Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2014 r., II FSK 735/12

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2014 r., II FSK 735/12

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Sławomir Presnarowicz, Sędzia NSA Jerzy Rypina (sprawozdawca), Sędzia NSA Bogdan Lubiński, Protokolant Jarosław Lubryczyński, po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2014 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Skarbowej w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 grudnia 2011 r. sygn. akt I SA/Kr 1573/11 w sprawie ze skargi [...] Ośrodka dla Osób Nietrzeźwych w W. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Krakowie z dnia 21 lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu tytułu wykonawczego 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od Dyrektora Izby Skarbowej w Krakowie na rzecz [...] Ośrodka dla Osób Nietrzeźwych w W. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia 6 grudnia 2011 r., sygn. akt I SA/Kr 1573/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w sprawie ze skargi S. [...] w W. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K. w przedmiocie zwrotu tytułu wykonawczego, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji.

3 Przedstawiając stan faktyczny sprawy Sąd I instancji wskazał, że postanowieniem z dnia 21 lipca 2011 r., Dyrektor Izby Skarbowej w K. utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego K. z dnia 30 maja 2011r., w przedmiocie zwrotu tytułu wykonawczego o nr [...] z dnia 29 września 2010r., wystawionego na zobowiązanego J. G. przez S. [...] (dalej: strona skarżąca), z tytułu odpłatności za pobyt w I. [...]

4 W dniu 29 września 2010r. strona skarżąca wystawiła tytuł wykonawczy o nr [...], dotyczący zobowiązanego J. G. zam. przy ul. P. [...]. Powyższy tytuł przesłano Naczelnikowi Urzędu Skarbowego K., jako właściwemu do prowadzenia egzekucji ze względu na miejsce zamieszkania zobowiązanego.

5 Organ egzekucyjny stwierdził, że nie jest możliwe podjęcie działań egzekucyjnych, bowiem zobowiązany nie mieszka pod adresem wskazanym w tytule wykonawczym, natomiast od dnia 21 września 2005r. zarejestrowany jest pod adresem zamieszkania T. [...].

6 Mając na uwadze powyższe, Naczelnik Urzędu Skarbowego K. wydał w dniu 30 maja 2011r. postanowienie, którym - na podstawie art. 29 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r., nr 229, poz. 1954 ze zm., dalej: u.p.e.a.) – dokonał zwrotu wierzycielowi przedmiotowego tytułu wykonawczego stwierdzając, że nie spełnia on wymogów formalnych określonych w art. 27 § 1 u.p.e.a.

7 W zażaleniu na powyższe postanowienie strona skarżąca, powołując się na wyrok WSA w Krakowie sygn. akt I SA/Kr 380/08 z dnia 5 września 2008r., stwierdziła, że w sytuacji, gdy adres widnieje w tytule wykonawczym, a organ egzekucyjny jest w posiadaniu informacji, że uległ on zmianie, to zgodnie z obowiązkiem wynikającym z art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz 1071 z 2000r. ze zm., dalej: k.p.a.) w związku z art. 18 u.p.e.a., winien przekazać w drodze postanowienia tytuł wykonawczy właściwemu organowi egzekucyjnemu, jeśli ta zmiana adresu ma wpływ na zmianę właściwości organu egzekucyjnego.

8 Dyrektor Izby Skarbowej w K. postanowieniem z dnia 27 lipca 2011r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji w całości podzielając argumentację zawartą w uzasadnieniu Naczelnika Urzędu Skarbowego K. Stwierdzono, że nieaktualny adres zobowiązanego zawarty w tytule wykonawczym jest tożsamy z brakiem takiego adresu, co powoduje niespełnienie wymogów przewidzianych w art. 27 § 1 i 2 u.p.e.a. i obowiązek zwrotu tytułu egzekucyjnego wierzycielowi.

9 W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 29 § 2 oraz art. 1a pkt. 13 u.p.e.a. w związku z art. 42 ust. 5 ustawy z dnia 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, a także art. 6, 7, 8 ,k.p.a., poprzez przyjęcie, że tytuł wykonawczy zawiera nieprawidłowe dane adresowe zobowiązanego, jak i błędne oznaczenie właściwego miejscowo organu egzekucyjnego oraz poprzez bezpodstawny zwrot tytułu wykonawczego S. [...].

