Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2018 r., II FSK 690/17

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2018 r., II FSK 690/17

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Bogdan Lubiński (sprawozdawca), Sędzia NSA Andrzej Jagiełło, Sędzia NSA (del.) Anna Maria Świderska, Protokolant Bernadetta Pręgowska, po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2018 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 listopada 2016 r. sygn. akt I SA/Po 195/16 w sprawie ze skargi J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile z dnia 3 sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie podatku od nieruchomości za 2015 r. oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia 23 listopada 2016 r., sygn. akt I SA/Po 195/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę J. B. (zwanej dalej "Skarżącą", "Podatniczką") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile z dnia 3 sierpnia 2015 r. w przedmiocie podatku od nieruchomości za 2015 r.

3 Ze stanu sprawy przyjętego przez Sąd pierwszej instancji wynika, że Wójt Gminy L. decyzją z dnia 21 maja 2015 r. na podstawie art. 2 ust. 1, art. 3 ust 1, art. 4, art. 5, art. 6 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2014. 849 ze zm. - zwanej dalej "u.p.o.l."), art. 21 § 1, art. 21 § 5, art. 207 i art. 210 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. 2012, poz. 749 ze zm. - zwanej dalej "O.p.") ustalił Skarżącej wysokość zobowiązania podatkowego w podatku od nieruchomości za 2015 r. w kwocie 401,00 zł, płatne w dwóch ratach: pierwsza do dnia 15 września 2015 r. w kwocie 201 zł, druga rata do dnia 15 listopada 2015r. w kwocie 200 zł.

4 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Pile decyzją dnia 3 sierpnia 2015 r. utrzymało w mocy decyzję organu podatkowego I instancji.

5 Podatniczka w skardze wniosła o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego dnia 3 sierpnia 2015 r. i wydanie decyzji merytorycznej przywracającej grunt do kw. nr [...]. kw. nr [...], kw. nr [...] o powierzchni brakującej w ewidencji X. B., podatniczce J. B. i T. B.; razem około 392m2 gruntu, z tego Wójt decyzją z 1992 r. zabrał bez wywłaszczenia 200m2 z zabudowanej działki nr [...].

6 Decyzji zarzuciła naruszenie:

7 - art. 122, art.187, art.194 O.p., poprzez nieudzielenie podatnikowi odpowiedzi na pytanie z 13.03.2014r., dlaczego organ wydał decyzję podatkową za 2014r. mimo że Podatniczka nie została wezwana do uzgodnienia dokumentów do gminy mimo, że o to w tym piśmie wnosił pełnomocnik.

8 - art. 123 § 1 i art. 200 §1 O.p., poprzez jego niezastosowanie, tj. niewyznaczenia 7 dniowego terminu do wypowiedzenia się w zakresie zebranego materiału dowodowego przed wydaniem zaskarżonej decyzji,

9 - art. 79 § 1 i art. 2 k.p.a., poprzez uniemożliwienie podatnikowi wzięcia czynnego udziału w postępowaniu podatkowym, przede wszystkim w czynnościach uzgodnienia stanu faktycznego nieruchomości, co miało istotny wpływ na wynik sprawy,

10 - art. 7 k.p.a., poprzez zaniechanie wszechstronnego zbadania sprawy oraz zaniechanie obowiązku należytego i wyczerpującego informowania podatnika o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały wpływ na jego prawa i obowiązki będące przedmiotem postępowania.

11 Ponadto Podatniczka wniosła, aby Kolegium, jako organ nadrzędny:

12 - wymusiło na Wójcie lub Staroście Powiatu dostarczenia Sądowi i podatnikom ewidencji gruntów z adnotacją zgodną z § 47 ust. 3 i § 42 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29.03. 2001r., (Dz.U. z 2001r. Nr 38 poz.454), ponieważ ani Starosta ani Wójt nie odpowiadają na podatnika notatki służbowe,

13 - przedstawiło Sądowi i Podatniczce zwrotne potwierdzenia doręczenia zawiadomienia o wyznaczeniu 7 dniowego terminu do wypowiedzenia się w zakresie zebranego materiału dowodowego przed wydaniem powyższej decyzji organu odwoławczego.

14 Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi.

