Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 maja 2013 r., II FW 29/12

postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 maja 2013 r., II FW 29/12

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Zbigniew Kmieciak, Sędzia NSA Bogdan Lubiński, Sędzia WSA del. Bartosz Wojciechowski (sprawozdawca), Protokolant Justyna Bluszko-Biernacka, po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2013 r. na rozprawie w Izbie Finansowej wniosku Prezydenta Miasta Lublina z dnia 21 grudnia 2012 r. nr EG-OR.3160.24.2012 o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Lublina a Naczelnikiem Pierwszego Urzędu Skarbowego w Rzeszowie w przedmiocie wskazania organu właściwego do prowadzenia egzekucji administracyjnej grzywny nałożonej w drodze mandatu karnego postanawia: wskazać Prezydenta Miasta Lublina jako organ właściwy do prowadzenia egzekucji administracyjnej w sprawie.

Uzasadnienie

2 Wnioskiem z dnia 21 grudnia 2012 r. Prezydent Miasta Lublin, na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) – powoływanej dalej jako "P.p.s.a." wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Prezydentem Miasta Lublina a Naczelnikiem Pierwszego Urzędu Skarbowego w Rzeszowie przez wskazanie Naczelnika Urzędu Skarbowego, jako organu właściwego rzeczowo i miejscowo do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie wystawionego przez Prezydenta Miasta tytułu wykonawczego, dotyczącego należności z tytułu grzywny nałożonej w drodze mandatu karnego.

3 Z uzasadnienia wniosku wynika, że postanowieniem z dnia 22 listopada 2012 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego, wskazując na art. 19 i art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) – powoływanej dalej jako "k.p.a.", oraz art. 19 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r. poz. 1015) – powoływanej dalej jako "u.p.e.a." przekazał Prezydentowi Miasta tytuł wykonawczy. W ocenie Naczelnika Urzędu Skarbowego, treść art. 19 § 2 u.p.e.a. wskazuje na wyłączną właściwość rzeczową Prezydenta Miasta do przeprowadzenia postępowania egzekucyjnego.

4 Prezydent Miasta nie podzielił stanowiska Naczelnika Urzędu Skarbowego. Powołując się na art. 19 k.p.a. zwrócił uwagę, że organy administracyjne przestrzegają z urzędu zarówno właściwości rzeczowej jak i miejscowej – brak którejkolwiek z nich skutkuje brakiem właściwości do prowadzenia postępowania. W sytuacji, gdy ukarana mandatem karnym dłużniczka mieszka w Rzeszowie, czyli poza terenem działania Prezydenta Miasta, nie jest on właściwy miejscowo do prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Stąd też wskazano Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w Rzeszowie, jako organ właściwy. Organ ten – wbrew temu co stwierdził w postanowieniu z dnia 24 grudnia 2012 r. – jest bowiem właściwy rzeczowo. Prezydent Miasta wywiódł powyższy wniosek z porównania zakresu kompetencji organu gminy o statusie miasta i naczelnika urzędu skarbowego, określonych w art. 19 § 1 i 2 u.p.e.a. Kompetencje organu gminy o statusie miasta ograniczają się do egzekucji należności pieniężnych, dla których ustalania lub określania i pobierania są one same właściwe. Naczelnik urzędu skarbowego jest natomiast uprawiony do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych. Rozróżnienie to – zdaniem Prezydenta Miasta – oznacza, że naczelnicy urzędów skarbowych uprawnieni są do dochodzenia należności pieniężnych każdego rodzaju, także należności, dla których ustalania lub określania i pobierania są właściwe organy wskazane w art. 19 § 2 u.p.e.a. Jakkolwiek przywołany przepis określa właściwość rzeczową Prezydenta Miasta, nie stanowi on o jego wyłącznej właściwości. Wobec tego, Naczelnik Urzędu Skarbowego – w przeciwieństwie do Prezydenta Miasta – posiada zarówno właściwość miejscową, jak i rzeczową do przeprowadzenia postępowania egzekucyjnego.

