Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2016 r., II FSK 689/15

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2016 r., II FSK 689/15

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący – Sędzia NSA Sławomir Presnarowicz, Sędzia NSA Anna Dumas, Sędzia NSA (del.) Jan Grzęda (sprawozdawca), Protokolant Dorota Rembiejewska, po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 21 listopada 2014 r. sygn. akt I SA/Lu 242/14 w sprawie ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia 19 lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia 21 listopada 2014 r. sygn. akt I SA/Lu 242/14 Wojewódzki Sad Administracyjny w Lublinie na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia 19 lutego 2014 r. (nr SKO.288/14) w przedmiocie opłaty za gospodarowanie opłatami komunalnymi.

3 Z uzasadnienia wyroku wynikał następujący stan sprawy.

4 Wobec niezłożenia do 31 maja 2013 r., deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, Wójt Gminy P. decyzją z dnia 31 grudnia 2013 r. określił dla skarżącej opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi z jej nieruchomości w wysokości 60 zł miesięcznie.

5 W uzasadnieniu organ podał, że M. B. jest właścicielem działki zabudowanej budynkiem mieszkalnym w którym obok niej zamieszkuje pięcioro członków jej rodziny. Organ stwierdził, że w sprawie mają zastosowanie przepisy: art. 6h, art. 6i oraz art. 6m ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 391 ze zm., dalej: "u.c.p."), przepisy uchwały Nr XXIII/125/2013 Rady Gminy Potok Wielki z dnia 6 marca 2013 roku w sprawie wyboru metody ustalania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki opłaty, a także uchwały Nr XXIII/127/2013 Rady Gminy z dnia 6 marca 2013 r. w sprawie określenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

6 W odwołaniu skarżąca zarzuciła wydanie decyzji z naruszeniem prawa.

7 Decyzją z 19 lutego 2014 r. SKO utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

8 W uzasadnieniu organ odwoławczy powołano przepisy u.c.p. oraz wskazano, że zgodnie z przepisami uchwały Rady Gminy P. Nr XXIII/125/2013 zróżnicowano stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w zależności od sposobu zbierania odpadów i liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość. Zgodnie z jej § 2 stawka opłaty za odpady zbierane i odbierane w sposób selektywny wynosi miesięcznie; dla nieruchomości zamieszkałych przez 1- 3 mieszkańców 6 zł od mieszkańca; dla nieruchomości zamieszkałych przez 4-6 mieszkańców 5 zł od mieszkańca; dla nieruchomości zamieszkałych przez 7 i więcej mieszkańców 4 zł od mieszkańca. Za gospodarowanie odpadami komunalnymi zbieranymi i odbieranymi w sposób nieselektywny opłata miesięczna od osoby wynosi dla nieruchomości zamieszkałych przez 1-3 mieszkańców 12 zł, przez 4-6 mieszkańców 10 zł i dla nieruchomości zamieszkałych przez 7 i więcej mieszkańców 8 zł. Wskazano również, że zgodnie z uchwałą nr XXIII/127/2013 z 6 marca 2013 r. w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (Dz. Urz. Wojew. Lubelskiego z 2013r. poz. 1892) nałożono na właścicieli nieruchomości obowiązek złożenia w Urzędzie Gminy pierwszej deklaracji w terminie do 31 maja 2013r. Z kolei uchwałą Nr XXVII/158/2013 z dnia 13 listopada 2013r. (Dz. Urz. Wojew. Lubelskiego z 2013r. poz. 4746) Rada Gminy zmieniła uchwałę Nr XXIII/127/2013 z dnia 6 marca 2013r. w zakresie wzoru deklaracji i ustaliła nowy wzór obowiązującej deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

9 Określając wysokość opłaty Wójt zasadnie zastosował stawkę opłaty przewidzianą w wyżej powołanej uchwale Rady Gminy, w wysokości 10 zł od osoby, dla nieruchomości, na których odpady nie są zbierane w sposób selektywny. M. B. nie złożyła bowiem deklaracji o wysokości opłaty i nie zadeklarowała zbierania odpadów komunalnych w sposób selektywny. Ponieważ zaś nieruchomość M. B. zamieszkuje 6 osób wysokość opłaty określono na kwotę 60 zł miesięcznie.

10 Na decyzję SKO M. B. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, wnosząc o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją Wójta Gminy P..

