Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2019 r., II FSK 3664/17

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2019 r., II FSK 3664/17

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sokołowska, Sędzia NSA Andrzej Jagiełło (sprawozdawca), Sędzia WSA (del.) Paweł Dąbek, Protokolant Justyna Papiernik, po rozpoznaniu w dniu 4 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej R. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 7 lipca 2017 r. sygn. akt I SA/Lu 434/17 w sprawie ze skargi R. K. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Lublinie z dnia 17 marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie

2 Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Lublinie (dalej: Dyrektor), postanowieniem z dnia 17 marca 2017r., utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w L. (dalej: Naczelnik) z dnia 31 stycznia 2017r., w przedmiocie uznania za nieuzasadnione zarzutów wniesionych przez R. K. (dalej: Skarżący) w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej.

3 Skarga na powyższe postanowienie została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 7 lipca 2017r., sygn. akt I SA/Lu 434/17 (podobnie jak pozostałe orzeczenia powoływanie w niniejszym uzasadnieniu, dostępny na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organów, że Skarżącemu nie udało się podważyć ustaleń, z których wynikało, iż samochód będący jego własnością zaparkowany był w strefie płatnego parkowania w W. w dniu 18 grudnia 2013r. bez uiszczenia wymaganej opłaty. Ponadto Skarżący nie wskazał innej osoby, która tego dnia faktycznie korzystała z jego samochodu i nie uiściła wymaganej opłaty.

4 W złożonej skardze kasacyjnej Skarżący zarzucił:

5 1/ naruszenie prawa materialnego, przez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 13f w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2016r., poz. 1440 ze zm. - dalej: u.p.b.) przez przyjęcie, że zobowiązanym do wnoszenia opłat za parkowanie oraz opłat dodatkowych jest każdorazowo właściciel pojazdu, a zatem w niniejszej sprawie Skarżący;

6 2/ naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy – art. 106 § 3 i § 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017r., poz. 1369 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) poprzez niedołączenie z urzędu akt postępowania Prezydenta Miasta W., [...], sygn. [...] i niedopuszczenie dowodów z dokumentów znajdujących się w tych aktach celem ustalenia podnoszonej przez Skarżącego okoliczności, że nie istniały w ogóle żadne dowodowy wskazujące powstanie obowiązku zapłaty opłaty dodatkowej za parkowanie, a zatem, że organy ustaliły stan faktyczny niezgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej;

7 3/ naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) do c) p.p.s.a. w zw. z art. 33 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2017r., poz. 1201 ze zm. – dalej: u.p.e.a.) poprzez oddalenie skargi na postanowienie utrzymujące w mocy postanowienie Naczelnika uznającego wniesione zarzuty za niezasadne, w sytuacji błędu co do osoby zobowiązanego.

8 W oparciu o tak postawione zarzuty, Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Lublinie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od Dyrektora kosztów postępowania. Ponadto Skarżący wniósł o zwrócenie się do Prezydenta Miasta W., [...] o nadesłanie akt administracyjnych sygn. [...] i dopuszczenie dowodów z dokumentów znajdujących się w tych aktach na okoliczność ustalenia, że nie istniały dowody wykazujące powstanie obowiązku zapłaty opłaty dodatkowej za parkowanie.

9 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

10 Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i dlatego podlegała oddaleniu.

11 Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania sądowego, której przesłanki wymienione zostały w § 2 tego artykułu. Przesłanki te w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły. Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia wyroków sądu pierwszej instancji, o czym świadczy właśnie wskazane wyżej związanie podstawami skargi kasacyjnej, sprowadzające się do tego, że zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego określa autor skargi kasacyjnej podnosząc naruszenie konkretnego przepisu prawa materialnego lub przepisu postępowania. Sąd kasacyjny nie ma nie tylko obowiązku, ale przede wszystkim prawa domyślania się i uzupełniania zarzutów skargi kasacyjnej oraz argumentacji służącej ich uzasadnieniu. Określenie danej podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd pierwszej instancji nie naruszył również innych przepisów, niedostrzeżonych lub pominiętych przy formułowaniu zarzutów skargi kasacyjnej. Pominięcie określonych zagadnień w skardze kasacyjnej czy odniesienie się do nich w sposób wybiórczy i ogólnikowy skutkuje niemożnością zakwestionowania przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska wyrażonego w ich zakresie przez wojewódzki sąd administracyjny czy działające w sprawie organy podatkowe. Powyższe oznacza, że autor skargi kasacyjnej obowiązany jest wskazać przepis prawa, który w jego ocenie został naruszony, a także uzasadnić, w czym upatruje uchybienia temu przepisowi, zaś uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno być sformułowane w taki sposób, aby można było powiązać je z konkretnymi przepisami prawa, które wnoszący skargę kasacyjną uznaje za naruszone. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega bowiem na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie.

