Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lutego 2017 r., II GSK 1000/16

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lutego 2017 r., II GSK 1000/16

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk (spr.) Protokolant Patrycja Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 października 2015 r. sygn. akt I SA/Gd 1048/15 w sprawie ze skargi P. D. na czynność Starosty Powiatu Gdańskiego z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 II GSK 1000/16

U Z A S A D N I E N I E

3 Wyrokiem z 28 października 2015 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ( dalej: Sąd I instancji), oddalił skargę P. D (dalej: Skarżący), na czynność Starosty Gdańskiego (dalej: Starosta) z dnia [...] maja 2013 r. nr [...], dokonanej w przedmiocie opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne.

4 Ze stanu sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynikało że:

5 W dniu [...] lutego 2008 r. Skarżący dokonał w Starostwie Powiatowym w P. G. zgłoszenia pracy geodezyjnej zaewidencjonowanej pod numerem [...], dotyczącej sporządzenia mapy do celów planistycznych w obrębie W., B. Termin zakończenia pracy określono w zgłoszeniu na dzień [...] kwietnia 2008 r. Pismem z dnia [...] maja 2013r. Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej

6 i Kartograficznej przesłał Skarżącemu rachunek za powyższe prace, określony jako "Naliczenie opłaty publicznoprawnej nr [...]" z dnia [...] maja 2013 r., na kwotę 2680 zł. Pismo ostało przesłane na adres Skarżącego wskazany w zgłoszeniu pracy geodezyjnej i w trybie art. 44 § 4 k.p.a., uznane za doręczone w dniu [...] czerwca 2012 r.

7 Pismem z dnia [...] września 2014 r. Skarżący wezwał Starostę do usunięcia naruszenia prawa, polegającego na niezachowaniu formy rozstrzygnięcia w sprawie nałożenia opłaty za udostępnienie danych zgromadzonych w powiatowym zasobie geodezyjno-kartograficznym, poprzez uchylenie powyższej czynności materialno-technicznej i rozstrzygnięcie sprawy poprzez wydanie decyzji administracyjnej.

8 W wezwaniu Skarżący wskazał również, że Starosta nie naliczył opłat w terminie, o którym stanowi pkt 9.8 postanowień dodatkowych załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego (Dz.U. z 2004 r. nr 37, poz. 333), dalej: rozporządzenie z dnia 19 lutego 2004r.). Skarżący podkreślił też, że większość materiałów niezbędnych do wykonania prac została przygotowana jego staraniem i na jego koszt.

9 Do dnia [...] sierpnia 2014 r. nie posiadał wiedzy o obciążeniu go opłatą, bowiem rachunek wysłany został przez organ na nieaktualny adres prowadzenia działalności. Zdaniem Skarżącego, ustalenie opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne powinno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej, a nie czynności materialno-technicznej.

10 Skarżący powołał się na zmianę stanu prawnego, jaka miała miejsce po wejściu w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. nr 157, poz. 1240 ze zm.,dalej: u.f.p.), tj. od dnia 1 stycznia 2011 r. oraz uchwałę NSA z dnia 26 czerwca 2014 r. sygn. akt I OPS 1/14. W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, Starosta nie znalazł podstaw do jego uwzględnienia. Wyjaśnił, że wprawdzie od [...] stycznia 2011 r. ustalenie opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne następuje w drodze decyzji administracyjnej, niemniej jednak w niniejszej sprawie obowiązek zapłaty tej opłaty powstał z mocy prawa w 2008 r, a zatem rolą starosty było jedynie wyliczenie tej opłaty w drodze czynności materialno-technicznej. Ponadto o konieczności zastosowania w tej sprawie przepisów poprzednio obowiązujących przesądza także treść art. 115 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz.U. z 2009 r., nr 157, poz. 1241 ze zm.), dalej "ustawa wprowadzająca".

