Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2016 r., II FSK 3942/14

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2016 r., II FSK 3942/14

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący – Sędzia NSA Małgorzata Wolf-Kalamala (sprawozdawca), Sędzia NSA Jerzy Rypina, Sędzia NSA Jolanta Sokołowska, Protokolant Anna Dziewiż-Przychodzeń, po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Spółdzielni Mieszkaniowej w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 lipca 2014 r., sygn. akt I SA/Wr 315/14 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 14 listopada 2013 r., nr [...] w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Zaskarżonym wyrokiem z dnia 30 lipca 2014 roku, sygn. akt I SA/Wr 315/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę Spółdzielni Mieszkaniowej w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 14 listopada 2013 roku, nr [...] w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

3 W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, co następuje:

4 Decyzją z dnia 5 sierpnia 2013 roku Burmistrz S. określił Spółdzielni wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w kwocie 13 008,30 zł miesięcznie. Stwierdził, że zgodnie z art. 6o ustawą z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r. poz. 391 ze zm.; dalej: "u.c.p.g.") zobowiązaną do złożenia deklaracji w sprawie wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz stroną postępowania wymiarowego jest Spółdzielnia mieszkaniowa zarządzająca budynkami przy ulicach L., M., D., S., W. oraz przy placu S. Spółdzielnia zgodnie z pismem z dnia 17 czerwca 2013 roku, znak [...] (wraz z jego załącznikami), była właścicielem 6 budynków oraz współwłaścicielem 16 budynków, składających się łącznie z 527 lokali, z czego 20 było objętych spółdzielczym lokatorskim prawem do lokalu, 280 spółdzielczym własnościowym prawem do lokalu, zaś 227 było przedmiotem odrębnej własności (według stanu na dzień 31 maja 2013 roku). Według stanu na dzień 10 lipca 2013 roku we wskazanych lokalach zamieszkiwało 993 osoby.

5 Decyzją z dnia 14 listopada 2013 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Kolegium wskazało, że definicja legalna właściciela nieruchomości zobowiązanego (na podstawie art. 6h u.c.p.g.) do ponoszenia na rzecz gminy opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi została zawarta w art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. Poddając analizie regulację zawartą w tym przepisie organ odwoławczy uznał, że w przypadku, gdy tytuł prawny do nieruchomości wiąże się z członkostwem w określonej korporacji typu: spółdzielnia mieszkaniowa, wspólnota mieszkaniowa (powyżej 7 członków) lub towarzystwo budownictwa społecznego (w skrócie: TBS), podmiotem zobowiązanym do złożenia deklaracji i uiszczenia opłaty, o której mowa w Rozdziale 3a u.c.p.g., a w konsekwencji stroną postępowania wymiarowego będzie zawsze jednostka organizacyjna lub osoba fizyczna bądź prawna posiadająca nieruchomość w zarządzie, czyli odpowiednio: spółdzielnia mieszkaniowa, TBS, zarządca nieruchomości wspólnej lub którykolwiek z członków tzw. małej wspólnoty mieszkaniowej zrzeszającej do siedmiu członków.

6 Powołując się na art. 27 ust. 2 zdanie 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 roku o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz.U.2013.1222; dalej: "u.s.m."), Kolegium stwierdziło, że zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnię jak zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 roku o własności lokali (Dz.U.2000.80.903 ze zm., dalej: "u.w.l."), choćby właściciele lokali nie byli członkami spółdzielni. Stąd w odniesieniu do nieruchomości pozostających w spółdzielniach mieszkaniowych, obowiązki z zakresu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spoczywa na spółdzielni mieszkaniowej, która traktowana jest jak podmiot, któremu zarząd nieruchomością został powierzony. Wskazaną na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

7 W skardze na decyzję SKO, Spółdzielnia zarzuciła naruszenie art. 2 ust. 1 pkt 4 i art. 2 ust. 3 w zw. z art. 6h, art. 6m ust. 1 u.c.p.g. poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że spółdzielnia jako podmiot posiadający nieruchomość w zarządzie pozostaje zobowiązana do złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i tym samym jest stroną postępowania w sprawie ustalenia w drodze decyzji wysokości takiej opłaty;

8 • art. 27 ust. 2 i 3 u.s.m. w zw. z art. 2 ust. 3 u.c.p.g. poprzez uznanie, że spółdzielnia jest podmiotem sprawującym zarząd nieruchomością wspólną i w konsekwencji stroną postępowania wymiarowego;

9 • art. 6h u.c.p.g. i art. 133 § 1 i 2 O.p. w zw. z art. 174 § 1 O.p. poprzez przyjęcie, że spółdzielnia jest podatnikiem i tym samym stroną postępowania wymiarowego.