15 Sąd pierwszej instancji za bezzasadny uznał zarzut naruszenia art. 122, art.187, art.194 O.p., poprzez nieudzielenie Podatniczce odpowiedzi na pytanie z 13.03.2014r. o podstawy wydania decyzji podatkowej za 2014r. pomimo, że wbrew wnioskowi pełnomocnika, nie została wezwana przed wydaniem decyzji do gminy w celu uzgodnienia dokumentów. Całkowicie chybione są zarzuty naruszenia art. 79 § 1 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a., poprzez zaniechanie należytego ustalenia stanu faktycznego i niezapewnienie Podatniczce czynnego udziału w postępowaniu. W postępowaniu podatkowym nie znajdują zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego lecz przepisy obowiązującej od 1.01.1998 r. ustawy z 29.08.1997r. - Ordynacja podatkowa (tj. Dz. U. z 2012r., poz. 749 ze zm.). Odpowiednikiem art. 7 K.p.a. w Ordynacji podatkowej jest art. 122, zgodnie z którym w toku postępowania organy podatkowe podejmują wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w postępowaniu podatkowym. Z kolei odpowiednikiem art. 79 § 1 k.p.a. jest art. 189 O.p.

16 W opinii Sądu, w sprawie wymiaru podatku od nieruchomości organy podatkowe nie naruszyły zasady zaufania wyrażonej w art. 121 § 1 O.p. O naruszeniu tego przepisu nie może stanowić wydanie rozstrzygnięcia odmiennego od oczekiwanego przez Podatniczkę, w sytuacji, gdy organ prawidłowo zebrał materiał dowodowy oraz wskazał i wyjaśnił zastosowaną podstawę prawną. Tym bardziej nie można mówić o naruszeniu zasady zaufania z tego powodu, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało zakończone decyzją, która nie spełnia oczekiwań Podatniczki.

17 Organy podatkowe przeprowadziły postępowanie w sprawie wymierzenia podatku za 2015r. bez naruszenia procedury podatkowej. W szczególności, wbrew zarzutom skargi, nie naruszyły ustanowionej art. 122 O.p. zasady prawdy obiektywnej.

18 Wójt zasadnie wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia wysokości zobowiązania podatkowego w podatku. W toku tego postępowania, w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, podjął niezbędne czynności procesowe. Przede wszystkim wezwał Podatniczkę do złożenia informacji w sprawie podatku od nieruchomości na rok 2015. Włączył także do materiału dowodowego informację z dnia 14.03.2008 r. w sprawie podatku od nieruchomości na 2008 r., złożoną przez Podatniczkę, w której wskazała powierzchnię budynku mieszkalnego 97 m2 oraz powierzchnię gruntów przynależnych do zamieszkałych budynków i lokali mieszkalnych wielkości 1288 m2. Wykonując pisemne wezwanie organu podatkowego I instancji Starostwo Powiatowe - Wydział Geodezji, Kartografii, Katastru i Gospodarki Nieruchomościami w Z. dostarczyło dowód w postaci aktualnej informacji z rejestru gruntów w której stanowiąca własność Podatniczki działka [...] została opisana jako tereny zabudowy mieszkalnej o ogólnej powierzchni 0,1583 ha. Wójt włączył do materiału dowodowego sprawy odpis pisma z dnia 23.03.2012r. skierowanego do Starostwa Powiatowego w Z. o dostarczenie decyzji potwierdzającej jego pismo z dnia 29.02.2012r. nr [...]. Załączył do materiału dowodowego otrzymane ze Starostwa Powiatowego pisma z dnia 29.02.2012r. i 25.04.2012r. wyjaśniające stan postępowania po wniesionych zarzutach Podatniczki odnośnie danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków po modernizacji operatu w 2009r.

19 W opinii WSA, organy podatkowe przeprowadziły wystarczające postępowanie dowodowe, w którym zebrały materiał dowodowy, istotny dla rozstrzygnięcia, obejmujący wypis z rejestru gruntów dotyczący działki [...], informację Starostwa Powiatowego z dnia 7.04.2015r. [...] opisującą powierzchnię i sposób korzystania m. in z działki stanowiącej własność Podatniczki oznaczonej nr [...]. W świetle powyższego nieuprawnione jest twierdzenie, że organy podatkowe obydwu instancji nie zgromadziły wystarczającego materiału dowodowego. Postępowanie dowodowe nie może być prowadzone w dalszym ciągu, bez końca. Organy podatkowe prowadząc postępowanie podatkowe mogą korzystać ze środków dowodowych przewidzianych w art. 180 (wszystkich, o ile nie są sprzeczne z prawem) i art. 181 O.p. (np. w postaci deklaracji, informacji).

20 Sądowi z urzędu znany jest prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 765/12, oddalający skargę Podatniczki na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Poznaniu z dnia 22.06.2012r. Nr [...] w przedmiocie odrzucenia zarzutów do danych zawartych w operacie opisowo-kartograficznym po przeprowadzonej w 2009r. modernizacji w obrębie L., gminie L., powiat z., dotyczących działki [...]. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 21.10.2015r. oddalił skargę kasacyjną na ten wyrok wniesioną skutecznie tylko przez Podatniczkę. Sąd wziął pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu sygn. akt II SA/Po 765/12 w celu poszerzenia kontekstu faktyczno-prawnego, w którym zapadła decyzja wymiarowa w podatku za 2015r.