11 W dniu [...] listopada 2014 r. Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na czynność Starosty z dnia [...] maja 2013 r.,

12 zarzucając organowi naruszenie:

13 - art. 61 ust. 1 u.f.p. w zw. z art. 60 pkt 7 i 8 u.f.p. polegające na niezachowaniu formy decyzji administracyjnej w zakresie wykonywania powyższych czynności,

14 - przepisów rozporządzenia z dnia 19 lutego 2004r, poprzez naliczenie opłat z przekroczeniem terminu do ich dokonania o 1855 dni w przypadku czynności objętych dokumentem [...], a tym samym dokonanie tej czynności niezgodnie z prawem,

15 - art. 12 i art. 10 k.p.a. poprzez naruszenie zasady działania wnikliwie i szybko oraz zasady zapewnienia stronie udziału w postępowaniu dotyczącym naliczenia opłaty. Podnosząc powyższe zarzuty Skarżący wniósł o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonych czynności i zasądzenie kosztów postępowania.

16 Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r., w sprawie I SA/Gd 1589/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę uznając, że Skarżący nie dochował czternastodniowego terminu na wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa.

17 Postanowieniem z dnia 26 maja 2015 r. sygn. akt II GSK 811/15, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił powyższe postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu NSA wskazał, że wobec braku pouczenia Skarżącego o konieczności informowania organu o zmianie adresu nie można było uznać, że pismo starosty zostało Skarżącemu skutecznie doręczone w dniu [...] czerwca 2013 r. i że od tej daty należy liczyć czternastodniowy termin do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Wskazał, iż Sąd I instancji winien ustalić, kiedy faktyczne Skarżący mógł się dowiedzieć o piśmie starosty z dnia [...] maja 2013 r. dotyczącego opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne, a tym samym ustalić datę, od której należałoby liczyć termin do wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa przez Skarżącego.

18 Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 28 października 2015 r., oddalił skargę.

19 Kierując się wskazaniami Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartymi w postanowieniu z dnia [...] maja 2015 r., przyjął, że o nałożeniu opłaty Skarżący dowiedział się w dniu [...] sierpnia 2014 r., po otrzymaniu duplikatów dokumentów nakładających tę opłatę. W rezultacie stwierdził, że pismo Skarżącego z dnia [...] października 2014r. (data wpływu do organu – [...] października 2014r.), stanowiące wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, zostało wniesione w ustawowym terminie określonym w art. 52 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej p.p.s.a.).

20 Wskazał również, że art. 40 ust. 3b ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010 r., nr 193, poz. 1287 ze zm.,dalej: u.p.g.k.), obowiązujący w dacie dokonania przez Skarżącego zgłoszenia prac geodezyjnych, stanowił podstawę prawną nałożenia opłaty. Oznacza to jednocześnie, że nałożenie opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne było czynnością dotyczącą obowiązku wynikającego z powszechnie obowiązujących przepisów prawa, a wystawiony rachunek stanowił jedynie potwierdzenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Dla powstania obowiązku uiszczenia opłaty nie miała znaczenia data wystawienia rachunku, obowiązek ten powstał bowiem w dacie wynikającej wprost z przepisów prawa. Sąd wskazał, że do sprawy zastosowanie ma pkt 9.8 ppkt 2 postanowień dodatkowych załącznika nr