10 W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie.

11 We wskazanym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że z art. 6h i art. 6m u.c.p.g. wynika, iż obowiązek ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz składania deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spoczywa na właścicielach nieruchomości. Natomiast z art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., z uwzględnieniem pojęcia nieruchomości, wynika, że za właściciela ustawa uznaje każdy podmiot, który włada nieruchomością. Z kolei art. 2 ust. 3 u.c.p.g. przewiduje, że w razie zabudowania nieruchomości budynkami wielolokalowymi, w których ustanowiona została odrębna własność lokali, obowiązki właściciela nieruchomości obciążają osoby sprawujące zarząd nieruchomością wspólną, w rozumieniu przepisów ustawy o własności lokali lub właścicieli lokali, jeżeli zarząd nie został wybrany. Zdaniem Sądu pierwszej instancji w przepisie tym mowa jest nie tylko o osobach pełniących funkcję zarządu wspólnoty mieszkaniowej (wybranych zgodnie z art. 20 ust. 1 u.w.l.), ale również o każdej osobie fizycznej lub prawnej, której zarząd został powierzony. Spółdzielnia mieszkaniowa jest osobą prawną sprawującą zarząd nieruchomością wspólną. Po ustanowieniu na rzecz swoich członków lub innych osób odrębnej własności lokali, na zasadach określonych w przepisach Rozdziału 3 u.s.m. odwołujących się w pewnych kwestiach do przepisów ustawy o własności lokali, spółdzielnia sprawuje zarząd nieruchomościami wspólnymi, jak zarząd powierzony w rozumieniu przepisów o własności lokali, z mocy art. 27 ust. 2 u.s.m. Istotą systemu zarządu uregulowanego w art. 27 ust. 2 u.s.m. jest sprawowanie ex lege przez spółdzielnię zarządu nieruchomością wspólną jak zarządu powierzonego. Zarząd spółdzielni, w sytuacji wyodrębnienia własności lokali, nie jest całkowicie oderwany od reguł, o jakich mowa w przepisach ustawy o własności lokali. Tym samym spółdzielnie mieszkaniowe sprawują zarząd nieruchomością wspólną w rozumieniu przepisów ustawy o własności lokali (jak zarząd powierzony).

12 Reasumując, Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż słusznie Spółdzielnia została uznana za podmiot zobowiązany do złożenia deklaracji i uiszczania opłat za gospodarowanie odpadami.

13 Odnośnie do argumentów Spółdzielni dotyczących braku możliwości wyegzekwowania przez nią od lokatorów przypadających od nich części opłaty, Sąd wskazał, że przepisy ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych dają możliwość wyegzekwowania od lokatorów takich opłat, ponieważ koszty związane z odpadami należą do zwykłych kosztów eksploatacyjnych, które podlegają rozliczeniu na zasadach przewidzianych w ww. ustawie.

14 Od przedmiotowego wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego we Wrocławiu złożona została w dniu 31 października 2014 roku skarga kasacyjnej, która zarzuca:

15 1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładni:

16 a. art. 6m ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 4 i art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U.1996.132.622 ze zm., dalej: u.c.p.g.) – polegające na przyjęciu, że Spółdzielnia Mieszkaniowa w S. jest zobowiązana do składania zbiorczych deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami za swoich lokatorów gdyż tym samum została uznana za podmiot sprawujący zarząd nieruchomościami w świetle ustawy z dnia 24 czerwca 1994 oku o własności lokali;

17 b. art. 27 ust. 2 i 3 u.s.m. w zw. z art. 2 ust. 3 u.c.p.g. i uznanie że Spółdzielnia jest podmiotem sprawującym zarząd nieruchomością wspólną i w konsekwencji stroną postępowania wymiarowego;

18 c. art. 6h u.c.p.g. i art. 133 § 1 i 2 O.p. w zw. z art. 174 § 1 O.p. przez przyjęcie, że Spółdzielnia jest podatnikiem i tym samym stroną postępowania wymiarowego.

