Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2015 r., II FSK 382/13

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2015 r., II FSK 382/13

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Rudowski (sprawozdawca), Sędziowie: NSA Bogusław Dauter, del. WSA Bogusław Woźniak, Protokolant Szymon Mackiewicz, po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2015 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Stołecznego Ośrodka dla Osób Nietrzeźwych w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2012 r. sygn. akt V SA/Wa 2282/11 w sprawie ze skargi Stołecznego Ośrodka dla Osób Nietrzeźwych w Warszawie na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu tytułu wykonawczego 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od Stołecznego Ośrodka dla Osób Nietrzeźwych w Warszawie na rzecz Dyrektora Izby Skarbowej w Warszawie kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 1. Wyrokiem z dnia 20 stycznia 2012 r., sygn. akt V SA/Wa 2282/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Stołecznego Ośrodka dla Osób Nietrzeźwych w Warszawie na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2011 r. w przedmiocie odmowy przyjęcia do egzekucji i zwrotu tytułu wykonawczego.

3 2. Ze stanu faktycznego przedstawionego przez sąd pierwszej instancji wynika, że do Naczelnika Urzędu Skarbowego Warszawa - Bielany jako organu egzekucyjnego wpłynął tytuł wykonawczy wystawiony przez Stołeczny Ośrodek Dla Osób Nietrzeźwych wobec zobowiązanego Z. N. z tytułu opłaty za pobyt w Izbie Wytrzeźwień w dniu 28 marca 2002 r. w kwocie 150 zł. Do przedmiotowego tytułu wykonawczego wierzyciel dołączył kopertę zawierającą wystawione na zobowiązanego upomnienie z dnia 25 listopada 2010 r., które wierzyciel uznał za doręczone w sposób zastępczy (według koperty ze zwrotnym potwierdzeniem odbioru zawierającej upomnienie, przesyłkę awizowano w dniach 1 grudnia 2010 r. oraz 8 grudnia 2010 r. i z uwagi na nieodebranie jej w terminie wskazanym w awizach, w dniu 16 grudnia 2010 r. zwrócono ją do nadawcy i pozostawiono w aktach sprawy ze skutkiem doręczenia). W rubryce nr 49 tytułu wykonawczego wierzyciel wskazał, iż upomnienie zostało doręczone zobowiązanemu w dniu 15 grudnia 2010 r.

4 W dniu 15 marca 2011 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego Warszawa - Bielany powołując się m.in. na art. 29 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r., nr 229, poz. 1954 ze zm.) dalej w skrócie "u.p.e.a.", wydał postanowienie w przedmiocie "odmowy przyjęcia do egzekucji i zwrotu tytułu wykonawczego wystawionego na zobowiązanego N. Z. z powodu błędnej daty powtórnego awizowania doręczenia upomnienia". W uzasadnieniu organ egzekucyjny wskazał, że powtórne awizo winno nastąpić w dniu 9 grudnia 2010 r., a nie – jak to uczyniono w niniejszej sprawie – w dniu 8 grudnia 2010 r. W tym stanie faktycznym, zdaniem organu, upomnienie nie weszło do obrotu prawnego i nie rodzi skutków prawnych. Naczelnik Urzędu Skarbowego Warszawa - Bielany stwierdził również, iż nie może podjąć egzekucji, gdyż mogłoby to prowadzić do odpowiedzialności odszkodowawczej za niezgodne z prawem prowadzenie egzekucji. W przypadku naruszenia art. 44 i 57 K.p.a. czynność doręczenia musi zostać uznana za bezskuteczną. W ocenie organu egzekucyjnego w przypadku braku doręczenia upomnienia (gdy na wierzycielu ciąży obowiązek jego uprzedniego doręczenia) egzekucja jest niedopuszczalna.

5 Po rozpatrzeniu zażalenia Dyrektor Izby Skarbowej w Warszawie postanowieniem z dnia 29 sierpnia 2011 r. utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego Warszawa - Bielany z dnia 15 marca 2011 r.