12 Powyższe uwagi ogólne były konieczne w związku z zarzutami podniesionymi w skardze kasacyjnej oraz ich uzasadnieniem. Skarżący w lakonicznym uzasadnieniu skargi kasacyjnej kwestionuje ustalenia organów, że jego samochód zaparkowany był w określonym dniu w strefie płatnego parkowania bez uiszczenia wymaganej opłaty. Jako naruszony przepis postępowania powołał art. 145 § 1 pkt 1 lit. a)-c), który jest przepisem wynikowym, jako że określa sposób rozstrzygnięcia sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organy administracji publicznej prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), bądź naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Przepis ten mógłby więc zostać naruszony wtedy, gdyby wojewódzki sąd administracyjny go zastosował mimo niestwierdzenia naruszenia prawa materialnego, bądź przepisów postępowania, albo go nie zastosował mimo stwierdzenia, że prawo materialne zostało naruszone i naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszone zostały przepisy postępowania i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, ewentualnie doszło do naruszenia prawa dającego podstawy do wznowienia postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2019r., sygn. akt II FSK 82/17). W rozpatrywanej sprawie WSA w Lublinie stwierdził, że nie doszło do naruszenia zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Brak było zatem podstaw do stosowania powyższego przepisu.

13 Skarżący podnosił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że jego samochód nie był zaparkowany w strefie płatnego parkowania bez wymaganej opłaty. W postępowaniu wywołanym wniesionymi przez Skarżącego zarzutami, dokonano jednak odmiennych ustaleń, które zostały zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji. Chcąc skutecznie zwalczyć taki pogląd zaprezentowany w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, Skarżący powinien powiązać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. z zarzutami naruszenia konkretnych przepisów procedury administracyjnej, które regulują zasady prowadzenia postępowania dowodowego i oceny jego wyników. Skarżący nie wskazał jednak na żadne przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017r., poz. 1257 ze zm.). Przede wszystkim nie podniósł zarzutu naruszenia art. 7 k.p.a. (zasada prawdy obiektywnej) rozwiniętej w art. 77 § 1 k.p.a., czy też art. 80 k.p.a. w którym mowa jest o zasadzie swobodnej oceny dowodów, które to przepisy mają odpowiednie zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym w administracji na podstawie art. 18 u.p.e.a.

14 Formułując zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. Skarżący również nie powiązał go z żadną przesłanką, która daje podstawy do wznowienia postępowania i którą powinien zauważyć Sąd pierwszej instancji, aby przepis ten zastosować.

15 Ponadto w ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania, powołany został art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a, w którym wskazano przesłanki pozwalające na skuteczne zakwestionowanie prawidłowości prowadzonej egzekucji administracyjnej. Przepis ten nie dotyczy jednak zasad prowadzenia postępowania dowodowego, czy też oceny przeprowadzonych dowodów i również nie może służyć do skutecznego podważania przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia stanu faktycznego sprawy. Naruszenie tego przepisu w realiach rozpatrywanej sprawy, byłoby uzasadnione, gdyby Skarżący wykazał, że stan faktyczny został błędnie ustalony. Jak jednak wyżej wskazano, Skarżący nie powiązał swoich twierdzeń, że jego samochód nie był w określonym dniu zaparkowany w strefie płatnego parkowania bez wymaganej opłaty, z naruszeniem przepisów postępowania, które miały naruszyć organy, ustalając fakt odmienny.

16 W związku z powyższym sposób sformułowania zarzutów naruszenia przepisów postępowania, nie pozwala na zakwestionowanie stanowiska Sądu pierwszej instancji, który za zasadne uznał ustalenia organów, że samochód Skarżącego zaparkowany był bez wymaganej opłaty na terenie strefy płatnego parkowania w W.