19 2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

20 a. art. 191 O.p. poprzez ustalenie stanu faktycznego na podstawie dokumentów (indywidualnych deklaracji), które nie zostały formalnie dopuszczone jako dowód w sprawie co stanowi przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów

21 b. art. 121 § 1 O.p. poprzez przeprowadzenie przez organ postępowania wymiarowego w sposób budzący zaufanie do organów podatkowych.

22 ` W związku z powyższym, strona skarżącą wniosła na podstawie ar. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a. o: (1) uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez ten Sąd; (2) zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

23 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

24 Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

25 Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Przepis ten zakreśla granice rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny wskazując, że wyznacza je strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej, z wyjątkiem nieważności postępowania, której w niniejszej sprawie nie stwierdzono.

26 Stosownie do postanowień art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię oznacza nieprawidłowe w odniesieniu do przyjętych reguł wykładni rozumienie treści obowiązującego przepisu lub zastosowanie przepisu nieobowiązującego. Z kolei naruszenie prawa przez niewłaściwe jego zastosowanie to błąd subsumcji, polegający na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie konkretny stan faktyczny odpowiada abstrakcyjnemu stanowi faktycznemu określonemu w hipotezie określonej normy prawnej. Kwestie dotyczące ustalenia stanu faktycznego podważać można za pomocą zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami postępowania podatkowego, zaś podstawę prawną rozstrzygnięcia - za pomocą zarzutu naruszenia prawa materialnego (w ramach podstawy wskazanej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), ewentualnie poprzez zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w powiązaniu z przepisami prawa materialnego (por. np. wyrok NSA z dnia 1 lutego 2013 r., sygn. akt I FSK 383/12 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl - CBOSA). Podkreślić należy, że obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest podanie, który z przepisów został naruszony i przyporządkowanie go do odpowiedniej podstawy kasacyjnej.

27 Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. wskazanie i uzasadnienie podstaw kasacyjnych należy do koniecznych i istotnych wymogów skargi kasacyjnej. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy przede wszystkim dokładne wskazanie podstawy kasacyjnej oraz określenie tych przepisów prawa, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - uległy naruszeniu przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie i w jaki sposób. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu lub uzasadnienie zarzutu "niewłaściwego zastosowania" przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym - także wykazanie, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przytoczenie podstawy kasacyjnej oraz jej uzasadnienie musi więc być precyzyjne. Związanie bowiem sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej powoduje, iż nie może on zastępować strony i precyzować, czy uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia.

