Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2016 r., II FSK 4015/13

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2016 r., II FSK 4015/13

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Tomasz Zborzyński (sprawozdawca), Sędzia NSA Zbigniew Kmieciak, Sędzia NSA Jolanta Sokołowska, Protokolant Justyna Nawrocka, po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2016 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 października 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 1364/13 w sprawie ze skargi A. S. na uchwałę Rady Miasta Otwock z dnia 20 grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od A. S. na rzecz Miasta Otwock kwotę 180 (słownie: sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 Sygnatura akt II FSK 4015/13

3 U z a s a d n i e n i e

4 Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. S. na uchwałę Rady Miasta Otwocka w przedmiocie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

5 Stan sprawy Sąd przedstawił w sposób następujący:

6 Uchwałą z dnia 20 grudnia 2012 r. Nr [...] Rada Miasta Otwocka określiła wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

7 W skardze, wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie: Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), skarżący zarzucił, że uchwała ta narusza art. 51 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP, art. 6n ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r., poz. 391 ze zm.) oraz ogólnie ustawę z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 925 ze zm.). Podniósł, że stanowiący załącznik do uchwały wzór deklaracji zawiera rubryki, których wypełnienie prowadzi do podania danych osobowych właścicieli nieruchomości, których zakres nie jest uzasadniony celem, jakim jest prawidłowe obliczenie wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, a w szczególności: drugiego imienia, imienia ojca i matki, numeru telefonu oraz adresu e-mail.

8 Rada Miasta Otwocka wniosła o oddalenie skargi, podnosząc, że zaskarżona uchwała nie narusza praw skarżącego.

9 Uzasadniając oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: P.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarżący był uprawniony do wniesienia skargi w zakresie, w jakim odnosi się ona do osób fizycznych, ponieważ skutkiem powzięcia uchwały było powstanie skonkretyzowanego obowiązku skarżącego podania organowi gminy określonych danych; jest on zatem osobą, której interes prawny mógł zostać naruszony. Nie był on natomiast uprawniony do wniesienia skargi w pozostałym zakresie – w jakim odnosi się ona do innych podmiotów (rubryki w części C-2). Niezasadny jest jednak zarzut, jakoby zakres żądanych od skarżącego informacji wykraczał poza granice wskazane w art. 6n ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, bowiem ustawowe upoważnienie do wydania uchwały wskazuje na potrzebę zapewnienia prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ale także na to, że deklaracja ma stanowić podstawę wystawienia tytułu wykonawczego; konieczne jest zatem gromadzenie danych, niezbędnych do realizacji tego celu. Zakres danych, wymaganych dla prawidłowego wystawienia tytułu wykonawczego, wynika z załączników 4 – 7 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 137, poz. 1541 ze zm.). W tym świetle zbędna jest jedynie informacja zawarta w pkt 16 części C-1 kwestionowanej deklaracji (adres e-mail). Jednakże odbiór przez gminy odpadów komunalnych stanowi jednocześnie formę usługi, toteż racjonalne jest gromadzenie informacji służących komunikowaniu się z odbiorcą tej usługi, w tym adresu e-mail; może to bowiem usprawnić odbiór odpadów, co służy interesowi publicznemu. Wobec powyższego nie są trafne zarzuty naruszenia zarówno art. 1 ustawy o ochronie danych osobowych, jak i art. 6n ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz art. 51 Konstytucji.

