Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2020 r., II FSK 948/20

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2020 r., II FSK 948/20

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Jan Rudowski, Sędzia NSA Krzysztof Winiarski, Sędzia WSA (del.) Małgorzata Bejgerowska (sprawozdawca), po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej H. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 12 grudnia 2019 r., sygn. akt I SA/Ke 287/19 w sprawie ze skargi H. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 28 maja 2019 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia zaległości z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 1. Wyrokiem z dnia 12 grudnia 2019 r., o sygn. akt I SA/ Ke 287/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę H. K. (dalej jako: "strona" lub "skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 28 maja 2019 r., nr [...], w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi I-II rata w 2018 r.

3 1.1. Z przedstawionego w powyższym wyroku stanu faktycznego wynika, że w dniu 13 czerwca 2018 r. strona złożyła wniosek o umorzenie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi wskazując, że znajduje się w trudnej sytuacji finansowej i jest mieszkańcem innej gminy. Obecnie jest bezdomny. Nie zamieszkuje z synem, który prowadzi odrębne gospodarstwo domowe. W odpowiedzi na wezwanie organu I instancji strona przedłożyła kserokopię historii choroby, zaświadczenie o stanie zdrowia, potwierdzenie uzyskiwania świadczenia emerytalnego za miesiąc grudzień 2018 r. oraz zawiadomienie o stanie gruntów w miejscowości M., z którego, zdaniem organów, wynika, że jest właścicielem gospodarstwa rolnego o pow. 4,093 ha oraz ma w swoim posiadaniu grunt o pow. 2,086 ha. Wobec powyższego organ I instancji ustalił, że przeciętny dochód z gospodarstwa rolnego strony wynosi 1 126,05 zł na osobę, a z gospodarstwa rolnego syna J. - 2 815,83 zł. Dodatkowo wnioskodawca pobiera świadczenie emerytalne w wysokości 825,00 zł.

4 1.2. Burmistrz Miasta i Gminy S. oraz Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach odmawiając umorzenia zaległości z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi I-II rata w 2018 r. uznały, że w przypadku postępowania w sprawie umorzenia zaległości wnioskodawca powinien ujawnić fakty oraz dowody uzasadniające przyznanie ulgi, a ciężar dowodzenia spoczywa na stronie, bo ona posiada stosowną wiedzę w tym zakresie. Zdaniem organu II instancji posiadane dane i dokumenty przedstawione przez stronę były niewystarczające do pełnej oceny sytuacji majątkowej skarżącego, a następnie utrzymano w mocy decyzję organu I instancji o odmowie umorzenia zaległości.

5 1.3. WSA w Kielcach, wspomnianym na wstępie wyrokiem, uznał stanowisko organu II instancji za prawidłowe i zaznaczył, że skarżący mimo wezwania organu wykazał się biernością i bezspornie zaniechał przedstawienia dowodów oraz informacji świadczących o jego sytuacji materialnej, w tym o wydatkach jakie ponosi. Strona nie przedstawiła bowiem dokumentów wskazujących na ponoszone wydatki, ani nie udzieliła żadnych wyjaśnień w tym zakresie. W ocenie Sądu pierwszej instancji organy podatkowe uwzględniły całokształt okoliczności faktycznych mających wskazywać na ważny interes podatnika lub interes publiczny, nie naruszając przy tym przepisów postępowania. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, na podstawie tak ograniczonego materiału dowodowego, organ II instancji doszedł do usprawiedliwionego przekonania, że nie istnieje ważny interes strony, o którym mowa w art. 67a § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 900 ze zm. - dalej w skrócie: "O.p.").

6 2. Od powyższego orzeczenia strona skarżąca, działając przez pełnomocnika ustanowionego z urzędu, wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną, żądając uchylenia w całości wyroku WSA w Kielcach. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono, na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej w skrócie: "P.p.s.a."), naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

7 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w zw. z art. 67a ust. 1 pkt 2 lit. a) (bez wskazania § i mimo braku takiej jednostki redakcyjnej w art. 67a) O.p. przez błędne jego zastosowanie w wyniku uznania, że za zastosowaniem wobec skarżącego ulgi podatkowej nie przemawia interes publiczny, w szczególności w sytuacji gdy egzekwowanie należności ze względu na stan zdrowia i stan ubóstwa skarżącego będzie prowadzić do całkowitego pozbawienia go środków do życia;

8 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia przez organ przepisów art. 120, art. 122, art. 187 § (bez podania numeru §) O.p. polegającego na niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, ograniczenia się jedynie do dowodów zaoferowanych przez stronę oraz przerzucenia ciężaru przeprowadzenia dowodów co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy na stronę.

9 3. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach nie wniosło odpowiedzi na skargę kasacyjną strony.

10 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

11 4. Skarga kasacyjna jako bezpodstawna podlega oddaleniu.