10 W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał skargę za zasadną i dlatego na podstawie art. 145 § 1 ust.1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012, poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) uchylił zaskarżone postanowienie, a na podstawie art. 135 p.p.s.a., poprzedzające je postanowienie organu I instancji.

12 W uzasadnieniu wyroku Sąd przyznał rację stronie skarżącej, że wystawiony przez nią tytuł wykonawczy był prawidłowy pod względem formalnym, gdyż zawierał wszystkie elementy określone w art. 27 § 1 u.p.e.a., w tym adres zamieszkania zobowiązanego. Fakt, że organ egzekucyjny stwierdził w oparciu o swoje bazy danych, iż adres ten jest nieaktualny i był nieaktualny w chwili wystawiania tytułu wykonawczego nie uprawniał do zwrotu tytułu wierzycielowi. Zwrot tytułu wykonawczego w trybie art. 29 § 2 u.p.e.a. mógłby nastąpić jedynie w sytuacji całkowitego braku adresu zobowiązanego w jego treści. Jeśli jednak adres widnieje w tytule wykonawczym, a organ egzekucyjny jest w posiadaniu informacji, że uległ on zmianie, to zgodnie z obowiązkiem wynikającym z art. 65 § 1 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a., winien przekazać w drodze postanowienia tytuł wykonawczy właściwemu organowi egzekucyjnemu, jeśli ta zmiana adresu ma wpływ na zmianę właściwości organu egzekucyjnego (por.: wyrok NSA z dnia 24 listopada 1998 r., III SA 918/97).

13 Artykuł 18 u.p.e.a. stanowi, że w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, jeżeli niniejsza ustawa nie stanowi inaczej. Powyższy przepis odsyła więc do uregulowania zawartego w k.p.a. nakazując jego odpowiednie stosowanie, a dotyczy to kwestii nieujętych wprost unormowaniem ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Taka sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie, ponieważ o obowiązku przestrzegania z urzędu przez organy administracyjne (w tym egzekucyjne) swojej właściwości miejscowej i rzeczowej mowa jest jedynie w art. 19 k.p.a. stosowanym odpowiednio w postępowaniu egzekucyjnym (por.: wyrok NSA z dnia 13 października 2005 r., II FSK 642/05). Obowiązek badania właściwości przez organ wiąże się z etapem wszczęcia postępowania. Jeśli organ administracji, do którego podanie skierowano, nie dysponuje zdolnością prawną do załatwienia sprawy stanowiącej jego przedmiot, nie może skutecznie wszcząć i prowadzić postępowania (tak: Komentarz do art. 65 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. 00.98.1071), [w:] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I i II, Zakamycze, 2005).

14 Podobnie przepisy u.p.e.a. nie przewidują w swej treści uregulowania na wypadek stwierdzenia przez organy egzekucyjne swojej niewłaściwości. W tym zakresie również winny mieć zastosowanie przepisy k.p.a., a konkretnie jego art. 65 § 1 w zw. z art. 18 u.p.e.a.

15 W ocenie Sądu organy egzekucyjne dopuściły się naruszenia przepisów postępowania poprzez dokonanie w sposób nieuprawniony zwrotu wierzycielowi tytułu wykonawczego w trybie art. 29 § 2 u.p.e.a. zamiast przekazać go organowi właściwemu na zasadzie art. 65 § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy.

16 Ponadto Sąd wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ egzekucyjny powinien rozważyć także kwestię swojej właściwości w sprawie, stosownie do art. 19 § 2 u.p.e.a. Zgodnie z jego treścią właściwy organ gminy o statusie miasta, wymienionej w odrębnych przepisach oraz gminy wchodzącej w skład powiatu warszawskiego jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych, z wyjątkiem egzekucji z nieruchomości, w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, dla których ustalania lub określania i pobierania jest właściwy ten organ. Natomiast stosownie do art. 39 ustawy z dnia 26 października 1982r. o wychowaniu i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2007r., Nr 70 poz. 473 ze zm.) organy samorządu terytorialnego w miastach liczących ponad 50 000 mieszkańców i organy powiatu mogą organizować i prowadzić izby wytrzeźwień.