5 W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, Naczelnik Urzędu Skarbowego wniósł o wskazanie, że organem właściwym rzeczowo do prowadzenia egzekucji należności pieniężnej z tytułu grzywny nałożonej w drodze mandatu karnego jest Prezydent Miasta. Wskazując na art. 20 k.p.a. organ podniósł, że egzekucja wspomnianej należności nie leży w granicach jego zakresu działania, a co za tym idzie nie mieści się w zakresie jego właściwości rzeczowej. Z art. 2 ust. 4 ustawy z dnia 24 listopada 1995 r. o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz miejskich strefach usług publicznych (Dz. U. nr 141, poz. 692 z późn. zm.) wynika bowiem, że egzekucja administracyjna w zakresie podatków i opłat, dla których ustalania i pobierania są właściwe miasta, należy do ich zadań i kompetencji. Tym samym, egzekucja należności tych nie może należeć do zadań i kompetencji naczelników urzędów skarbowych. Porównanie treści art. 19 § 1 u.p.e.a. z art. 19 § 2 u.p.e.a. prowadzi do wniosku, że naczelnik urzędu skarbowego nie jest uprawniony do stosowania środków egzekucyjnych do tych należności pieniężnych, których egzekucja pozostaje w zakresie właściwości rzeczowej organów egzekucyjnych wskazanych w art. 19 § 2 u.p.e.a. Następnie Naczelnik Urzędu Skarbowego stwierdził, że przejęcie egzekucji administracyjnych od organu gminy o statusie miasta może nastąpić wyłącznie w sytuacji, gdy egzekucja okazała się w całości bądź w części bezskuteczna, o czym stanowi § 6 ust. 5 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. nr 137, poz. 1541 z póz. zm.).

6 Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

7 Zgodnie z art. 19 K.p.a. w zw. z art.18 u.p.e.a., organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Brak właściwości organu powoduje niemożliwość prowadzenia przez organ postępowania egzekucyjnego. Dla ustalenia administracyjnego organu egzekucyjnego uprawnionego do dochodzenia w trybie egzekucji należności pieniężnych decydujące znaczenie mają przepisy regulujące właściwość rzeczową i miejscową.

8 Właściwość rzeczowa organów została uregulowana w art. 19 u.p.e.a. Art. 19 § 1 tej ustawy stanowi, że "z zastrzeżeniem § 2-8, naczelnik urzędu skarbowego jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych...".

9 Nie ulega więc wątpliwości, że w świetle art. 19 § 1 u.p.e.a. organem uprawnionym do stosowania w całości lub części określonych w tej ustawie środków służących doprowadzeniu do wykonania przez zobowiązanych ich obowiązków o charakterze pieniężnym (vide też art. 1a pkt 7 u.p.e.a.) jest – co do zasady – naczelnik urzędu skarbowego.

10 Wyjątek od powyższej zasady został uregulowany m.in. w § 2 art. 19, zgodnie z którym właściwy organ gminy o statusie miasta wymieniony w odrębnych przepisach oraz gminy wchodzącej w skład powiatu warszawskiego jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych, z wyjątkiem egzekucji z nieruchomości, w zakresie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, dla których ustalania lub określania i pobierania jest właściwy ten organ.

11 Analiza przepisu art. 19 § 1 i § 2 u.p.e.a. pozwala na stwierdzenie, że co do zasady uprawnionym do prowadzenia egzekucji i stosowania wszystkich środków egzekucyjnych jest naczelnik urzędu skarbowego, chyba że uprawnionym do prowadzenia egzekucji jest organ gminy o statusie miasta oraz gminy tworzącej powiat warszawski.

12 Uprawnienie to dotyczy należności pieniężnych, dla których ustalania lub określania i poboru jest właściwy ten organ. Oznacza to, że samorządowy organ egzekucyjny uprawniony jest do prowadzenia egzekucji należności pieniężnych wyłącznie "własnych wierzytelności", czyli co do których orzeka o ich wysokości i dla których poboru jest właściwy.

13 W rozpoznawanej sprawie nie ma wątpliwości co do tego, że organem uprawnionym do określenia i pobierania należności pieniężnych z tytułu mandatu karnego jest Prezydent Lublina – co zresztą nie jest kwestionowane przez żadną ze stron sporu o właściwość, a to oznacza, że jest on organem właściwym rzeczowo w zakresie przedmiotowych należności pieniężnych.