12 4.1. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

13 Stosownie do art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: pkt 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; pkt 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Elementy, jakie powinna zawierać skarga kasacyjna zostały wymienione w art. 176 P.p.s.a. W świetle postanowień powyższych przepisów skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym i powinna czynić zadość nie tylko wymaganiom przypisanym dla pisma w postępowaniu sądowym, lecz także przewidzianym dla niej szczególnym wymogom, tzn. powinna zawierać m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W pierwszej kolejności kluczowe jest precyzyjne określenie danej podstawy kasacyjnej, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w tejże skardze jako naruszone. Prawidłowe skonstruowanie skargi kasacyjnej jest zatem bardzo istotne, z uwagi na treść wspomnianego art. 183 § 1 P.p.s.a. Sąd odwoławczy nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych (por. np. wyrok NSA z dnia 16 listopada 2011 r., o sygn. akt II FSK 861/10 - wszystkie orzeczenia powołane w niniejszym wyroku dostępne są na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

14 4.2. Powyższe spostrzeżenia są uzasadnione na gruncie niniejszej sprawy, z uwagi na wadliwość sformułowania podstaw kasacyjnych. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie. Tymczasem w rozpatrywanej skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 67a ust. 1 pkt 2 lit. a), który to przepis w takiej postaci w istocie nie istnieje w O.p. Przepis art. 67a O.p. posiada bowiem § 1 i § 2 oraz punkty, nie zawiera zaś ustępów i oznaczeń literowych. I tak stosownie do art. 67a § 1 O.p. organ podatkowy, na wniosek podatnika, z zastrzeżeniem art. 67b, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym, może:

15 1) odroczyć termin płatności podatku lub rozłożyć zapłatę podatku na raty;

16 2) odroczyć lub rozłożyć na raty zapłatę zaległości podatkowej wraz z odsetkami za zwłokę lub odsetki od nieuregulowanych w terminie zaliczek na podatek;

17 3) umorzyć w całości lub w części zaległości podatkowe, odsetki za zwłokę lub opłatę prolongacyjną. W myśl § 2 umorzenie zaległości podatkowej powoduje również umorzenie odsetek za zwłokę w całości lub w takiej części, w jakiej została umorzona zaległość podatkowa.

18 W skardze kasacyjnej nie powołano numerycznie żadnego § z art. 67a O.p., a w ogóle nie istnieje w tym artykule wskazany "pkt 2 i lit. a)". Powołanie "art. 67a ust. 1 pkt 2 lit. a) O.p." nie sposób uznać za omyłkę pisarską. Jak wspomniano skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem odwoławczym, dlatego też do jej sporządzenia przewidziano, w art. 175 P.p.s.a., tzw. przymus adwokacko-radcowski. Od profesjonalnego pełnomocnika należy zatem oczekiwać, że precyzyjnie wskaże prawidłowy przepis jaki naruszył organ, czy sąd administracyjny. Wadliwe sformułowanie analizowanego zarzutu, zasługuje na krytykę. W tym stanie rzeczy niemożliwe jest w istocie ustalenie jaka regulacja prawna miałaby być naruszona. Opisana powyżej wada stanowi przeszkodę w rozpatrzeniu sformalizowanego środka zaskarżenia, jakim jest skarga kasacyjna. Dla poprawności zarzutu sformułowanego w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), czyli naruszenia przepisów prawa materialnego, należało powołać obowiązujące w porządku prawnym przepisy prawa materialnego, choćby w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Jak wspomniano powyżej Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd pierwszej instancji nie naruszył również innych przepisów, niedostrzeżonych lub pominiętych przy formułowaniu zarzutów skargi kasacyjnej, czy jak to ma miejsce w rozpatrywanej sprawie nieistniejących w porządku prawnym.

19 4.3. Ze względu na to, że ustawodawca w art. 174 P.p.s.a. wyraźnie rozgraniczył formy naruszenia prawa mogące być podstawą skargi kasacyjnej na naruszenie prawa materialnego (poprzez błędną wykładnię, niewłaściwe zastosowanie) oraz na naruszenie prawa procesowego (mogące mieć istotny wpływ na wynik postępowania), wnoszący skargę kasacyjną, konstruując zarzuty, powinien to rozgraniczenie rozróżniać. Nie może zatem zostać pozytywnie oceniona sytuacja, kiedy autor niniejszej skargi kasacyjnej nie odróżnia rozgraniczenia form naruszenia prawa przewidzianych w art. 174 P.p.s.a. i wskazuje na naruszenie przepisów prawa procesowego, powołując jednocześnie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a., który stanowi o naruszeniu prawa materialnego, a nie postępowania. Reasumując zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego omawiany zarzut nr 1 rozpatrywany w łączności z uzasadnieniem skargi kasacyjnej jest całkowicie chybiony.

20 4.4. Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego, należy w skardze kasacyjnej wskazać precyzyjnie jakim przepisom tego prawa miał uchybić sąd pierwszej instancji i wykazać istotny wpływ naruszenia na wynik sprawy, czyli treść zaskarżonego orzeczenia. Zarzuty kasacyjne nie odpowiadające tym warunkom uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę ich zasadności. W niniejszej sprawie treść uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala na określenie, jaką postać naruszenia prawa wnoszący skargę kasacyjną chciał powołać w zarzutach skargi kasacyjnej i dlatego Naczelny Sąd Administracyjny mógł przejść do kontroli zarzutu prawa procesowego. Wadliwość zarzutu możliwa była do usunięcia w drodze rozumowania poprzez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu środka odwoławczego, co nie narusza ani autonomii strony postępowania kasacyjnego do stanowienia o formie i treści zarzutów podnoszonych w postępowaniu kasacyjnym, ani związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, na mocy art. 183 § 1 P.p.s.a.