21 1 do rozporządzenia z dnia 19 lutego 2004r, z którego wynika, że w przypadku niedostarczenia dokumentacji po upływie 10 dni od zadeklarowanej w zgłoszeniu daty zakończenia prac wysokość opłaty ustala się według wysokości stawek obowiązujących w terminie deklarowanego zakończenia pracy; pobranie opłaty następuje 11. dnia od zadeklarowanej w zgłoszeniu daty zakończenia prac. W ocenie Sądu I instancji, podniesiony zarzut naruszenia przez organ przepisów postępowania, polegającego na niedochowaniu przy nałożeniu spornej opłaty formy decyzji administracyjnej, jest nie uzasadniony. Wskazał, że po wejściu w życie przepisów u.f.p., od dnia 1 stycznia 2011 r., stosownie do art. 67 w związku z art. 60 pkt 7 i 8 oraz art. 61 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, o ustaleniu wysokości opłaty za udostępnienie danych i informacji z powiatowego zasobu geodezyjnego, o których mowa w art. 40 ust. 3c u.p.g.k., rozstrzyga starosta w drodze decyzji administracyjnej. Niemniej jednak ma to odniesienie wyłącznie do takich opłat, co do których obowiązek zapłaty powstał po dniu [...] stycznia 2010 r. Sąd wskazał w tym zakresie na przepis przejściowy, zawarty w art. 115 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r., przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych ( Dz/U. nr 157 poz. 1241, dalej: ustawa wprowadzająca), w myśl którego do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, o których mowa w art. 60 ustawy wymienionej w art. 1, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. W jego ocenie przepis ten ma zastosowanie do stanu faktycznego niniejszej sprawy, w którym obowiązek uiszczenia opłaty powstał pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów, w myśl których obowiązek ten powstawał z mocy prawa w dacie określonej przepisami, a rachunek wystawiany przez organ administracyjny miał charakter czynności materialno-technicznej.

22 Podkreślił również, że kwestia przyznania pierwszeństwa zasadzie dalszego działania przepisów dotychczasowych, czy też zasadzie bezpośredniego działania ustawy nowej, musi każdorazowo wynikać z konkretnej sprawy i charakteru przepisów podlegających zmianie, przy czym jednocześnie należy brać pod uwagę skutki, jakie może wywołać przyjęcie jednej lub drugiej zasady. W niniejszym przypadku należy kierować się poszanowaniem zasady, wynikającej z art. 2 Konstytucji RP, niedziałania prawa wstecz (lex retro non agit). W jego ocenie, skoro ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych weszła w życie z dniem 1 stycznia 2011 r., to nie może mieć ona zastosowania do ustalenia wysokości opłat, co do których obowiązek zapłaty powstał z mocy prawa przed wejściem w życie tej ustawy. Nie podzielił również stanowiska, że organ nie ma możliwości naliczenia opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne po upływie jedenastego dnia od momentu upływu zadeklarowanego terminu zakończenia pracy geodezyjnej. Przepis ten określa bowiem moment powstania obowiązku uiszczenia opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne, natomiast wystawienie rachunku jest jedynie czynnością materialno-techniczną, która nie musi pokrywać się z datą powstania obowiązku uiszczenia tej opłaty. Nie ma więc podstaw do tego, aby utożsamiać datę powstania obowiązku uiszczenia opłaty z datą wystawienia rachunku.

23 W skardze kasacyjnej, Skarżący na podstawie art. 174 pkt. 1 p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego polegające na:

24 1. błędnej wykładni art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 pkt. 7 i 8 u.f.p. poprzez uznanie, że na gruncie niniejszej sprawy Starosta Powiatu Gdańskiego nie był zobowiązany wydać decyzji;

25 2. błędnej wykładni art. 115 ust. 1 ustawy wprowadzającej poprzez uznanie,

26 że stosowanie przepisów dotychczasowych dotyczy również czynności materialno - technicznych. W związku z powyższym, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości

27 i przekazanie sprawy do rozpoznania przez WSA oraz zasądzenie od Starosty Powiatu Gdańskiego kosztów postępowania według norm przepisanych.

28 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

29 Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw do stwierdzenia nieważności w niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził.

30 Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

31 Oceniając skargę kasacyjną przy zastosowaniu powyższych kryteriów oceny, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że mimo zasadności części zarzutów skarga kasacyjna okazała się nieuzasadniona.

32 W ramach podstawy określonej w art. 174 pkt. 1 p.p.s.a. Skarżący zarzucił naruszenie art. 115 ust. 1 ustawy wprowadzającej, poprzez błędną jego wykładnię i uznanie, że stosowanie przepisów dotychczasowych dotyczy również czynności materialno - technicznych.

33 Wskazać należy, iż zgodnie z art. 115 ust. 1 ustawy wprowadzającej do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, o których mowa w art. 60 u.f.p. wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe.