28 Podnieść też trzeba, że przedmiotem zaskarżenia w postępowaniu przed sądem kasacyjnym jest wyrok sądu administracyjnego pierwszej instancji (por. art. 173 § 1 P.p.s.a.), a nie akt lub czynność organu administracji publicznej. Postępowanie ze skargi kasacyjnej nie daje podstawy do dokonywania po raz kolejny bezpośredniego badania legalności działania organów podatkowych (por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2005 r., sygn. akt I FSK 226/05, Lex nr 173349). Niemniej jednak trzeba przypomnieć, że na gruncie Konstytucji prawo do sądu zostało wyrażone wprost w art. 45 ust. 1 oraz zagwarantowane w art. 77 ust. 2. Zgodnie z pierwszym z tych przepisów każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Artykuł 77 ust. 2 stanowi zaś, że ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej do dochodzenia naruszonych wolności lub praw. W świetle Konstytucji nie jest niedopuszczalne (a wręcz - w świetle zasady rzetelności funkcjonowania organów wymiaru sprawiedliwości - może być pożądane) takie ukształtowanie środka odwoławczego, że dyskwalifikacja orzeczenia pierwszoinstacyjnego może nastąpić dopiero wówczas, gdy określony błąd sądu pierwszej instancji wywarł wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Wszakże celem skorzystania z prawa do zaskarżenia powinno być dążenie do uzyskania odmiennego rozstrzygnięcia sprawy, nie zaś wyłącznie do zadekretowania przez sąd wyższej instancji drobnych błędów, które nie miały znaczenia przesądzającego dla rozstrzygnięcia. Ponadto, naturalną konsekwencją prawa do zaskarżania orzeczeń jest wprowadzenie zasady skargowości, zakazującej - co do zasady - orzekanie przez sąd drugiej instancji ponad żądanie skarżącego (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego, z dnia 29 października 2009 roku, sygn. akt I OPS 10/09). Art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. pozwala wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu na uchylenie zaskarżonego orzeczenia administracyjnego jeśli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie ma żadnych wątpliwości, że idzie o naruszenie przepisów proceduralnych, przez organ je stosujący. Art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zawiera analogiczne unormowanie. Różnica jest tylko w adresacie identycznie brzmiącej normy, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. skierowany jest do wojewódzkiego sądu administracyjnego, zaś art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - do wnoszącego skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny ocenia postępowanie organów w świetle O.p. i jego błędem może być wada w ocenie. Jednak taka wadliwość nie jest równoznaczna z naruszeniem przepisów O.p. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Są to przecież dwie różne kwestie.

29 Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. Jednak podniesione w petitum skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania zostały skierowane do decyzji organu, a nie do skarżonego wyroku.

30 W orzecznictwie akcentuje się, że przez normy postępowania, o których mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., należy rozumieć wyłącznie przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż ustawa ta zawiera w zasadzie pełną i wyczerpującą podstawę procedowania sądowoadministracyjnego. Wskazane w powyższym przepisie naruszenie przepisów postępowania, jako podstawa skargi kasacyjnej odnosi się zatem do postępowania Sądu pierwszej instancji, a nie do dokonanej przez ten Sąd oceny działania organu administracji pod kątem zachowania przepisów obowiązujących ten organ. Aby zatem poprawnie sformułować zarzut w ramach wskazanej podstawy kasacyjnej, skarżący musi bezwzględnie powołać stosowne przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, którym uchybił Sąd pierwszej instancji, a nie same przepisy Ordynacji podatkowej, która to ustawa reguluje zasady postępowania przed organami administracji publicznej, a nie procedury sądowej (por. wyrok NSA z dnia 4 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 299/14, dostępny na orzeczenia.nsa.gov.pl).

31 Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżony wyrok nie narusza wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego.

32 Zgodnie z art. 6m ust. 1 u.c.p.g. właściciel nieruchomości obowiązany jest złożyć do wójta, burmistrza lub prezydenta miasta deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w terminie 14 dni od zamieszkania na danej nieruchomości pierwszego mieszkańca lub powstania na danej nieruchomości odpadów komunalnych. Właściciel nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy, obowiązany jest także do ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi na rzecz gminy, na terenie której położone są jego nieruchomości (art. 6h w zw. z art. 6c ust. 1 u.c.p.g.). Gmina jest natomiast obowiązana do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy (art. 6c ust. 1 u.c.p.g.). Na potrzeby ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach przez właściciela nieruchomości rozumie się także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością (art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g.). W przypadku, gdy nieruchomość jest zabudowana budynkami wielolokalowymi, w których ustanowiono odrębną własność lokali, obowiązki właściciela nieruchomości obciążają osoby sprawujące zarząd nieruchomością wspólną, w rozumieniu przepisów ustawy o własności lokali oraz właścicieli lokali, jeżeli zarząd nie został wybrany (art. 2 ust. 3 u.c.p.g.). Ustawodawca odróżnił zatem sytuację, gdy nieruchomością włada niepodzielnie jedna osoba lub kilka osób, ale na zasadzie współwłasności całej nieruchomości od sytuacji, gdy na nieruchomości znajduje się budynek z wieloma lokalami i przynajmniej w stosunku do jednego z tych lokali ustanowiona została odrębna własność. W takim przypadku właścicielowi lokalu przysługuje również udział w nieruchomości wspólnej jako prawo związane z prawem własności lokalu (art. 3 ust. 1 u.w.l.). Zasadą wynikającą z art. 2 ust. 3 u.c.p.g. jest nałożenie obowiązków właściciela nieruchomości na osobę sprawującą zarząd nieruchomością wspólną, czyli na jeden podmiot. Wyłącznie w przypadku, gdy taki zarząd nie został ustanowiony, obowiązki właściciela, wynikające z ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, obciążają każdego z właścicieli lokali. Osobą traktowaną jak właściciel nieruchomości w rozumieniu u.c.p.g. jest przy tym wyłącznie osoba sprawująca zarząd w rozumieniu przepisów ustawy o własności lokali. Ustawodawca, w stanie prawnym obowiązującym w 2013 roku, nie wymienił w tym przepisie expressis verbis spółdzielni mieszkaniowych. Podkreślić należy, że w art. 2 ust. 3 u.c.p.g. użyto wyrażenia "w rozumieniu ustawy o własności lokali", a nie "na podstawie przepisów ustawy o własności lokali".