11 SKO wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

12 WSA motywując oddalenie skargi stwierdził, że zaskarżona doń decyzja nie naruszała prawa. Zgodnie bowiem z art. 6h u.c.p. właściciele nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy obowiązani są ponosić na rzecz gminy opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, a obowiązek uiszczania tej opłaty jest związany z samym posiadaniem, na podstawie określonego tytułu prawnego, nieruchomości zamieszkałej. Jest więc niezależny od faktu korzystania z usługi odbierania odpadów, a nawet ich powstawania.

13 Sąd uznał, że bezsporne było, iż skarżąca była właścicielką działki zabudowanej budynkiem mieszkalnym, położonej w miejscowości Stawki nr 76 oraz że nieruchomość zamieszkiwało łącznie 6 osób. Wobec niezachowania obowiązku złożenia deklaracji zgodnie z art. 6o u.p.c. wójt obowiązany był do określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w drodze decyzji.

14 Z kolei sposób ustalania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, zgodnie z art. 6j ust. 1 u.c.p. nawiązywać może do liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, ilości wody zużytej w danej nieruchomości lub powierzchni lokalu mieszkalnego. Na podstawie art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p. wyboru metody ustalania wysokości opłaty dokonuje rada gminy w drodze uchwały. Możliwe jest również, o czym stanowi art. 6j ust. 2, przyjęcie jednej stawki od gospodarstwa domowego. Zgodnie z powołanymi przepisami Rada Gminy P. dokonała wyboru jednej z metod ustalania opłaty podejmując powołaną wyżej uchwałę Nr XXIII/125/2013 z dnia 6 marca 2013 r. w sprawie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości tej opłaty na terenie Gminy P.. Z kolei na podstawie tej uchwały Wójt określił w drodze decyzji wysokość opłaty miesięcznej przypadającej od skarżącej, obliczonej jako iloczyn liczby mieszkańców oraz właściwej stawki.

15 Rada gminy, na podstawie art. 6k ust. 1 i 2 u.c.p., określa również stawkę opłaty. Zauważyć należy, iż przepisy art. 6k ust. 1 i 2 były przedmiotem badania przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 28 listopada 2013 r., sygn. akt K 17/12. Zostały one jednak uznane za niezgodne z art. 84 i 217 ustawy zasadniczej państwa tylko w zakresie, w jakim nie określają maksymalnej wysokości stawki.

16 Rada Gminy Potok Wielki powołaną wyżej uchwałą nr XXIII/125/2013 ustaliła w §1, iż opłata stanowi iloczyn liczby mieszkańców i ustalonej stawki. W §§ 2 i 3 ustaliła zaś, iż stawka opłaty w przypadku selektywnego i nieselektywnego zbierania i odbierania odpadów, zróżnicowana jest od ilości mieszkańców zamieszkałych w danej nieruchomości, co znajduje oparcie w art. 6j ust. 2a u.c.p..

17 Określenie wysokości opłaty nie naruszało art. 6o u.c.p. Zdaniem WSA, na podstawie powołanego wyżej przepisu, dokonanie określenia wysokości opłaty powinno następować z uwzględnieniem metody ustalania jej wysokości przyjętej w danej gminie przez organ stanowiący. Przemawia za tym, po pierwsze, wykładnia językowa oraz systemowa wewnętrzna. Art. 6o dotyczy bowiem szacowania wysokości opłaty a nie ilości powstających w nieruchomości odpadów. Ponadto zamieszczony jest on w tym samym rozdziale 3a u.c.p., po art. 6j i art. 6k normujących kompetencje rady gminy w zakresie wyboru metody ustalania wysokości opłaty i ustalania jej stawki. Po drugie natomiast, ze względu na treść powołanych wyżej art. 6j i art. 6k, nie oblicza się ani nie szacuje, dla potrzeb ustalania wysokości analizowanej opłaty, rzeczywistej ilości odpadów powstających na zamieszkałych nieruchomościach w gminie. Oblicza ją natomiast jako iloraz wskazanych wyżej czynników pośrednio nawiązujących do ilości odpadów, tj. liczby mieszkańców zamieszkałych w danej nieruchomości, ilości zużytej wody lub powierzchni lokalu, oraz przyjętej stawki opłaty. Dla wójta, burmistrza lub prezydenta miasta dokonującego, zgodnie z wymaganiem zawartym w art. 6o u.c.p., szacunku wysokości opłaty, jedynym dostępnym punktem odniesienia jest zatem, w zależności od przyjętej przez radę gminy metody ustalania wysokości tejże opłaty, ilość mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, ilość zużytej wody albo powierzchnia lokalu oraz ustalona przez radę wysokość stawki.

