak wyczerpania trybu wezwań z § 18 ust. 3 i ust. 4 pkt 2 rozporządzenia odnosi się także do uzupełniania Formularza informacji przedstawionych przy ubieganiu się o pomoc de minimis. Organ zarówno w pierwszym, jak i w drugim wezwaniu nie wskazał, która część siedmiostronicowego dokumentu jest objęta trybem usuwania nieprawidłowości. Dopiero w rozstrzygnięciu z dnia 14 lipca 2014 r. ARiMR wskazał skarżącemu, że nieprawidłowości, których usunięcia żądał dotyczyły części A pkt 5, 6 i 8 oraz części B Formularza informacji. Takie działanie organu nie powinno podlegać ochronie prawnej. W sprawie nie został wdrożony prawem przewidziany tryb wezwań, co skutkowało rażącym ograniczeniem uprawnień procesowych skarżącego przed organem, a Sąd I instancji nie poddał krytycznej analizie działania organu i uznał że cała odpowiedzialność za niepowodzenie wniosku spoczywa na skarżącym.

36 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

37 Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie jej zarzuty są uzasadnione.

38 Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Z powyższego wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazania podstaw kasacyjnych.

39 Istotą tego postępowania jest więc weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania (por. H. Kryciak-Molczyk, Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2009 r., s. 238-240; wyrok NSA z dnia 23 lutego 2012 r., sygn. akt. II GSK 265/11, publ. na stronie www. orzeczenia. nsa. gov.pl).

40 Nie stwierdzając wystąpienia w rozpoznawanej sprawie przesłanek określonych w § 2 art. 183 p.p.s.a., skutkujących nieważność postępowania, kontrola kasacyjna zaskarżonego wyroku może być więc przeprowadzana w zakresie zdeterminowanym zarzutami, na których została oparta skarga kasacyjna.

41 Nie jest trafny podniesiony w pkt I ppkt 1 petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zarzut ten został błędnie sformułowany, trudno bowiem dopatrzeć się naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. określającego niezbędne elementy konstrukcyjne uzasadnienia wyroku, poprzez zawarcie w nim określonych rozważań prawnych, z którymi strona nie zgadza się.

42 Stwierdzić należy, że poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie nie może skutecznie zwalczać stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Podstawę prawną rozstrzygnięcia podważać bowiem można poprzez zarzut naruszenia prawa materialnego (w ramach podstawy wskazanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), zaś ustalenia stanu faktycznego, poprzez zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami postępowania administracyjnego (wyrok NSA z dnia 16 listopada 2010 r., I GSK 249/09, publ. na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy tym, sama wadliwość koncepcji prawnej przedstawionej w uzasadnieniu wyroku nie stanowi naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., tylko naruszenie tych przepisów prawa, których błąd dotyczy (wyrok NSA z dnia 19 listopada 2010 r., I GSK 515/09, publ. na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

43 Dodać też należy, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego, w sytuacji gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że uniemożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, bądź czyni ją wyłącznie iluzoryczną. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia, w sytuacji gdy strona postępowania żąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r., sygn. II OSK 1620/10, baza orzeczeń nsa.gov.pl).

44 W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji w sposób jasny i pełny przedstawił stan faktyczny sprawy, z jego opisu wynika, jaki był przebieg postępowania na poszczególnych jego etapach i jaki stan faktyczny został przyjęty za podstawę orzekania. Sąd przywołał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podniesione w skardze zarzuty i odniósł się do nich, wypowiedział się także co do kompletności przeprowadzonego przez organ odwoławczy postępowania.

45 Niewątpliwie uzasadniony jest zarzut naruszenia § 18 ust. 3 i ust. 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 lipca 2008 r. przez niezachowanie wymagania dwukrotnego wezwania do uzupełniania braków wniosku przed podjęciem rozstrzygnięcia o odmowie udzielenia pomocy.