33 Zgodnie z art. 18 u.w.l. właściciele lokali mogą w umowie o ustanowieniu odrębnej własności lokali albo w umowie zawartej później w formie aktu notarialnego określić sposób zarządu nieruchomością wspólną, w szczególności powierzyć zarząd osobie fizycznej lub prawnej. Sposób zarządu nieruchomością wspólną obowiązuje również tych właścicieli lokali, którzy nabywali ich własność sukcesywnie, po określeniu sposobu zarządu nieruchomością wspólną (art. 18 ust. 2 u.w.l.). Sposób zarządu nieruchomością wspólną określany jest zatem umownie przez właścicieli poszczególnych lokali, będących współwłaścicielami nieruchomości wspólnej, związanej z tymi lokalami.

34 W ustawie o własności lokali nie uregulowano sytuacji, gdy odrębną własność lokali wyodrębniono w budynkach wielolokalowych, w których w stosunku do części lokali prawo własności przysługuje spółdzielni mieszkaniowej. Kwestię tę uregulowano w ustawie o spółdzielniach mieszkaniowych. Stosownie do art. 27 ust. 2 tej ustawy zarząd nieruchomościami wspólnymi, stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnię jak zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust.1 u.w.l., choćby współwłaściciele nie byli członkami spółdzielni, z zastrzeżeniem art. 241 i art. 26. Przepisów ustawy o własności lokali o zarządzie wspólnym nie stosuje się, z zastrzeżeniem art.18 ust.1 oraz art. 29 ust.1 i 1a, które stosuje się odpowiednio. Jeżeli zatem nie wystąpi sytuacja, określona w art. 241 i art. 26 (to jest podjęcia przez większość właścicieli lokali uchwały o stosowaniu do zarządu nieruchomością wspólną oraz ich praw i obowiązków ustawy o własności lokali lub wyodrębnienia własności wszystkich lokali), zarząd nieruchomością wspólną z mocy ustawy sprawuje spółdzielnia mieszkaniowa na mocy odesłania do określonych przepisów ustawy o własności lokali. Sposób ustanowienia tego zarządu różni się od sposobu ustanowienia zarządu określonego w art. 18 ust. 1 u.w.l. tym, że nie powstaje on w wyniku porozumienia właścicieli lokali i spółdzielni, ale z mocy prawa, a przepis art. 18 ust. 1 i art. 29 u.w.l. stosuje się jedynie odpowiednio. Mimo tej różnicy ustawodawca stwierdza, że zarząd ten wykonywany jest przez spółdzielnię jak zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 u.w.l. Spójnik "jak" użyty został w tym przepisie jako wprowadzający wyrażenie porównawcze. Skoro spółdzielnia mieszkaniowa sprawować ma zarząd nieruchomością wspólną jak zarząd, o którym mowa w art. 18 ust. 1 u.w.l., to należy ją traktować tak samo, jak osobę sprawującą zarząd na podstawie porozumienia właścicieli lokali, o którym mowa w art. 18 ust. 1 u.w.l., choć nie została powołana do pełnienia tych czynności poprzez umowę, a w drodze ustawy. W orzecznictwie dotyczącym art. 27 ust. 2 u.s.m. podkreślano, że przyjęcie zasady, że do czasu wyodrębnienia własności wszystkich lokali bądź podjęcia odmiennej uchwały przez większość właścicieli lokali, zarząd nieruchomością wspólną sprawuje spółdzielnia mieszkaniowa jest zrozumiałe, gdyż w przeciwnym wypadku dochodziłoby do stosowania dwóch odmiennych procedur dotyczących zarządzania tą samą nieruchomością - procedur właściwych dla spółdzielni i właściwych dla wspólnoty mieszkaniowej. To z kolei prowadziłoby do chaosu i mogłoby sparaliżować zarządzanie nieruchomością wspólną. Zarząd nieruchomością wspólną przez spółdzielnię mieszkaniową jest zasadą ustawową, na tle której wyjątkowy charakter mają przypadki, gdy spółdzielnia pozostaje współwłaścicielką nieruchomości wspólnej, a nie jest jej zarządcą (tak w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 26 listopada 2008 r., III CZP 100/08, OSNC z 2009 r.,nr 10, poz. 140, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 października 2010 r., SK 19/09, OTK-A z 2010 r., nr 8, poz. 83). Odpowiednie stosowanie do spółdzielni mieszkaniowej art. 18 ust. 1 u.w.l. musi zatem oznaczać, że mimo odmiennego sposobu powołania ma ona uprawnienia i obowiązki zarządcy nieruchomością wspólną takie jak zarządca ustanowiony na podstawie art. 18 ust. 1 tej ustawy przez właścicieli wyodrębnionych lokali (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 19 października 2012 r., V CSK 459/11, OSNC-ZD z 2013 r., nr 2, poz. 44). Jest ona zatem osobą, której powierzono (zlecono z mocy ustawy) zarząd w rozumieniu (choć nie na podstawie) ustawy o własności lokali. W przeciwnym razie cel przepisu art. 27 ust. 2 u.s.m. nie zostałby osiągnięty.