18 Zdaniem WSA Wójt postąpił prawidłowo określając wysokość opłaty zastosował stawkę obowiązującą w odniesieniu do nieruchomości, w których odpady nie są gromadzone w sposób selektywny. Opłata może być bowiem obliczana z zastosowaniem stawek niższych, jeśli odpady są zbierane w sposób selektywny. Zgodnie natomiast z powołaną wyżej uchwałą Rady Gminy P. nr XXVII 158/2013, podjętą na podstawie art. 6n u.c.p. określającą wzór deklaracji, stawka niższa stosowana jest w przypadku zadeklarowania zbierania odpadów w sposób selektywny i zgodnie z przyjętym regulaminem. Skoro zaś skarżąca nie złożyła deklaracji co do zbierania w sposób selektywny i zgodnie z odpowiednim regulaminem, to nie było podstaw do zastosowania stawki niższej.

19 Z tego względu nie można podzielić twierdzenia skarżącej, iż dokonane przez nią ustalenia dotyczące wysokości opłaty naruszają metodologię wynikającą z art. 6o u.c.p. lub są dowolne, tj. nieoparte na przepisach prawa powszechnie obowiązującego.

20 W odniesieniu do podniesionej przez skarżącą kwestii terminu dokonywania opłat "z góry". tj. przed upływem miesiąca, za który przypada opłata WSA stwierdził, iż terminy płatności opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi określone zostały w §1 uchwały Rady Gminy z 6 marca 2013 r. nr XXIII/126/2013 (Dz. Urz. Woj. Lub. z 2013 r., poz. 1831) w sprawie określenia terminu, częstotliwości i trybu uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Nie są natomiast przedmiotem rozstrzygnięcia decyzją Wójta z dnia 31 grudnia 2013 r. ani zaskarżoną decyzją SKO w Zamościu. Uchwała, o której mowa nie była także podstawą rozstrzygnięcia w sprawie wysokości opłaty, zawartego we wskazanych decyzjach.

21 Skarżąca nie zgodziła się z wyrokiem WSA i w złożonej skardze kasacyjnej zarzuciła:

22 1. Naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 6j u.c.p. polegające na błędnym przyjęciu, że w niniejszej sprawie Wójt Gminy P. prawidłowo zastosował niniejszy przepis,

23 2. Naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj. art. 6k u.c.p. polegające na błędnym przyjęciu, że w niniejszej sprawie Wójt Gminy P. prawidłowo zastosował niniejszy przepis,

24 3. Naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 § 1 i 2 oraz art. 3 § 1 3 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionego przez skarżącą zarzutu naruszenia art. 6n i art. 6o u.c.p. tj. w zakresie bezpodstawnego sformułowania we wzorze deklaracji zgody na przetwarzanie danych osobowych.

25 Podnosząc tej treści zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania.

26 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

27 Skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw i z tej przyczyny podlegała oddaleniu.

28 Podstawy kasacyjne wymienione są w art. 174 p.p.s.a.: naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz naruszenie prawa procesowego, jeśli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

29 Skarżąca sformułowała w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego oraz procesowego.

30 Zarzut naruszenia prawa procesowego sprowadzał się do twierdzenia o nieodniesieniu się przez sąd pierwszej instancji do zarzutów naruszenia art. 6n i art. 6o u.c.p. Zastrzeżenia te nie są jednak trafne. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku sąd pierwszej instancji przedstawił analizę treści tych przepisów i dokonał systemowej wykładni art. 6o u.c.p. odwołując się do tzw. argumentum a rubrica. Ocenił zaskarżoną decyzję pod kątem zgodności z oboma przepisami ustawy jak również zgodność uchwały Rady Gminy P. nr XVII 158/2013 z przepisami ustawy. Tym samym dokonał kontroli sądowej również pod kątem naruszenia przepisów, których obrazy dopatrywała się skarżąca.