10 W wywiedzionej od powyższego wyroku skardze kasacyjnej skarżący wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

11 Na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a. zarzucił naruszenie:

12 I. art. 6n ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach przez jego błędną wykładnię i uznanie, że dopuszczalne jest gromadzenie danych osobowych, innych, niż niezbędne do zapewnienia prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ułatwienia składania deklaracji, podczas gdy art. 6n ust. 1 wymienionej ustawy w sposób jednoznaczny, zarówno literalnie, jak i systemowo, stanowi, że rada gminy, która określa w drodze uchwały wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, powinna kierować się w pierwszej kolejności potrzebą wyliczenia wysokości opłaty, a w drugiej kolejności dążyć do ułatwienia złożenia deklaracji;

13 II. art. 1 i art. 23 ust. 1 pkt 4 oraz art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie danych osobowych przez ich błędną wykładnię i pominięcie okoliczności, że zasadą na gruncie tej ustawy jest poszanowanie i ochrona danych osobowych przed ich gromadzeniem i przetwarzaniem, względnie ich adekwatne przetwarzanie, a wyjątki od tej zasady, które powinny zostać określone ustawowo, należy interpretować ściśle, co ostatecznie doprowadziło Sąd I instancji do błędnego przekonania, że dodatkowy cel gromadzenia i przetwarzania danych osobowych w postaci możliwości wystawienia tytułu wykonawczego, można na zasadzie wykładni rozszerzającej wyinterpretować z całokształtu brzmienia przepisu art. 6n ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach;

14 III. art. 51 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji przez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie okoliczności, że ochrona prawa do prywatności i nieujawniania informacji o sobie jest prawem podmiotowym chronionym konstytucyjnie, a ograniczenie tego prawa stosownie do art. 31 ust. 3 Konstytucji podlega znaczącym rygorom, których wykładnia przyjęta przez Sąd I instancji nie spełnia.

15 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że wadliwość praktyki żądania zbyt wielu danych osobowych w deklaracjach dotyczących gospodarowania odpadami stwierdził zarówno Główny Inspektor Ochrony Danych Osobowych, jak i regionalne izby obrachunkowe oraz sądy administracyjne (w szczególności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 11 kwietnia 2013 r., II SA/Ol 137/13). Pouczenie, że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego, zamieszczono dopiero w końcowej części przepisu, po wskazaniu zasadniczych celów przetwarzania danych, co oznacza, że ustawodawca dodatkowego celu przetwarzania danych nie wprowadził. Ponadto żądane dane nie są adekwatne do celów, w jakich są przetwarzane, zwłaszcza w kontekście hipotetycznego celu, jakim jest egzekwowanie należności za gospodarowanie odpadami, co narusza ustawę o ochronie danych osobowych.

16 Rada Miasta Otwocka wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej, nie składając wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

17 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

18 Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

19 Trafnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wywiódł, że skoro art. 6n ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (w brzmieniu obowiązującym do dnia 5 marca 2013 r.) przewiduje, iż deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi winna zawierać pouczenie, że stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego, deklaracja ta może zawierać dane umożliwiające prawidłowe wystawienie tytułu wykonawczego, bowiem w przeciwnym wypadku pouczenie to byłoby bezprzedmiotowe. Trafnie również Sąd ten zauważył, że skoro deklaracja ma także służyć prawidłowemu obliczeniu wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami, a odbiór odpadów to usługa komunalna, dla zapewnienia prawidłowego realizowania tej usługi celowe jest zapewnienie kanałów porozumiewania się organizatora odbioru odpadów z odbiorcą tej usługi. Dlatego też uzasadnione jest, by w deklaracji znajdowały się rubryki odnoszące się do danych niezbędnych do wystawienia tytułu wykonawczego – takie, jak: drugie imię, imię ojca i matki, a także numer telefonu. Z kolei podanie adresu poczty mailowej niewątpliwie uzasadnia wzgląd na łatwość komunikowania się tą drogą. Należy też zauważyć, że w nowym wzorze tytułu wykonawczego, wprowadzonym na mocy rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 16 maja 2014 r. w sprawie wzorów tytułów wykonawczych w egzekucji administracyjnej (Dz. U. z 2014 r., poz. 650) w rubryce nr 22 przewidziano także adres e-mail zobowiązanego. Wskazuje to na kierunek zmian legislacyjnych, którym jest poszerzenie zakresu informacji o zobowiązanym – mimo braku prawnego wymogu posługiwania się pocztą elektroniczną (podobnie, jak prawnego wymogu posiadania telefonu), a także wzmacnia argumentację skarżonego wyroku w zakresie, w jakim odwołuje się ona do formalnych wymogów tytułów wykonawczych w egzekucji administracyjnej.