34 Stosownie natomiast do art. 60 pkt. 7 u.f.p. środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym są w szczególności dochody budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego, w tym dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw;

35 Podkreślić należy, iż opłaty za czynności geodezyjno- kartograficzne, zgodnie ze stanem prawnym obowiązującym do dnia [...] grudnia 2010r., stanowiły przychód danego funduszu (art. 41 ust. 1, 2, 3, 3a ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne Dz.U. z 2010r. nr 193 poz. 1287 ze zm, dalej: p.g.k.).

36 Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 155, poz. 1014) oraz ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.) - fundusze te były funduszami celowymi, wyodrębnionymi z budżetu państwa, jeżeli chodzi o fundusz centralny, i odpowiednio z budżetu danego województwa i budżetu powiatu. Ich przychody pochodziły ze środków publicznych, do których zaliczały się m.in. dochody uzyskiwane z opłat. Wskazane ustawy w swej treści nie odwoływały się do środków publicznych stanowiących niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym. Do pojęcia tego odwołuje się ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. Nr 137, poz. 926 ze zm.) zawierająca w art. 3 pkt 8 jego ustawową definicję i określająca w art. 2 zakres stosowania ustawy m.in. do opłat oraz niepodatkowych należności budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego, do których ustalania lub określania uprawnione są organy podatkowe (art. 2 § 1 pkt 1). Nadto przepis § 2 art. 2 stanowi, że jeżeli odrębne przepisy nie stanowią inaczej, przepisy działu III Ordynacji podatkowej stosuje się również do opłat oraz niepodatkowych należności budżetu państwa (wyłączone z tego są budżety jednostek samorządu terytorialnego), do których ustalenia lub określenia uprawnione są inne organy niż podatkowe. Jednakże do opłat za czynności geodezyjno-kartograficzne stanowiących dochód funduszy celowych nie mają zastosowania przepisy Ordynacji podatkowej (m.in. wyroki: NSA z 10 lipca 2013 r., II FSK 2430/11; WSA we Wrocławiu z 3 września 2008 r., I SA/Wr 701/08; WSA w Białymstoku z 29 stycznia 2009 r., I SA/Bk 501/08).

37 Tak więc do dnia wprowadzenia zmian ustawowych związanych m.in. z wejściem w życie ustawy o finansach publicznych z 2009r., istniał ustawowy obowiązek uiszczania opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne i wynikał z art. 40 ust. 3b u.g.k., a opłaty te miały charakter publicznoprawny i stanowiły przychody określonego funduszu celowego i były wyodrębnione z budżetu państwa, czy z budżetu danego województwa i powiatu.

38 Z dniem 1 stycznia 2011r. weszły w życie przepisy ustawy wprowadzającej, a stosownie do art. 8 pkt. 6 tej ustawy, dodano art. 41b, który przesądził, że wpływy z opłat za określone czynności, sprzedaży map oraz innych materiałów i informacji z zasobów wojewódzkich stały się dochodami własnymi budżetu samorządu województwa, w przypadku zaś zasobów powiatowych dochodami własnymi budżetu powiatu

39 Wskazać również, iż do czasu wejścia w życie przepisów u.f.p.,w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budziło wątpliwości, że nałożenie opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne jest czynnością dotyczącą obowiązku wynikającego z przepisów prawa, należącą do kategorii czynności z zakresu administracji publicznej, określonych w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Żaden przepis ustawy nie nakazywał bowiem wydania w tym przedmiocie określonych aktów administracyjnych - decyzji administracyjnej, postanowienia czy też innego aktu (m.in. sprawy I OSK 1594/10 i II FSK 2430/11).

40 W świetle powyższych wywodów opłaty za czynności geodezyjno- kartograficzne w stanie prawnym odnoszącym się do niniejszej sprawy nie były nieopodatkowanym należnościami budżetowymi, a nałożenie nie następowało w drodze decyzji administracyjnej, tak więc za zasadny uznać należało zarzut naruszenia art. 115 ustawy wprowadzającej.