31 Istotnie brak było w uzasadnieniu wyroku WSA odniesienia się do treści uchwały w części w jakiej przewidywała ona we wzorze deklaracji oświadczenie o odpowiedzialności karnej. Niemniej zaniechanie takie nie mogło zostać uznane za przyczynę uzasadniającą uchylenie zaskarżonego wyroku. Należy bowiem zauważyć, że naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny przepisów prawa procesowego, by mogło stanowić skuteczną podstawę kasacyjną, musi mieć wpływ na treść orzeczenia (art. 174 pkt 2 p.p.s.a). Takiego, choćby potencjalnego wpływu na treść orzeczenia zaniechanie powyższe nie mogło wywrzeć. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego obecne były bowiem poglądy, że zawarcie we wzorze deklaracji oświadczenia o zgodzie na przetwarzanie danych osobowych stanowi naruszenie delegacji ustawowej do wydania uchwały wynikającej z art. 6n ust. 1 pkt 1 u.c.p. (zob. wyr. NSA z 20 stycznia 2016 r. II FSK 2419/15), lecz nie można uznać, by wada taka rzutowała na obowiązki w zakresie złożenia deklaracji oraz prawnych konsekwencji jej niezłożenia wyrażających się obowiązkiem gminy określenia opłaty w drodze decyzji administracyjnej (art. 6o u.c.p.). Na marginesie zauważyć warto, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrażał również stanowisko, że takie wyjście poza delegację ustawową nie musi wręcz stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały, gdyż nie niosło za sobą żadnych negatywnych konsekwencji w sferze praw obywateli (wyr. z 20 stycznia 2016 r. II FSK 3185/15). Ostatecznie jednak należało uznać, że brak odniesienia się do omówionego zarzutu nie mógł nawet potencjalnie wywrzeć wpływu na treść wyroku WSA.

32 Bezzasadne były również zarzuty naruszenia prawa materialnego. Oba, z uwagi na swoją konstrukcję nie zostały bowiem skutecznie podniesione.

33 Zarówno art. 6k jak i art. 6j u.c.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji składały się z licznych przepisów ujętych w kolejnych jednostkach teksu ustawy, których w redakcji podstaw kasacyjnych nie wskazano.

34 W art. 6j zawarte są w 5 ustępach przepisy określające sposoby konstruowania opłat za gospodarowanie odpadami oraz delegacja ustawowa, przy czym – co istotne z w kontekście przedmiotu niniejszej sprawy – wszystkie przepisy kierowane do rad gmin, a nie wójta jako organu wykonawczego gminy, co zresztą tyczy się również przepisów zawartych w art. 6k ust. 1, 2, 3 i 4 u.c.p.

35 Omawiane zarzuty jako poddające się kontroli instancyjnej dyskwalifikują zatem dwa uchybienia. Zasadniczym jednak jest brak precyzyjnego i niewątpliwego wskazania podstaw kasacyjnych.

36 Jak bowiem wspomniano we wcześniejszym fragmencie niniejszego uzasadnienia, a co jednak w tym miejscu wymaga powtórzenia, zgodnie w art. 176 w zw. z art. 174 p.p.s.a., skarga kasacyjna musi zawierać wskazanie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie. Przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd pierwszej instancji zarzuca skarga kasacyjna. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065). Naczelny Sąd Administracyjny, jako związany granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a,), nie ma kompetencji dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to bowiem powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony.

37 Zarzuty naruszenia prawa materialnego, w redakcji takiej jaką sformułowano w skardze kasacyjnej, nie poddawały się zatem kontroli instancyjnej.

38 Ubocznie już tylko wspomnieć należy, że przepisy zawarte w kolejnych jednostkach zawartych w art. 6j i art. 6k u.c.p. kierowane były do rad gmin czyli organów, które były uprawnione do wydawania uchwał, zaś podstawą prawną określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w zakresie wysokości tej opłaty była uchwała Rady Gminy P.. Ta podstawa prawna dotyczyła zarówno rozstrzygnięcia wójta jak i SKO. Tym samym zarzuty oparte o twierdzenie o naruszeniu art. 6j i art. 6k u.c.p. były nie dość, że niekompletne, to jeszcze w sposób oczywisty chybione.

39 Wprawdzie uchwała rady gminy jako akt prawa miejscowego nie musiała być dla sądu wiążąca (art. 178 ust. 1 Konstytucji RP), lecz zarzut kasacyjny zmierzający do wykazania niezasadnego oparcia się na przepisie prawa miejscowego sprzecznym z zakresem delegacji ustawowej, wymagał jego wprost wyrażenia oraz poprawnej kwalifikacji prawnej, czego w rozpoznawanej skardze kasacyjnej brakowało i to zarówno w treści podstaw kasacyjnych jak i w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

40 W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw (art. 184 p.p.s.a.).