20 Wobec powyższego niezasadny jest postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 6n ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Nie można bowiem zgodzić się z twierdzeniem, że wyłącznym celem upoważnienia ustawowego, zawartego w tym przepisie, jest zapewnienie prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ułatwienie składania deklaracji, skoro zamieszczono w nim także wzmiankę o tym, że deklaracja (dane w niej zawarte) stanowią podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Nie przekonuje także argument odnoszący się do kolejności, w jakiej określono cele delegacji ustawowej, bowiem nie ma on żadnego uzasadnienia, ani systemowego, ani aksjologicznego. Nieprzekonujące są także argumenty odnoszące się do zastrzeżeń zgłaszanych przez Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych oraz regionalne izby obrachunkowe, jako że odzwierciedlają one wprawdzie wątpliwości tych organów co do dopuszczalnego zakresu żądania danych osobowych, ale nie odnoszą się do argumentacji prawnej, związanej z formalnymi wymogami administracyjnego tytułu wykonawczego. Natomiast co się tyczy przywołanego w skardze kasacyjnej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 11 kwietnia 2013 r. (II SA/Ol 137/13), należy zauważyć, że, po pierwsze, wyrok ten stał się wprawdzie prawomocny wskutek oddalenia wywiedzionej od niego skargi kasacyjnej wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 2013 r. (II OSK 1706/13), ale, po drugie, w wyroku tym zakwestionowano zgodność z upoważnieniem ustawowym zamieszczania we wzorach deklaracji oświadczeń o odpowiedzialności karnej za podanie nieprawdziwych danych; przesłanka zakwestionowania poddanej pod osąd sądów administracyjnych uchwały organu gminy była więc zasadniczo odmienna od tej, która stanowi kanwę sprawy rozpoznawanej obecnie.

21 Powyższe uwagi odnieść także można do zarzutu naruszenia art. 1 i art. 23 ust. 1 pkt 4 oraz art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie danych osobowych. Nie budzą wątpliwości wyrażone w tych przepisach zasady poszanowania i ochrony danych osobowych, a także właściwego ich przetwarzania ze względu na – między innymi – dobro publiczne i w trybie określonym ustawą. Te zasady nie doznają jednak naruszenia w związku z gromadzeniem danych osobowych przez organy gmin w związku z organizowaniem gospodarki odpadami komunalnymi, jako że niewątpliwie są one gromadzone i przetwarzane ze względu na dobro publiczne, a także w trybie i na podstawie upoważnienia ustawowego. Trudno także podzielić zastrzeżenia odnośnie adekwatności i proporcjonalności przetwarzania tych danych, skoro są one niezbędne do ewentualnego prowadzenia prawnie umocowanych i prowadzonych w interesie publicznym postępowań egzekucyjnych.

22 Wreszcie, chybione są zarzuty odnoszące się do naruszenia art. 51 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Nie ma wątpliwości co do tego, że ochrona prawa do prywatności i nieujawniania informacji o sobie jest prawem podmiotowym, chronionym konstytucyjnie, ale nie jest też prawem bezwzględnym, skoro jego ograniczenie wprost przewidziano w art. 51 ust. 1 Konstytucji. Uznanie, że w badanym przypadku następuje takie właśnie ograniczenie prawa do nieujawniania informacji o sobie, nie oznacza rozszerzającego interpretowania wyjątku, skoro odstępstwo od zasady ma prawne umocowanie.

23 Konkludując Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że żaden z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów nie okazał się uzasadniony, co oznacza, że skarga ta jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlega oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.

24 O kosztach postępowania kasacyjnego nie orzeczono wobec braku stosownego wniosku od strony wygrywającej sprawę w postępowaniu kasacyjnym.