21 Przy formułowaniu zarzutu nr 2 w skardze kasacyjnej powołano art. 120, art. 122, art. 187 § (bez podania numeru §) O.p., przy czym § 1 został wskazany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, co konwaliduje ów błąd. Zdaniem strony skarżącej uchybienie miało polegać na niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, ograniczeniu się jedynie do dowodów zaoferowanych przez stronę oraz przerzuceniu ciężaru przeprowadzenia dowodów co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy na stronę. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego sposób umotywowania powyższego zarzutu jest zbyt ogólnikowy. Nie wskazano bowiem jakie konkretnie czynności procesowe lub nieprocesowe miałby wykonać jeszcze organ, na jakie okoliczności przeprowadzić ewentualne dowody i nie sformułowano także żadnej tezy dowodowej. Autor skargi kasacyjnej nie wykazał też wprost, aby organy obu instancji pominęły jakiekolwiek okoliczności czy dowody w sprawie. Analizując treść wniosku strony o umorzenie zaległości nie sposób nie dostrzec, że skarżący w istocie nie zgadza się z obowiązkiem uregulowania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Tymczasem postępowanie w przedmiocie umorzenia zaległości podatkowych nie służy i nie może służyć podważaniu ustawowego obowiązku regulowania zaległości.

22 Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że autor skargi kasacyjnej nie wskazał precyzyjnie w jakim zakresie, jego zdaniem, należałoby uzupełnić postępowanie dowodowe. W tej sytuacji niemożliwe jest badanie ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, albowiem wykraczałoby to poza ramy wyznaczone zarzutami i uzasadnieniem skargi kasacyjnej w tym zakresie. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega bowiem na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie. Jak trafnie podniósł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 października 2017 r., o sygn. akt II OSK 2702/16, zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. Autor rozpoznawanej skargi kasacyjnej stwierdził, że dowody przedłożone przez skarżącego były wystarczające, a z drugiej strony, że podstępowanie dowodowe było niezupełne. Ogólnikowość takiego twierdzenia bez powołania konkretnych okoliczności i dowodów, czy wykazania błędów jakich dopuściły się organy, od których oczekiwane jest podjęcie działań z urzędu, stanowi w istocie jedynie polemikę z decyzją administracyjną i stanowiskiem WSA. Powyższe oznacza, że stan sprawy przyjęty przez Sąd pierwszej instancji nie został skutecznie podważony i jest wiążący dla Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego skargę kasacyjną. W tym stanie rzeczy niemożliwe jest bardziej precyzyjne odniesienie się do wadliwie sformułowanych zarzutów i argumentacji skargi kasacyjnej.

23 Dodatkowo wbrew wymogom zawartym w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., skarżący nie wykazał wpływu zarzucanego naruszenia przepisów postępowania na wynik sprawy, który byłby istotny. O skuteczności zarzutów, sformułowanych w oparciu o tę podstawę kasacyjną, nie decyduje każde ujawnione uchybienie proceduralne, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy przez to rozumieć wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym orzeczeniem sądu administracyjnego, który to związek przyczynowy mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną jest więc obowiązany uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle ważkie, iż miały istotny wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia, ponieważ gdyby do tych uchybień nie doszło, wyrok sądu administracyjnego mógłby być inny. Nie wystarczy zatem przytoczenie w petitum skargi kasacyjnej formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy, jak to ma miejsce w rozpatrywanej skardze kasacyjnej. Konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz na czym polega ów istotny wpływ zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Skuteczne podniesienie takiego zarzutu wymaga zatem uprawdopodobnienia istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a treścią rozstrzygnięcia. Nakłada to na autora skargi kasacyjnej obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, iż kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia. Tymczasem takich argumentów w rozpatrywanej skardze kasacyjnej zabrakło, co czyni ją bezzasadną.

24 4.5. Odnosząc się ogólnie do zarzutu naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) P.p.s.a. należy wyjaśnić, że przepisy te jako przepisy wynikowe stanowią jedynie prawną podstawę orzeczenia uchylającego decyzję w sytuacji, gdy doszło do naruszenia prawa materialnego bądź istotnego uchybienia procesowego. Skuteczność zarzutu naruszenia tych przepisów zależy od wykazania zasadności innych uchybień, co w niniejszej sprawie nie nastąpiło. Orzeczenie uwzględniające skargę nie jest bowiem skutkiem zastosowania jedynie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) czy lit. c) P.p.s.a., lecz następstwem ustaleń poprzedzających wydanie wyroku i zastosowania przepisów nakazujących sądowi takie ustalenia poczynić.

25 4.6. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a., oddalił ją jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a.