17 Podniesienie oraz uzasadnienie zarzutu naruszenia art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a. z jednoczesnym ponowieniem wniosku dowodowego w skardze kasacyjnej, świadczy o niezrozumieniu przez Skarżącego istoty kontroli rozstrzygnięć organów administracyjnych przez sądy administracyjne oraz zakresu ewentualnego prowadzenia postępowania dowodowego o którym mowa w powyższym przepisie. Z treści skargi kasacyjnej wynika, że to Sąd pierwszej instancji powinien ponownie przeprowadzić postępowanie dowodowe i nie będąc związanym stanowiskiem wierzyciela, dokonać na podstawie przeprowadzonego postępowania dowodowego (dowód z dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych wierzyciela) ustaleń, czy samochód Skarżącego faktycznie zaparkowany był w strefie płatnego parkowania bez wymaganej opłaty. Sądy administracyjne nie ustalają jednak stanu faktycznego sprawy, którą kontrolują w kontekście badania legalności wykonywania zadań przez organy administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 25 lipca 2019r., sygn. akt II FSK 2458/17). Celem wprowadzenia regulacji art. 106 § 3 p.p.s.a. nie było umożliwienie ponownego, czy też uzupełniającego ustalenia stanu faktycznego w sprawie, lecz pozwolenie na dokonanie przez sąd oceny pod względem zgodności z prawem (por. wyrok NSA z dnia 9 lipca 2019r., sygn. akt I GSK 1288/18). Sąd przeprowadzając dowód z dokumentu, może jedynie usunąć pewne wątpliwości wyłaniające się na tle sprawy, ale nie może wyręczać organów w realizacji ich obowiązków procesowych (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2019r., sygn. akt I FSK 467/19).

18 Jak z powyższego wynika, brak było podstaw do przeprowadzenia dowodów z dokumentów o których mowa w skardze kasacyjnej na okoliczności wskazane przez Skarżącego. Sąd pierwszej instancji przeprowadził kontrolę zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia i na tej podstawie doszedł do wniosku, że organy wykazały, iż samochód Skarżącego zaparkowany był w W. w strefie płatnego parkowania bez uiszczonej opłaty. Skarżący nie podniósł natomiast żadnych argumentów, z których by wynikało, że przyjęty przez Sąd pierwszej instancji pogląd narusza prawo w stopniu powodującym konieczność jego uchylenia. Aktywność Skarżącego koncentrowała się jedynie na gołosłownym kwestionowaniu ustaleń organów administracyjnych. Już choćby ta okoliczność wskazuje, że Sąd pierwszej instancji nie miał żadnych podstaw, aby przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe z przywołanych w zarzucie akt. Wypada także zauważyć, że Skarżący w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji nie złożył stosownego wniosku o dopuszczenie tego dowodu.

19 Z powodów wyżej podanych, również Naczelny Sąd Administracyjny, nie znalazł podstaw do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Ponadto w postępowaniu wywołanym wniesieniem skargi kasacyjnej, rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego jest kontrola rozstrzygnięcia wojewódzkiego sądu administracyjnego w granicach zakreślonych zarzutami i ich uzasadnieniem. Jak już wspomniano, Skarżący nie sformułował zarzutów naruszenia przepisów postępowania, które mogłyby stanowić podstawę do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji co do prawidłowości przyjętego przez organy stanu faktycznego. Już choćby z tego powodu prowadzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., nie było możliwe, gdyż nie przyczyniłoby się do końcowego załatwienia sprawy.

20 Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego, w pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że obowiązek uiszczenia opłaty parkingowej powstaje z mocy samego prawa, a tym samym jest niezależny od działań zarówno wierzyciela, jak też organu egzekucyjnego. W sprawie obowiązku uiszczenia opłaty parkingowej nie prowadzi się postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga w drodze decyzji administracyjnej, a zatem nie prowadzi się postępowania wyjaśniającego poprzedzającego rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty (por. wyrok NSA z dnia 11 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1513/08, LEX nr 532606). Skoro obowiązek uiszczenia opłaty parkingowej powstaje z mocy prawa (brak w tym zakresie postępowania administracyjnego) przyjąć należy, że możliwość dochodzenia swych racji przez korzystającego z drogi publicznej powstaje dopiero na etapie postępowania egzekucyjnego, poprzez postawienie stosowanego zarzutu. W tym wypadku, pomimo ogólnej zasady wynikającej z treści art. 29 § 1 zd. 2 u.p.e.a., zgodnie z którą organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym przyjąć należy, że wniesienie zarzutu wszczyna postępowanie w sprawie jego rozpoznania i wydania rozstrzygnięcia w zakresie jego zasadności, zaś organ egzekucyjny jest zobowiązany do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, przy zastosowaniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. W sytuacji bowiem, kiedy obowiązek powstaje z mocy prawa, jest to jedyna możliwość obrony swoich praw przez dłużnika. Skarżący skorzystał z możliwości podważenia obowiązku uiszczenia opłaty dodatkowej, lecz nie wykazał, aby brak było podstaw do wszczęcia egzekucji za nieopłacony postój w strefie płatnego parkowania w W.