6 3. W skardze od powyższego postanowienia Stołeczny Ośrodek dla Osób Nietrzeźwych w Warszawie zarzucił Dyrektorowi Izby Skarbowej mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 29 § 2 i art. 1a pkt 13 u.p.e.a., art. 42 ust. 5 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz art. 6, 7, 8, 12, 42, 43, 44 § 1, 57 § 1 K.p.a. - poprzez przyjęcie, iż brak jest podstaw do uznania skutecznego doręczenia upomnienia oraz poprzez bezpodstawny zwrot tytułów wykonawczych do Stołecznego Ośrodka Dla Osób Nietrzeźwych, a także przyjęcie, iż organem uprawnionym do prowadzenia egzekucji należności za pobyt w Stołecznym Ośrodku Dla Osób Nietrzeźwych jest Prezydent m.st. Warszawy.

7 4. Oddalając skargę sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie jest prawidłowe.

8 Analizując zagadnienie, kto jest organem egzekucyjnym należności za pobyt w Stołecznym Ośrodku Dla Osób Nietrzeźwych, sąd pierwszej instancji podkreślił, że zgodnie z brzmieniem art. 19 § 2 u.p.e.a. właściwy organ gminy o statusie miasta, wymienionej w odrębnych przepisach oraz gminy wchodzącej w skład powiatu warszawskiego jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych z wyjątkiem egzekucji z nieruchomości, w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, dla których ustalania lub określania i pobierania nie jest właściwy ten organ. Zdaniem sądu pierwszej instancji z treści w/w przepisu wynika, iż ustawodawca jako rodzaj obowiązku podlegającego egzekucji wskazał należności pieniężne. Należności pieniężne definiowane są zaś jako wynikłe z przeszłych zdarzeń uprawnienia podmiotu do otrzymywania określonego świadczenia pieniężnego od innych podmiotów. Zgodnie zaś z treścią uchwały Rady miasta stołecznego Warszawy w sprawie wysokości opłaty związanej z pobytem w Izbie Wytrzeźwień w m.st. Warszawie, Rada Miasta w drodze uchwały ustaliła wysokość opłaty związanej z pobytem w Izbie Wytrzeźwień na kwotę 250 zł. Wobec tego uchwalona została stawka opłaty za pobyt – abstrakcyjna należność, która będzie miała zastosowanie do osób doprowadzonych do Ośrodka. Skonkretyzowana należność pieniężna wynikająca z pobytu w Ośrodku wynikać będzie ze stosownego orzeczenia Dyrektora Ośrodka dla Osób Nietrzeźwych działającego z upoważnienia Prezydenta miasta stołecznego Warszawy. Na wysokość określonej w ten sposób należności pieniężnej składać się może wiele czynników, jak choćby czas pobytu w ośrodku. Istotne jest, iż wykonanie uchwały Rada Miasta powierzyła Prezydentowi m.st. Warszawy, podobnie jak choćby wykonanie uchwały w sprawach dotyczących określania stawek podatku do nieruchomości. Wysokość tych podatków w indywidualnych sprawach ustala i określa Prezydent m.st. Warszawy i prowadzi ich egzekucję. W ocenie sądu pierwszej instancji, to Prezydent m.st. Warszawy jest jednocześnie organem egzekucyjnym i wierzycielem w zakresie należności pieniężnych z tytułu opłat za pobyt w Izbie Wytrzeźwień.

9 Kontrolując zasadność zaskarżonego postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej sąd pierwszej instancji wskazał, odwołując się do treści art. 29 u.p.e.a., że organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej. Badanie dopuszczalności egzekucji powinno zaś obejmować w szczególności ustalenie, czy obowiązek oznaczony w tytule wykonawczym podlega egzekucji administracyjnej, czy tytuł wykonawczy wystawiony został przez uprawniony podmiot i sporządzono go prawidłowo oraz czy właściwie doręczone zostało upomnienie. Jak wskazał sąd pierwszej instancji, w każdym przypadku stwierdzenia niedopuszczalności egzekucji przed jej wszczęciem, organ egzekucyjny na podstawie art. 29 § 2 u.p.e.a. winien wydać postanowienie o zwrocie tytułu wykonawczego wierzycielowi. Obowiązek doręczenia upomnienia, jako warunek dopuszczalności egzekucji, określony został w art. 15 § 1 u.p.e.a. Zgodnie z tym przepisem egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia.