14 Właściwości tej nie mogą wyłączyć przepisy dotyczące właściwości miejscowej, w tym także powołany przez Prezydenta Lublina we wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, przepis art. 22 § 2 i 3 u.p.e.a., przede wszystkim dlatego, że ustalenie (wybór) właściwego miejscowo organu następuje spośród organów w ramach tej samej właściwości rzeczowej. Nie mogą jej również wyłączyć trudności "techniczne" czy też względy ekonomiki postępowania egzekucyjnego ("przyspieszenie postępowania egzekucyjnego oraz zmniejszenie jego kosztów") wobec jasnej i jednoznacznej regulacji wynikającej z art. 19 § 2 u.p.e.a, na mocy którego nastąpiło przekazanie właściwości do egzekucji przedmiotowych należności na rzecz Prezydenta Lublina.

15 W odniesieniu do istoty argumentacji przedstawionej we wniosku Prezydenta Miasta Lublina o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, należy podkreślić, że w gruncie rzeczy zawiera ona wewnętrzną sprzeczność, co samo w sobie musi skłaniać do uznania jej za bezzasadną. We wniosku, o którym mowa, trafnie zaznaczono, że posłużenie się w art. 19 k.p.a. spójnikiem "i" oznacza konieczność spełnienia obydwu wynikających z niego wymagań, tj. posiadanie przez dany organ zarówno właściwości rzeczowej, jak i miejscowej w sprawie. Wspomniany przepis ma odpowiednie zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym w związku z odesłaniem z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Jak przyznano we wniosku, "brak któregokolwiek z rodzajów [...] właściwości przesądza o braku właściwości do prowadzenia postępowania" (s. 2). Rzecz w tym, że kontynuacją tej myśli jest stwierdzenie, według którego, właściwość rzeczowa Prezydenta Miasta Lublina do prowadzenia egzekucji została określona w art. 19 § 2 drugiej z wymienionych ustaw, w związku z ustawą z 5 grudnia 1996 r. zmieniającą ustawę o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o miejskich strefach usług publicznych (Dz. U. nr 156, poz. 773) i unormowaniami art. 87 i 88 ustawy z 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 827). Właściwość rzeczowa Prezydenta Miasta Lublina nie była tym samym kwestionowana. Podnoszony był natomiast brak właściwości miejscowej tego organu w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego dotyczącego należności z tytułu grzywny nałożonej w drodze mandatu karnego, na podstawie wystawionego przez Prezydenta Miasta Lublina tytułu wykonawczego. Nietrudno zauważyć, że takie ujęcie problemu wyklucza również właściwość w tej sprawie Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w Rzeszowie, jako organu pozbawionego właściwości rzeczowej.

16 Należy też wskazać, że już wcześniej Naczelny Sąd Administracyjny, orzekając (w Izbie Finansowej) w podobnych sprawach na tle art. 19 § 2 u.p.e.a., wyraził podobny pogląd (vide np. postanowienie z 25 czerwca 2008 r., sygn. akt II FW 2/08, postanowienie NSA z 22 września 2011 r., sygn. akt II FW 3/11, postanowienie NSA z 17 listopada 2011 r., sygn. akt II FW 4/11). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie nie widzi podstaw do odstąpienia od stanowiska wytyczonego przez Izbę Finansową NSA w powołanych wyżej (przykładowo) orzeczeniach.

17 Na marginesie rozważań Sąd wskazuje na dyspozycję zawartą w § 6 ust. 3 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. Nr 137 poz. 1541), zgodnie z którą jeżeli wierzycielowi będącemu jednocześnie organem egzekucyjnym nie jest znany znajdujący się na terenie jego działania majątek zobowiązanego, z którego może prowadzić egzekucję, kieruje tytuł wykonawczy do organu egzekucyjnego uprawnionego do dochodzenia tego samego rodzaju należności pieniężnych, na którego terenie znajduje się majątek zobowiązanego.

18 Z przedstawionych wyżej względów, podzielając ugruntowane stanowisko wyrażone w orzecznictwie Izby Finansowej i Gospodarczej (postanowienia NSA z 1 lutego 2013 r., II GW 18/12; II GW 19/12, II GW 22/12) Naczelnego Sąd Administracyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 2 P.p.s.a. rozstrzygnął omawiany spór kompetencyjny, wskazując Prezydenta Lublina jako organ właściwy do prowadzenia egzekucji administracyjnej należności na podstawie wskazanego wyżej tytułu wykonawczego.