21 Skarżący podniósł w skardze, że przepisy u.d.p. nie przewidują, iż zobowiązanym do wnoszenia opłat jest każdorazowo właściciel zaparkowanego bez opłaty samochodu, gdyż nie wynika to z przytoczonych w skardze kasacyjnej przepisów art. 13f w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p. Doszło zatem jego zdaniem do błędu co osoby zobowiązanej do uiszczenia opłaty. Skarżący nie powiązał jednak naruszenia powyższych przepisów z art. 33 § 1 pkt 4 u.p.e.a., który wskazuje, że podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji może być błąd co do osoby zobowiązanego. Już choćby z powodu tego błędu konstrukcyjnego skargi kasacyjnej, postawiony zarzut nie zasługuje na uwzględnienie.

22 Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela także zaprezentowanej przez Skarżącego sposobu wykładni art. 13f w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p. Wprawdzie brak jest wyraźnego domniemania w przepisach u.d.p., że to właściciel ma obowiązek uiścić wymagalną opłatę. Niemniej jednak z art. 13 ust.1 pkt 1 i art. 13f ust. 1 u.d.p. wynika, że obowiązek uiszczenia opłaty parkingowej i ewentualnie opłaty dodatkowej, jeżeli ta pierwsza nie zostanie uiszczona, obciąża korzystającego z dróg publicznych. Użyte przez ustawodawcę pojęcie "korzystający" obejmuje, poza właścicielem pojazdu, również inne osoby, tj. osoby korzystające z pojazdu na podstawie tytułu prawnego, za zgodą właściciela, jak i osoby faktycznie dysponujące pojazdem bez żadnego tytułu prawnego, czy też zgody właściciela. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, trafnie w tej sprawie przyjęto, że wierzyciel ma prawo domniemywać, iż korzystającym z drogi publicznej jest z reguły właściciel pojazdu. Kierowanie egzekucji w niniejszej sprawie do właściciela opiera się na dwóch powiązanych elementach. Pierwszym jest domniemanie faktyczne, że to właściciel jest korzystającym z dróg publicznych. Do przyjęcia takiego domniemania uprawniają zasady doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania. Jeśli ktoś jest właścicielem pojazdu, z czym wiąże się również posiadanie samoistne wynikające z art. 336 k.c., to przede wszystkim on korzysta z pojazdu. Drugim elementem jest założenie, że jeśli właściciel samochodu z niego w danym dniu nie korzystał, to wie, kto był jego faktycznym użytkownikiem.

23 Właściciel pojazdu nie będzie zobowiązanym do uiszczenia opłat dodatkowych, gdy wykaże, że z należącego do niego pojazdu korzystał inny wskazany przez niego podmiot, który korzystał z drogi publicznej parkując w strefie płatnego parkowania bez uiszczenia opłaty. W takim przypadku obowiązek uiszczenia opłaty będzie obciążał tego użytkownika drogi. We wszystkich innych przypadkach opłatę ponosi właściciel pojazdu (por. wyroki NSA z dnia 11 marca 2009r. sygn. akt I OSK 1514/08, z dnia 21 listopada 2012r. sygn. akt II GSK 1730/11; z dnia 18 października 2016r., sygn. akt II GSK 702/15). To zatem na właścicielu pojazdu spoczywa ciężar wykazania, że z drogi korzystał inny podmiot, który jest zobowiązany do poniesienia opłaty (por. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012r. sygn. akt II GSK 1852/11).

24 Skoro Skarżący nie wykazał, aby w dacie powstania egzekwowanego obowiązku, to nie on użytkował przedmiotowy pojazd, Sąd pierwszej instancji zasadnie przyjął, że organy prawidłowo uznały go za zobowiązanego w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym.

25 Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił, za podstawę rozstrzygnięcia przyjmując art. 184 p.p.s.a.