10 Odnosząc się do zarzutów skarżącego, sąd pierwszej instancji podkreślił, iż stosownie do art. 44 § 1 pkt 1 K.p.a. w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 poczta przechowuje pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez pocztę § 2 wymienionego art. 44 wskazuje, iż zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszania, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. Natomiast w przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, zgodnie z § 3 w/w artykułu pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (art. 44 § 4). Sąd pierwszej instancji uznał, że ponowne zawiadomienie zobowiązanego o pozostawieniu przesyłki zawierającej upomnienie w urzędzie pocztowym nastąpiło zbyt wcześnie, co wpływa na negatywną ocenę prawidłowości spornego doręczenia, nie zostały spełnione wszystkie warunki z art. 44 K.p.a. W konsekwencji podniesienie przez organ egzekucyjny okoliczności braku prawidłowego doręczenia upomnienia jako skutkującej niedopuszczalnością prowadzenia egzekucji i dokonany w związku z tym zwrot tytułu wykonawczego do wierzyciela był zasadny i nie powodował naruszenia przez organ egzekucyjny norm wskazanych w art. 29 § i art. 1a pkt 13 u.p.e.a.

11 5. Od powyższego orzeczenia Stołeczny Ośrodek dla Osób Nietrzeźwych w Warszawie wniósł skargę kasacyjną żądając jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez sąd pierwszej instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie, w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, przepisów postępowania, tj.: art. 44 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 44 § 3 K.p.a. i art. 44 § 4 K.p.a. - poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że wcześniejsze niż wskazane w art. 44 § 3 K.p.a. pozostawienie adresatowi powtórnego zawiadomienia o przechowywaniu przesyłki w urzędzie pocztowym uzasadnia negatywną ocenę prawidłowości doręczenia w sytuacji, gdy został zachowany czternastodniowy termin wskazany w art. 44 § 1 pkt 1 K.p.a. - a w konsekwencji naruszenie art. 44 § 4 K.p.a. polegające na uznaniu, że ze wskazanych powyżej przyczyn nie doszło do skutecznego doręczenia zastępczego tytułu wykonawczego. Jak wskazano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, odwołując się do treści postanowienia NSA z dnia 17 lipca 2008 r., sygn. akt II OZ 762/08, aby doręczenie zastępcze mogło zostać uznane za skuteczne, winien zostać spełniony podstawowy warunek, tj. pozostawanie pisma do odbioru w placówce pocztowej przez okres 14 dni (art. 44 § 1 pkt 1 K.p.a.). W sytuacji, gdy taki warunek zostanie spełniony (a tak jest w niniejszej sprawie), doręczenie zastępcze należy uznać za skuteczne mimo tego, że powtórne zawiadomienie pozostawiono o jeden dzień wcześniej. Fakt "przedwczesnego" powtórnego pozostawienia zawiadomienia jest bowiem uznawany przez Naczelny Sąd Administracyjny za nie mający istotnego znaczenia dla skuteczności doręczenia zastępczego.

12 6. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

13 Skarga kasacyjna podlega oddaleniu.

14 6.1. Zaskarżonym wyrokiem sąd pierwszej instancji prawidłowo oddalił skargę Stołecznego Ośrodka dla Osób Nietrzeźwych. Naczelny Sąd Administracyjny zgadzając się z oceną legalności postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej w Warszawie dokonaną przez sąd pierwszej instancji, nie podziela jednak części argumentacji zaprezentowanej w uzasadnieniu tego wyroku. Wadliwość uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie mogła mieć jednak wpływu na wynik postępowania kasacyjnego. Zgodnie z treścią art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej jako – "p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw, albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. W orzecznictwie przyjmuje się, że orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, jeżeli nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu, rozstrzygnięcie nie uległoby zmianie (wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 207/04, publik. ONSAiWSA 2005/5/101).