17 Warszawa jest gminą o statusie miasta wymienioną w odrębnych przepisach, co oznacza również, że organem gminy właściwym do prowadzenia postępowania egzekucyjnego jest prezydent miasta. Poza tym kierujący izbą wytrzeźwień oblicza i pobiera opłaty, a to na zasadzie § 17 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 4 lutego 2004r. w sprawie trybu doprowadzania, przyjmowania i zwalniania osób w stanie nietrzeźwości oraz organizacji izb wytrzeźwień i placówek utworzonych lub wskazanych przez jednostkę samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 20 poz. 192), który to przepis stanowi, że osobom nieposiadającym w momencie zwalniania z izby, placówki lub jednostki Policji środków pieniężnych wystarczających na pokrycie kosztów pobytu dyrektor izby, kierownik placówki lub komendant jednostki Policji wystawia wezwanie do pokrycia kosztów pobytu w terminie 7 dni. W niniejszej sprawie należałoby dodatkowo poczynić ustalenia co do podmiotu ustalającego stawki opłat za korzystanie z izby wytrzeźwień. Gdyby z ustaleń tych wynikało, że organ gminy jest właściwy dla określania wysokości należności pieniężnych za pobyt w izbie wytrzeźwień, to w ocenie Sądu, istniałyby przesłanki wskazujące na właściwość Prezydenta Miasta W. jako organu egzekucyjnego, ustalonego zgodnie z art. 1a pkt 14 u.p.e.a. Stanowisko takie jest prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 15.10.2010 r., sygn. akt II FSK 1086/09, wyrok WSA w Krakowie z dnia 10.03.2011 r., sygn. akt I SA/Kr 1159/10, czy też wyrok WSA w Krakowie z dnia 26 .09.2011 r., sygn. akt I SA/Kr 425/11).

18 Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wywiedziona została skarga kasacyjna, którą organ zaskarżył tenże wyrok w całości zarzucając naruszenie:

19 - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie przez Sąd postanowień obu instancji, chociaż rozstrzygnięcia organów nie były dotknięte żadną z wad wskazanych przez Sąd i przy braku naruszeń przez organy przepisów postępowania mogących mieć wpływ na wynik sprawy, to jest art. 27 § 1 pkt 2 i art. 29 § 2 u.p.e.a. i nie oddaleniu skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.;

20 - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 27 § 1 pkt 2 poprzez wskazanie i przyjęcie, że tytuł wykonawczy nie powinien zawierać prawidłowego adresu dłużnika;

21 - art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez błędną ocenę postępowania dowodowego i bezpodstawne przyjęcie, że organ egzekucyjny niezasadnie dokonał zwrotu tytułu wykonawczego;

22 - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 26 § 1 u.p.e.a. poprzez przyjęcie, że organ egzekucyjny nie jest związany wnioskiem wierzyciela i podstawą egzekucji nie jest prawidłowo wystawiony tytuł wykonawczy;

23 - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędną ocenę ustaleń faktycznych polegającą na przyjęciu, że adres o jakim mowa w art. 27 § 1 pkt 2 u.p.e.a. to adres nieaktualny już w chwili wystawienia tytułu wykonawczego, a także z uwagi na niejasność wskazówek co do dalszego postępowania także co do wskazań dotyczących ustalenia właściwości organów egzekucyjnych występujących czy mogących występować w sprawie;

24 - art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 65 § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez niesłuszne przyjęcie, że organ egzekucyjny miał obowiązek przekazać tytuł wykonawczy zawierający nieaktualny adres dłużnika do organu egzekucyjnego właściwego miejscowo;

25 - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 29 § 2 i art. 27 § 1 i 2 u.p.e.a. poprzez przyjęcie, że mimo, iż tytuł wykonawczy nie spełniał wymogów tegoż artykułu, organ egzekucyjny nie miał obowiązku zwrotu tytułu wykonawczego.

26 Z uwagi na powyższe organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oraz zasądzenie na rzecz Dyrektora Izby Skarbowej w K. kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

27 W odpowiedzi na skargę kasacyjną strona skarżąca wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie na jej rzecz od organu zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego.

28 Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

29 Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i wobec tego podlega oddaleniu.