41 Nieuzasadniony jednakże okazał się zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 u.f.p. w zw. z art. 60 ust. 7 i 8 u.f.p.

42 W istocie rozstrzygnięcie zasadności powyższego zarzutu sprowadza się do oceny czy w zaistniałej sytuacji, nałożenie opłaty za czynności geodezyjno- kartograficzne winno nastąpić w formie decyzji administracyjnej, czy też w formie czynności dotyczącej obowiązku wynikającego z przepisów prawa.

43 Skarżący nie kwestionował, iż przed wejściem w życie ustawy o finansach publicznych z 2009r., ustalenie opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne następowało w formie czynności materialno- technicznej, a przepisy prawa nie przewidywały dla tego rodzaju spraw wydania decyzji administracyjnej.

44 Nie ulega również wątpliwości, iż po wejściu w życie ustawy o finansach publicznych z 2009r., a więc `od dnia 1 stycznia 2011 r., stosownie do art. 67 w zw. z art. 60 pkt 7 i 8 oraz art. 61 ust. 1 pkt 2 u.f.p., ustalenie wysokości opłaty za udostępnienie danych i informacji z powiatowego zasobu geodezyjnego, o których mowa w art. 40 ust. 3c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.), następuje w drodze decyzji administracyjnej ( uchwała NSA z dnia 26 czerwca 2014r. I OPS 1/14).

45 Przepisy ustawy o finansach publicznych z 2009r. nie regulują kwestii intertemporalnych. Brak jest bowiem stanowiska ustawodawcy co do tego, jakie przepisy należy stosować do zdarzeń mających miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów.

46 Rozstrzygnięcie powyższej kwestii zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego winno nastąpić zgodnie z zasadą dalszego obowiązywania dawnego prawa, zgodnie z którą prawo to, mimo wejścia w życie nowych regulacji, ma zastosowanie do zdarzeń, które wystąpiły w przeszłości.

47 Należy zważyć bowiem, że bezpośrednie zastosowanie nowej ustawy o finansach publicznych z 2009r. naruszałoby zasadę zaufania obywatela do państwa, zasadę ochrony praw nabytych jak tez zasadę nie działania prawa wstecz, które to zasady wynikają z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego - art. 2 Konstytucji RP.

48 Podkreślić należy, iż zgłoszenie pracy geodezyjnej, polegającej na sporządzeniu mapy do celów planistycznych nastąpiło w dniu [...] lutego 2008r. Termin zakończenia prac wyznaczono na dzień [...] kwietnia 2008r. Natomiast naliczenie opłaty nastąpiło w dniu [...] maja 2013r. Tak więc zdarzenie w postaci wykonania czynności geodezyjnej miało miejsce wiele lat przed datą naliczenia opłaty.

49 Tak więc zdarzenie z którym wiązało się naliczenie opłaty za powyższe czynności miało miejsce pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów które nie przewidywały naliczenia opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne formy decyzji administracyjnej.

50 Natomiast w sytuacji, gdy brak jest przepisów przejściowych rozstrzygających powyższą kwestię, należy przyjąć, że nowa ustawa ma zastosowanie do zdarzeń prawnych powstałych po jej wejściu w życie, jak również do zdarzeń, które miały miejsce wcześniej, lecz trwają dalej, po wejściu w życie nowej ustawy, a taka sytuacja w tej sprawie nie ma miejsca. Zastosowanie więc przepisów ustawy o finansach publicznych z 2009r., które weszły w życie od dnia 1 stycznia 2011r., w tej sytuacji prowadziłoby do naruszenia zasady nie działania prawa wstecz.

51 Podkreślić należy iż zakaz nie działania prawa wstecz stanowi jeden z elementów zasady demokratycznego państwa prawnego, wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP. Zasada ta stanowi podstawową zasadę porządku prawnego, opartego na założeniu, że każdy przepis normuje przyszłość, nie zaś przeszłość (uchwała 7 sędziów NSA z dnia 10 kwietnia 2006r. I OPS 1/2006r.)

52 Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.