15 6.2. Jednym z elementów spornych w niniejszej sprawie jest kwestia czy Stołeczny Ośrodek dla Osób Nietrzeźwych posiada status wierzyciela dla przymusowego dochodzenia należności za pobyt w tym Ośrodku, a co za tym idzie, czy był uprawniony do wystawienia w tym zakresie, we własnym imieniu tytułu wykonawczego. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku sąd pierwszej instancji przyjął, że Ośrodek jest wierzycielem w niniejszej sprawie, jako podmiot bezpośrednio zainteresowany w spełnieniu świadczenia. Nie ma wątpliwości, że w przypadku dobrowolnego spełnienia świadczenia przez zobowiązanego, uiściłby on środki na rzecz Ośrodka. Brak jest podstaw, aby zmiany podmiotu uprawnionego w tym przedmiocie dokonywać na etapie postępowania egzekucyjnego. Jednak wobec stwierdzonych uchybień w przedmiocie doręczenia upomnienia, sąd pierwszej instancji uznał, że kwestia zarzutu nieprawidłowego oznaczenia osoby wierzyciela pozostawała bez wpływu na treść rozstrzygnięcia w sprawie.

16 6.3. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ocena sądu pierwszej instancji w zakresie w jakim uznał on, że Ośrodek posiada status wierzyciela dla przymusowego dochodzenia należności za pobyt w tym Ośrodku jest nieprawidłowa.

17 Problem ten budził wcześniej wątpliwości i był przedmiotem rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Obecnie w zdecydowanie dominującym nurcie tego orzecznictwa, który akceptuje również skład orzekający w niniejszej sprawie, uznano, że Ośrodek nie jest wierzycielem uprawnionym do wystawienia administracyjnego tytułu wykonawczego. Kompetencja w tym zakresie przysługuje organowi wykonawczemu gminy, tj. w tym przypadku Prezydentowi Miasta Warszawy (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt II FSK 2555/12, z dnia 5 grudnia 2013 r. sygn. akt II FSK 3059/11, z dnia 13 lutego 2014 r. sygn. akt II FSK 540/12, z dnia 26 lutego 2014 r. sygn. akt II FSK 733/12, z dnia 13 marca 2014 r. sygn. akt II FSK 949/12, z dnia 27 maja 2014 r. sygn. akt II FSK 1568/12, z dnia 28 maja 2014 r. sygn. akt II FSK 1601/12).

18 Zatem wyjaśnić należy, że w art. 1a pkt 13 u.p.e.a. zdefiniowano wierzyciela jako podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym. Przez organ egzekucyjny rozumie się natomiast organ uprawniony do stosowania w całości lub w części określonych w ustawie środków, służących doprowadzeniu do wykonania przez zobowiązanych ich obowiązków o charakterze pieniężnym lub obowiązków o charakterze niepieniężnym oraz zabezpieczenia wykonania tych obowiązków (art. 1a pkt 7 u.p.e.a.). Ponadto, w art. 1a pkt 14 tej ustawy wskazano, że przez właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego rozumie się odpowiednio wójta, burmistrza (prezydenta miasta), starostę lub marszałka województwa. Przepis art. 2 u.p.e.a. określa natomiast, jakie obowiązki podlegają egzekucji administracyjnej, wymieniając, m.in. należności pieniężne przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie innych ustaw (pkt 5). Stosownie do art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a., że dla obowiązków wynikających z orzeczeń sądów lub innych organów albo bezpośrednio z przepisów prawa uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej jest organ lub instytucja bezpośrednio zainteresowana w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku albo powołana do czuwania nad wykonaniem obowiązku, a w przypadku braku takiej jednostki lub jej bezczynność – podmiot, na którego rzecz wydane zostało orzeczenie lub którego interesy prawne zostały naruszone w wyniku niewykonania obowiązku.