30 Podstawową zasadą przyświecającą ustawodawcy w dążeniu do sprawności działania organów administracyjnych przy załatwianiu spraw indywidualnych było ustanowienie prawa, które zapewniłoby działanie organów sprawne, bez zbędnej zwłoki. Powyższa zasada dotyczy także postępowania egzekucyjnego uregulowanego w przepisach ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz kodeksie postępowania administracyjnego, którego przepisy stosuje się odpowiednio w postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

31 W rozpoznawanej sprawie organ egzekucyjny zwrócił wierzycielowi tytuł wykonawczy na podstawie, art. 29 § 2 u.p.e.a. stwierdzając, że nie spełnia on wymogów określonych w art. 27 § 1 u.p.e.a., bowiem wierzyciel mimo ciążącego na nim obowiązku wskazania aktualnego adresu zamieszkania zobowiązanego (art. 27 § 1 pkt 2 u.p.e.a.) podał adres nieaktualny. W ocenie organu, fakt że znany mu jest aktualny adres zamieszkania zobowiązanego, nie konwaliduje wadliwego tytułu wykonawczego i nie uzasadnia przekazania tegoż tytułu organowi właściwemu na podstawie art. 65 § 1 kpa w zw. z art. 18 u.p.e.a.

32 Powyższe stanowisko organu administracyjnego godzi w podstawową zasadę załatwienia sprawy indywidualnej, które winno być przeprowadzone, jak wskazano na wstępie – sprawnie i bez zbędnej zwłoki.

33 Przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie zawierają uregulowania na wypadek stwierdzenia przez organ egzekucyjny swojej niewłaściwości. Wobec tego jest rzeczą oczywistą, że w tym zakresie winny mieć zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, a konkretnie art. 65 § 1 w zw. z art. 18 u.p.e.a.

34 Zgodnie z powyższą regulacją, która realizuje zasadę załatwienia sprawy indywidualnej bez zbędnej zwłoki i w sposób sprawny – organ, do którego został niewłaściwie skierowany wniosek o prowadzenie egzekucji wraz z tytułem wykonawczym, ma obowiązek przekazania w drodze postanowienia tytuł wykonawczy właściwemu organowi egzekucyjnemu.

35 W tym stanie rzeczy należy całkowicie podzielić stanowisko zaprezentowane przez sąd pierwszej instancji i zaakceptować pogląd, że przepis art. 29 § 2 u.p.e.a. nie może stanowić podstawy zwrotu tytułu wykonawczego wierzycielowi w sytuacji, gdy konkretny organ nie jest właściwy do prowadzenia postępowania egzekucyjnego z powodu właściwości miejscowej, czy rzeczowej.

36 Przepis ten przewiduje tylko i wyłącznie dwie przesłanki uzasadniające jego zastosowanie, a mianowicie: 1) gdy tytuł wykonawczy obejmuje obowiązek nie podlegający egzekucji administracyjnej; 2) gdy tytuł nie spełnia wymogów określonych w art. 27 § 1 i 2 u.p.e.a.

37 Stosownie do art. 27 § 1 pkt 2 u.p.e.a. do obligatoryjnych elementów tytułu wykonawczego należy obowiązek wskazania przez wierzyciela imienia, nazwiska i adresu zobowiązanego. Na organie egzekucyjnym spocznie obowiązek kontroli poprawności powyższych danych (art. 29 § 2 u.p.e.a.).

38 Zwrot tytułu wykonawczego przez organ byłby uzasadniony w sytuacji nie wskazania przez wierzyciela prawidłowego adresu zamieszkania zobowiązanego i brak wiedzy organu na temat aktualnego adresu zamieszkania tegoż zobowiązanego. W rozpoznawanej sprawie występuje szczególna sytuacja, gdyż organ zna adres zobowiązanego pomimo błędnego wskazania przez wierzyciela miejsca zamieszkania zobowiązanego.

39 Ta właśnie szczególna sytuacja uzasadnia zastosowanie art. 65 § 1 kpa w zw. z art. 18 u.p.e.a. tj. przekazanie tytułu wykonawczego organowi właściwemu miejscowo.

40 Z tych też względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

41 O kosztach orzeczono zgodnie z art. 204 pkt 2 p.p.s.a.