35 Art. 2 ust. 3 u.c.p.g., wprowadzający zasadę jednego podmiotu, wykonującego obowiązki związane z gospodarowaniem odpadami komunalnymi, powstającymi na nieruchomościach zamieszkałych przez mieszkańców wskazuje na to, że także w tym przypadku celem ustawodawcy było uniknięcie sytuacji, gdy wiele osób będzie odpowiedzialnych za wykonanie obowiązków związanych z nieruchomością wspólną, co powodować może stan niepewności co do zakresu obowiązków poszczególnych podmiotów. Rozłożenie tego obowiązku na właścicieli poszczególnych lokali dopuszczalne jest jedynie wówczas, gdy zarząd nieruchomością wspólną nie został ustanowiony. Jeżeli zatem spółdzielnia mieszkaniowa wykonuje (sprawuje) zarząd jak zarząd powierzony w rozumieniu ustawy o własności lokali i stosuje się do niej odpowiednio przepis ustawy o własności lokali, w tym przede wszystkim art. 18 ust. 1 u.w.l., to ona powinna być zgodnie z art. 2 ust. 3 u.c.p.g. traktowana jako właściciel nieruchomości. Sprawuje ona bowiem zarząd w rozumieniu ustawy o własności lokali. Zauważyć należy, że tak przepis art. 2 ust. 3 u.c.p.g. rozumiał również Trybunał Konstytucyjny, uznając w wyroku z dnia 28 listopada 2013 r., K 17/12 (OTK-A z 2013 r., nr 8, poz. 125, Dz.U. z 2013 r., poz. 1399) art. 6h i art. 6m ust. 1 w zw. z art. .2 ust. 3 uc.p.g. za zgodny z art. 2 Konstytucji. W punkcie III.1.3 uzasadnienia Trybunał stwierdził, że pojęcie osoby sprawującej zarząd użyte w tym przepisie jest jasne i komunikatywne, gdyż jego treść wyznacza zakres odesłania, a tym samym jednoznacznie i precyzyjnie można wskazać podmiot obowiązany do ponoszenia opłaty oraz złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w wypadku budynków wielolokalowych, co do których zastosowanie znajdą przepisy ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. Zarząd nieruchomościami wspólnymi, gdy w spółdzielczym budynku wielolokalowym ustanowiono odrębną własność przynajmniej jednego lokalu, sprawuje spółdzielnia mieszkaniowa i ona też jest podmiotem zobowiązanym do wykonywania obowiązków, o których mowa w art. 6h i art. 6m u.c.p.g.