19 Powyższe oznacza, że organ egzekucyjny jest zobowiązany do ustalenia, czy podmiot występujący o wszczęcie egzekucji jest podmiotem w zakresie właściwości którego znajdują się sprawy wykonywania obowiązków danego rodzaju. Tym samym o tym, czy konkretny organ lub instytucja mogą pełnić w postępowaniu rolę wierzyciela, decydować będą przepisy określające zakres ich działania (P. Przybysz, Administracyjne środki prawne w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, LEX 2012, s. 167).

20 Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 5 i 6 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) – dalej – "u.s.g.", do zadań własnych gminy należy zaspokajanie potrzeb wspólnoty w zakresie ochrony zdrowia i pomocy społecznej.

21 Jeden ze sposobów takiego działania został wskazany w ustawie o wychowaniu w trzeźwości. Ustawa ta w art. 1 ust. 1 stanowi, że organy administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego są obowiązane do podejmowania działań zmierzających do ograniczania spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożywania, inicjowania i wspierania przedsięwzięć mających na celu zmianę obyczajów w zakresie sposobu spożywania tych napojów, działania na rzecz trzeźwości w miejscu pracy, przeciwdziałania powstawaniu i usuwania następstw nadużywania alkoholu, a także wspierania działalności w tym zakresie organizacji społecznych i zakładów pracy. Natomiast w art. 39 tejże ustawy ustawodawca stwierdził, że organy samorządu terytorialnego w miastach liczących ponad 50 000 mieszkańców i organy powiatu mogą organizować i prowadzić izby wytrzeźwień. Izby wytrzeźwień są więc jednostkami organizacyjnymi prowadzących je gmin.

22 Jak wynika ze statutu Stołecznego Ośrodka dla Osób Nietrzeźwych, Ośrodek ten jest jednostką organizacyjną m.st. Warszawy, nieposiadającą osobowości prawnej oraz jest jednostką budżetową w rozumieniu przepisów ustawy o finansach publicznych, pełniącą funkcję izby wytrzeźwień w rozumieniu ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (wyrok NSA z 3.12.2014 r., sygn. akt II FSK 2763/12, publik. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej: "CBOSA").

23 Z brzmienia art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2010 r. Nr 80, poz. 526, ze zm.) wynika, że dochody uzyskiwane przez gminne jednostki budżetowe należą do dochodów własnych gminy.

24 Za doprowadzenie i pobyt w izbie wytrzeźwień lub jednostce Policji pobierane są opłaty (art. 42 ust. 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości). Egzekucja tych należności następuje w trybie przepisów u.p.e.a. (art. 42 ust. 5a ustawy o wychowaniu w trzeźwości). Natomiast minister właściwy do spraw zdrowia w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw wewnętrznych został upoważniony do określenia, w drodze rozporządzenia, trybu doprowadzania i przyjmowania osób, o których mowa w art. 40, do izb wytrzeźwień, jednostek Policji, innych placówek utworzonych lub wskazanych przez jednostki samorządu terytorialnego oraz zwalniania z tych izb, jednostek i placówek, a także organizacji izb wytrzeźwień oraz innych placówek, z uwzględnieniem wymagań dotyczących kwalifikacji pracowników i warunków technicznych pomieszczeń, zakresu opieki zdrowotnej nad doprowadzonymi tam osobami oraz maksymalnej wysokości opłat związanych z pobytem w izbie wytrzeźwień, innej placówce utworzonej lub wskazanej przez jednostkę samorządu terytorialnego lub w jednostce Policji (art. 42 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości).

25 W wydanym w wykonaniu powyższej delegacji ustawowej rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 4 lutego 2004 r. w sprawie izb wytrzeźwień postanowiono, że osobom nieposiadającym w momencie zwalniania z izby, placówki lub jednostki Policji środków pieniężnych wystarczających na pokrycie kosztów pobytu dyrektor izby, kierownik placówki lub komendant jednostki Policji wystawia wezwanie do pokrycia kosztów pobytu w terminie 7 dni (§ 17). Maksymalna wysokość opłaty związanej z pobytem osoby przyjętej do izby, placówki lub jednostki Policji wynosi 250 zł (§ 29). Indywidualne więc określenie wysokości opłaty jest obowiązkiem dyrektora izby i podejmowane jest każdorazowo w zarządzeniu o potrąceniu z depozytu, bądź w wystawianym przez niego wezwaniu do zapłaty, z pouczeniem o możliwych konsekwencjach w zakresie egzekucji.