46 Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepisy § 18 ust. 3 – 5 rozporządzenia należy interpretować w ten sposób, że Agencja może odmówić przyznania pomocy z powodu nieusunięcia w terminie nieprawidłowości lub braków wniosku, na podstawie § 18 ust. 5 rozporządzenia tylko wtedy, gdy nie zostały usunięte w terminie braki określone w wezwaniach Agencji, mimo dwukrotnego wezwania do usunięcia tych samych braków (z wyjątkiem sytuacji, o której mowa w § 18 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia). Odmowy przyznania pomocy nie uzasadnia zatem dwukrotne bezskuteczne wezwanie do usunięcia braków, jeżeli te wezwania dotyczyły różnych braków.

47 Niewątpliwie Agencja w pierwszym wezwaniu powinna wezwać do usunięcia wszystkich braków, które wystąpiły w złożonym wniosku, a następnie ustalić czy zostały one usunięte w terminie. W sytuacji gdy nie zostały usunięte wszystkie braki (co oznacza, że pewne zostały uzupełnione) Agencja ma obowiązek ponownego wezwania wnioskodawcy do ich usunięcia (§ 18 ust. 4 pkt 2). Z powyższej regulacji wynika, że istnieje powiązanie pomiędzy brakami wymienionymi w wezwaniu do ich usunięcia a ponownym wezwaniem, gdyż po wysłaniu wezwania do usunięcia braków, Agencja dokonuje analizy czy zostały one usunięte. Dopiero gdy pomimo ponownego wezwania do usunięcia braków nie usunięto wszystkich braków, wówczas Agencja nie przyznaje pomocy.

48 Z przedstawionego wzorca wynika, że Agencja ma obowiązek dwukrotnego wezwania do usunięcia tych samych braków.

49 W rozpoznawanej sprawie skarżący złożył wniosek o przyznanie pomocy wraz z załącznikiem - uwierzytelnioną za zgodność z oryginałem decyzją Starosty T. nr [...] z dnia [...] marca 2012r. zatwierdzającą projekt i udzielającą pozwolenia na budowę. Pozwolenie na budowę wykazywało jako inwestora J. W. (ojca skarżącego). Agencja pismem z dnia 26 lipca 2013 r. wezwała skarżącego o uzupełnienie wniosku poprzez przedłożenie "ostatecznego prawomocnego pozwolenia na budowę (...) wystawionego na wnioskodawcę" (pkt 11 pisma z dnia 26 lipca 2013 r.).

50 W dniu 16 sierpnia 2013 r. skarżący złożył nieprawomocną decyzję Starosty Powiatu T. z dnia [...] lipca 2013 r. określającą skarżącego jako inwestora.

51 Organ kolejny pismem z dnia 22 listopada 2013 r. poinformował skarżącego, że dostarczona decyzja nie jest prawomocna, stwierdząjąc "proszę uzupełnić".

52 W dniu 17 grudnia 2013 r. skarżący złożył osobiście w sekretariacie M. Oddziału Regionalnego ARiMR oryginał prawomocnej już decyzji w/s pozwolenia na budowę w celu uwierzytelnienia. Z zaskarżonego rozstrzygnięcia organu skarżący dowiedział się o odmowie przyznania wnioskowanej pomocy z uwagi na brak uwierzytelnienia kopii decyzji w/s pozwolenia na budowę (pkt 2 rozstrzygnięcia).

53 Wskazane wyżej okoliczności sprawy wskazują jednoznacznie, że organ nie wzywał skarżącego dwa razy o uwierzytelnienie przedłożonej przez niego kopii decyzji. Porównanie treści wezwań organu do uzupełnienia wniosku: pierwszego z dnia 26 lipca 2013 r. i drugiego z dnia 22 listopada 2013 r. pozwala stwierdzić, że braki dotyczące uwierzytelnienia decyzji o pozwoleniu na budowę pojawiły się dopiero w drugim wezwaniu. Nie wystąpiło zatem wyczerpanie trybu wezwania wnioskodawcy o usunięcie braku w postaci wykazania ostateczności decyzji, które legło u podstaw odmowy przyznania pomocy.

54 Nie została zatem spełniona przesłanka odmowy przyznania pomocy w postaci dwukrotnego bezskutecznego wezwania do usunięcia tych samych braków w dwóch kolejnych wezwaniach (§ 18 ust. 5 rozporządzenia ).

55 Ze względu na te uchybienia Sądu I instancji podniesione w ramach zarzutów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 oraz art. 146 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

56 O kosztach orzeczono stosownie do art. 200, art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a.