21 WSA podał, że obecnie Podatniczka bezpodstawnie domaga się, jak to w skardze określiła, wymuszenia na Wójcie lub Staroście Powiatu dostarczenia sądowi i podatnikom ewidencji gruntów " z adnotacją zgodną z § 47 ust. 3 i § 42 ust. 2 i 3 rozporządzenia z 29.03.2001r. Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa" w sprawie ewidencji gruntów budynków. W świetle oceny sądów administracyjnych obydwu instancji decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w P. z dnia 22.06.2012r. Nr [...] w przedmiocie odrzucenia zarzutów do danych zawartych w operacie opisowo-kartograficznym po przeprowadzonej w 2009r. modernizacji w obrębie L., gminie L., powiat z., dotyczących działki [...], okazała się prawidłowa.

22 Brak jest, zdaniem Sądu, podstaw do uznania za zasadny zarzut naruszenia art. 123 § 1 i art. 200 §1 O.p., poprzez jego niezastosowanie, tj. niewyznaczenia 7 dniowego terminu do wypowiedzenia się w zakresie zebranego materiału dowodowego przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Podatniczka 04.05.2015r. otrzymała od Wójta pismo z 16.04.2015r. informujące o wyznaczeniu 7 dniowego terminu do wypowiedzenia się że przed wydaniem decyzji w sprawie zebranego materiału dowodowego. Podatniczka uczyniła to działając poprzez pełnomocnika T. B., który, jak wynika z notatki służbowej z 7.05.2015r. podpisanej przez tegoż pełnomocnika, zawnioskował o ponowne wystąpienie do Starostwa Powiatowego w Z. o dostarczenie dokumentów, dotyczących zmian po modernizacji w ewidencji gruntów i budynków, a zwłaszcza decyzji ostatecznej zatwierdzającej te zmiany, zgodnie z § 47 ust. 3 i § 42 ust. 2 i 3 rozporządzenia z 29.03.2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. W aktach administracyjnych, po powyższej notatce, zmieszczone zostały dowody w postaci kopii pism z 2012r. wymienianych pomiędzy Wójtem i Starostwem Powiatowym, wskazujące na prowadzone ówcześnie przez Wójta czynności ustalające, w kwestii podniesionej po raz kolejny w notatce służbowej z 7.05.2015r. Niewyznaczenie w tym przypadku ponownie terminu do wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji w sprawie tego materiału dowodowego nie ma żadnego wpływu na wynik sprawy. W niniejszej sytuacji realizacji obowiązku wyznaczenia tego terminu nie można ujmować jako wartości bezwzględnej. Zasady tej nie można również rozumieć w sposób, który będzie paraliżował działalność organów administracji publicznej.

23 Podobnie ma się rzecz z niewyznaczeniem Podatniczce przez organ odwoławczy, który żadnego postępowania dowodowego nie przeprowadzał, terminu do wypowiedzenia się sprawie zebranego materiału dowodowego. Naruszenie przez organ odwoławczy art. 200 § 1 O.p. jest naruszeniem przepisów postępowania, które może doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji, tylko wtedy, gdy naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

24 Zdaniem WSA, organy podatkowe rozważyły całość zebranego w sprawie materiału dowodowego. Ocena dowodów, jakiej dokonały nie wykraczała poza ramy swobodnej oceny dowodów. Sąd nie dopatrzył się naruszenia reguł oceny dowodów z art. 191 O.p. W szczególności zasadnie organy przyjęły, że zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, organ podatkowy jest związany zapisami wynikającymi z ewidencji gruntów i budynków.

25 Sąd w ramach sądowej kontroli zaskarżonej decyzji stan faktyczny ustalony przez organy przyjął za własną faktyczną podstawę rozstrzygnięcia i na tym stanie faktycznym oparł wyrok. Stan faktyczny sprowadza się do tego, że Podatniczka na 1.01.2015 r. pozostawała właścicielką podlegającej opodatkowaniu nieruchomości: działki nr [...] o powierzchni 0.1583 ha, w skład której wchodzi użytek gruntowy: tereny zabudowy mieszkalnej –B, a także budynek o powierzchni mieszkalnej 95 m2.

26 W tym stanie faktycznym Wójt, będąc związany zapisami wynikającymi z ewidencji gruntów i budynków, zasadnie naliczył i ustalił Podatniczce zobowiązanie w podatku od nieruchomości za 2015r., przy uwzględnieniu deklaracji z 14.03.2008 r. odnośnie budynku mieszkalnego. W postępowaniu podatkowym przeprowadzenie postępowania kwestionującego zapisy ewidencji nie jest możliwe, gdyż w postępowaniu wymiarowym organ podatkowy nie ma podstaw prawnych do zmiany danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków.