26 Jak wynika z powyższego, Ośrodek jest jednostką organizacyjną m. st. Warszawy, podległą Prezydentowi, który w stosunku do jej kierownika i pracowników sprawuje uprawnienia zwierzchnika służbowego (art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy - Dz. U. Nr 41, poz. 361, ze zm.). Oznacza to, że kierownik izby wytrzeźwień (Ośrodka) wykonuje swoje zadania nie we własnym imieniu, lecz z upoważnienia prezydenta miasta. Zaakceptować należy zatem tezę, że to Prezydent jest organem m.st. Warszawy, uprawnionym do określania i pobierania, za pośrednictwem podległego mu dyrektora Ośrodka, należności za pobyt w izbie wytrzeźwień, stanowiących dochód tej jednostki samorządu terytorialnego.

27 Uprawnieniem dyrektora Ośrodka jest jedynie pobranie opłaty za pobyt w Ośrodku lub wezwanie do pokrycia kosztów. Opłaty pobierane są w imieniu i na rzecz organów samorządu terytorialnego. Nie jest to jednak jednoznaczne z uprawnieniem dyrektora Ośrodka do wystawiania tytułów wykonawczych jako wierzyciel. Zakres kompetencji i działania dyrektora Ośrodka określa pełnomocnictwo udzielone mu na podstawie art. 47 ust. 1 u.s.g.

28 Stanowisko powyższe koresponduje z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym na tle sporu kompetencyjnego w sprawie o sygn. akt II FW 4/11, w którym to Prezydent m.st. Warszawy, a nie Naczelnik Urzędu Skarbowego Warszawa-Mokotów, uznany został za organ właściwy rzeczowo na podstawie art. 19 § 2 u.p.e.a do prowadzenia postępowania egzekucyjnego dotyczącego należności z tytułu opłaty za pobyt w izbie wytrzeźwień m.st. Warszawy (postanowienie NSA z dnia 17 listopada 2011 r., publik. CBOSA). Na treść tego rozstrzygnięcia decydujący wpływ miało uznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny, że to właśnie Prezydent m.st. Warszawy jest uprawniony do określania i pobierania opłaty za pobyt w izbie wytrzeźwień. Tym samym, to ten organ jest organem bezpośrednio zainteresowanym w wykonaniu obowiązku objętego tytułem wykonawczym.

29 Zasady finansowania działalności izb wytrzeźwień ze środków podmiotów korzystających z ich usług, a wobec powyższego interes faktyczny dyrektora Ośrodka w prawidłowej realizacji pobieranych opłat, nie może stanowić argumentu przesądzającego o przyznaniu mu uprawnień do samodzielnego wystawiania tytułów wykonawczych. Jeszcze raz należy bowiem podkreślić, że należności z tytułu opłat stanowią dochód gminy. Organem wykonawczym gminy – stosownie do art. 11a ust. 1 pkt 2 i ust. 3 u.s.g. – jest prezydent miasta i to on sam lub jednostki organizacyjne gminy w jego imieniu i z jego upoważnienia uprawnione są do wystawiania tytułów wykonawczych w zakresie obowiązków objętych ich kompetencjami.

30 Fakt posiadania przez dyrektora Ośrodka pełnomocnictwa do kierowania statio municipii m.st. Warszawy – Ośrodkiem dla Osób Nietrzeźwych, w tym reprezentowania przed sądami, organami administracji publicznej i organami egzekucyjnymi, we wszystkich postępowaniach sądowych, administracyjnych i egzekucyjnych, nie upoważnia dyrektora Ośrodka do wystawiania w imieniu Prezydenta m.st. Warszawy tytułów wykonawczych celem dochodzenia należności za pobyt w Ośrodku, uprawnia jedynie do reprezentacji Prezydenta w postępowaniach egzekucyjnych związanych z działalnością kierowanego przez siebie Ośrodka.