36 Zmiana art. 2 ust. 3 u.c.p.g., jaka została wprowadzona od 1 lutego 2015 roku ustawą z dnia 28 listopada 2014 roku o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U.2015.87), poprzez wyraźne wymienienie jako osoby, którą obciążają obowiązki właściciela nieruchomości zabudowanej budynkiem wielolokalowym spółdzielni mieszkaniowej, była, jak wynika z uzasadnienia projektu jedynie zmianą doprecyzowującą, a nie zmianą normatywną (druk sejmowy Sejmu VII Kadencji nr 2402).

37 Wskazać ponadto należy, że art. 2 ust. 3 u.c.p.g. nie ulegał zmianie od uchwalenia ustawy do 31 stycznia 2015 r. Obowiązek usuwania odpadów komunalnych z nieruchomości zabudowanych budynkami wielolokalowymi zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 3b, ciążył przed 1 stycznia 2012 roku także na właścicielu nieruchomości w rozumieniu art. 2 ust. 3 i nie budziło wówczas wątpliwości, że w przypadku ustanowienia w budynku spółdzielczym przynajmniej w stosunku do jednego lokalu odrębnej własności, obowiązek taki spoczywał na spółdzielni mieszkaniowej. Ona była stroną umowy z podmiotem zajmującym się wywozem nieczystości i zobowiązanym do zapłaty za usługę, a kosztami tego wywozu obciążała nie tylko członków spółdzielni, ale i właścicieli lokali. Była także zobowiązana do ustalania wysokości kosztów z tym związanych i rozliczaniem pobieranych na te koszty zaliczek (art. 29 ust. 1 u.w.l. w zw. z art.27 ust.2 u.s.m.). Także w tym przypadku ponosiła ona ryzyko, że właściciele lokali będą się uchylali od ponoszenia kosztów zarządu nieruchomością wspólną i konieczne będzie dochodzenie tych należności na drodze sądowej, a niekiedy należności tych nie uda się wyegzekwować. W przypadku niepłacenia przez spółdzielnię za wywóz nieczystości, usługodawca dochodziłby należności od spółdzielni. Nie byłoby także wykluczone przymusowe, w drodze egzekucji prowadzonej na podstawie przepisów Kodeksu postępowania cywilnego, doprowadzenie do wykonania tego zobowiązania przez spółdzielnię. Zmiana wprowadzona od 1 stycznia 2012 r. zwalnia spółdzielnię jako właściciela w rozumieniu art. 2 ust. 3 u.c.p.g. z obowiązku usuwania odpadów komunalnych, obowiązek ten obciąża obecnie gminę (art. 6c ust. 1 u.c.p.g.). Wysokość opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi i wybór metody ustalenia opłaty należy do rady gminy (art. 6k ust. 1 u.c.p.g.). Opłaty te są daninami publicznymi, ale niemającymi charakteru podatku (odróżnia je od podatku cecha odpłatności – por. wyrok powołany Trybunału Konstytucyjnego K 7/12, pkt 3.4 uzasadnienia), do których stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej i do których pobierania i określania właściwe są samorządowe organy podatkowe (prezydent, burmistrz i wójt - art. 6q u.c.p.g.). Opłaty mogą być przymusowo ściągnięte w drodze egzekucji administracyjnej od właściciela nieruchomości, zobowiązanego do ich ponoszenia (art. 6b u.c.p.g.), nie zmienia to jednak w istotny sposób sytuacji spółdzielni mieszkaniowej w stosunku do poprzednio obowiązującej regulacji, w której również spółdzielnia mieszkaniowa ponosiła ryzyko uchylania się przez właścicieli lokali od ponoszenia kosztów wywozu odpadów.

38 Z powołanych wyżej powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.