27 Powyższy wyrok został zaskarżony w całości skargą kasacyjną Podatniczki, która wniosła o uchylenie przedmiotowego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi, który wydał zaskarżone orzeczenie.

28 Skarżąca orzeczeniu zarzuciła na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - zwanej dalej "p.p.s.a."), naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

29 1) art. 200 § 1 w zw. z art. 123 § 1 O.p., poprzez jego niezastosowanie przez organy podatkowe, w sytuacji gdy brak zastosowania wskazanego przepisu uznać należy za istotne uchybienie mające bezpośredni wpływ na wynik sprawy,

30 2) art. 187 § 1 w zw. z art. 194 § 1 O.p., poprzez jego niezastosowanie polegające na oparciu rozstrzygnięcia na dokumencie wydanym przez Starostwo Powiatowe w Z. - Referat Ewidencji Gruntów i Budynków z dnia 7 kwietnia 2015 r., który to dokument nie został zatwierdzony ostateczną decyzją administracyjną, zgodnie z obowiązującym prawem,

31 3) art. 122 w zw. z art. 121 § 1 O.p., poprzez niepodjęcie koniecznych czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności nieuwzględnienie okoliczności faktycznych wskazywanych przez Skarżącą, istotnych dla oceny całokształtu sprawy.

32 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

33 Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

34 Zgodnie z art. 176 p.p.s.a., skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom określonym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany.

35 Rozpatrując sprawę na skutek skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny związany jest jej granicami, tj. treścią przytoczonych w niej podstaw kasacyjnych oraz treścią i zakresem zawartego w niej wniosku, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza zatem, że zakres kontroli orzeczenia wydanego w pierwszej instancji wyznacza sama strona wnosząca ten środek zaskarżenia.

36 Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił Sąd pierwszej instancji, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego, wykazania dodatkowo, że to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

37 Oceniając argumentację autorki skargi kasacyjnej przede wszystkim należy podkreślić a co nie zostało uwzględnione, iż zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a., wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57a. Używając sformułowania "w granicach danej sprawy" ustawodawca odsyła do sprawy w jej znaczeniu materialnoprawnym, a jej tożsamość określają elementy wyznaczające tożsamość skonkretyzowanego w decyzji lub postanowieniu stosunku prawnego, a więc identyczność podmiotów, identyczność przedmiotu tego stosunku oraz identyczność obu jego podstaw - prawnej i faktycznej. Oznacza to, że dokonując kontroli legalności decyzji odmawiającej uchylenia decyzji dotychczasowej w przedmiocie podatku od nieruchomości nie może uczynić przedmiotem oceny decyzji wydanych przez inne organy dotyczące innego postępowania nawet w sytuacji, gdy jego stronami są te same podmioty. Organ podatkowy, jak i Sąd pierwszej instancji nie może jednocześnie dokonać kontroli legalności decyzji wydanych przez Starostwo Powiatowe – Wydział Geodezji, Kartografii, Katastru i Gospodarki Nieruchomościami w Z. dotyczącej informacji z rejestru gruntów. Sprawy te nie zachowują tożsamości, różna jest ich podstawa prawna i przedmiot. Kontrola legalności decyzji w tej sytuacji ograniczona jest zatem do oceny, czy organ miał, wynikające z przepisów prawa i prawidłowo ustalonego stanu faktycznego, podstawy do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie podatku od nieruchomości za 2015 r.

38 Tym samym nie można uznać za uzasadniony zarzut skargi kasacyjnej przedstawiony w pkt 1, jakoby naruszone zostały przepisy art. 200 § 1 w zw. z art. 123 §1 O.p. w związku z zaniechaniem powtórnego wezwania Podatnika, który "wniósł o ponowne wystąpienie do Starostwa Powiatowego w Z. o wydanie decyzji określających powierzchnie nieruchomości wraz z zamieszczonym adnotacjami o ich zatwierdzeniu ostateczną decyzją administracyjną wydaną przez Starostwo", a podstawą prawna żądania wydania stanowił § 43 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r.

39 Z analogicznych przyczyn za bezpodstawny należało uznać zarzut wymieniony w pkt 2, dotyczący naruszenia art. 187 §1 w zw. z art. 194 § 1 O.p., który autorka skargi kasacyjnej upatruje w braku zawiadomienia "o wszczęciu postępowania modernizacyjnego w zakresie gruntów i budynków, które miało miejsce w 2009 r.". Mając na uwadze powyższe nie można także zaakceptować stanowiska dotyczącego naruszenia przez organy podatkowe przepisów art. 122 w zw. z art. 121 § 1 O.p.

40 Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną uznając ją za bezzasadną.[pic]