31 Ponieważ tytuł wykonawczy został wystawiony przez Dyrektora Ośrodka w imieniu własnym, czego dowodzi oznaczenie wierzyciela w tytule – "Stołeczny Ośrodek dla Osób Nietrzeźwych Warszawie" (pieczęć podłużna), jest on wadliwy i narusza art. 29 § 2, art. 1a pkt 13 w zw. z art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a.

32 Należy przypomnieć, że opłaty za pobyt w Ośrodku są dochodami gminy na podstawie art. 54 ust. 1 u.s.g., gdyż do jednostek samorządu terytorialnego należą realizowane przez nie zadania wynikające z ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Powyższe dowodzi, że skoro opłata ta jest dochodem gminy, to tym samym gmina jest wierzycielem, który może dochodzić jej przez swoje organy wykonawcze (prezydent) lub inne, ale posiadające umocowanie w tym zakresie.

33 Uprawnienia Dyrektora Ośrodka są pochodne od uprawnień Prezydenta m. st. Warszawy; reprezentuje on Prezydenta i tylko w granicach zakreślonych art. 47 ust. 1 u.s.g. oraz zgodnie z treścią pełnomocnictwa może działać za gminę jako kierownik jednostki organizacyjnej. Należy podkreślić, że z uwagi na treść art. 11a ust. 1 pkt 2 i ust. 3 u.s.g., który stanowi, że prezydent miasta jest organem wykonawczym gminy, to tytuł wykonawczy wystawia sam lub jednostki organizacyjne gminy wystawiają w jego imieniu i z jego upoważnienia.

34 Należy więc wskazać, że Ośrodek nie jest organem gminy, nie jest też wierzycielem, nie posiadał więc prawa do wystawienia tytułu wykonawczego we własnym imieniu w zakresie dochodzenia należności z tytułu opłat za pobyt w Ośrodku. Tym samym, wystawiony przez Dyrektora Ośrodka tytuł wykonawczy jest wadliwy i uzasadniał odmowę prowadzenia postępowania egzekucyjnego poprzez jego zwrot wystawcy.

35 Przepis art. 29 u.p.e.a. nakłada na organ egzekucyjny obowiązek badania dopuszczalności egzekucji administracyjnej, który obejmuje ustalenie, czy egzekucja oznaczonego obowiązku jest dopuszczalna, czy tytuł wykonawczy jest prawidłowo wystawiony i czy doręczone zostało upomnienie. W niniejszej sprawie opłata za pobyt w Ośrodku mieściła się w kategorii należności, o których mowa w art. 2 § 1 pkt 5 u.p.e.a., bowiem art. 42 ust. 5 i 5a ustawy o wychowaniu w trzeźwości wprost przesądzają o dopuszczalności egzekucji administracyjnej w rozważanej sprawie. Tytuł wykonawczy musi jednak odpowiadać prawu. Bezspornym pozostaje, że egzekucję administracyjną wszczyna organ egzekucyjny na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu egzekucyjnego (art. 26 § 1 u.p.e.a.). W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie zaistniała.

36 6.4. Wobec powyższego prawidłowo Dyrektor Izby Skarbowej w Warszawie postanowieniem z dnia 29 sierpnia 2011 r. odmówił przyjęcia do egzekucji i zwrócił tytuł wykonawczy Stołecznemu Ośrodkowi dla Osób Nietrzeźwych obejmujący należność za pobyt Z. N. w Ośrodku, zaś sąd pierwszej instancji prawidłowo oddalił skargę Stołecznego Ośrodka dla Osób Nietrzeźwych.

37 6.5. Wobec przedstawionych wyżej ustaleń niecelowe jest, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, odnoszenie się do zarzutów skargi kasacyjnej w zakresie oceny prawidłowości doręczenie upomnień, albowiem kwestia ta nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

38 6.6. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

39 O kosztach postępowania kasacyjnego sąd orzekł na podstawie art. 209 w zw. z art. 204 pkt 1, art. 205 § 2 i 3 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c i ust. 2 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ).